Sakens bakgrunn
A ble dømt for overtredelse av straffeloven 1902 § 219 om vold i nære relasjoner. Som følge av dommen tilbakekalte Akershus fylkeskommune As drosjeløyve. Fylkeskommunens klagenemnd stadfestet […] fylkeskommunens vedtak. Klagenemnda begrunnet tilbakekallet med at vandelskravet for drosjeløyvet omfatter enhver alvorlig lovovertredelse, og at voldsdommen derfor innebar at vandelskravet ikke lenger var oppfylt.
Advokat B klaget til ombudsmannen på vegne av A. Han anførte blant annet at en straffedom for voldsutøvelse ikke er relevant for vandelskravet for drosjeløyve.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet til klagenemnda viste vi blant annet til ombudsmannens uttalelse 28. juni 2018 i sak 2017/696 (SOM-2017-696). I likhet med denne saken gjaldt uttalelsen betydningen av en voldsdom for drosjeløyve. Ombudsmannen kom da til at hvilke rettsområder som omfattes av vandelskravet for løyve, er uttømmende angitt i EUs forordning (EF) nr. 1071/2009 («forordningen») artikkel 6. Ettersom voldsutøvelse ikke omfattes av bestemmelsen, konkluderte ombudsmannen med at en straffedom for utøvelse av vold ikke er relevant for vandelskravet.
Vi viste også til Samferdselsdepartementets brev 18. oktober 2017 hit i sak 2017/696. I brevet skrev departementet at det ikke er fastsatt nasjonale vilkår for kravet til god vandel utover de som følger av forordningen artikkel 6 nr. 1. Departementet skrev videre at kravene til god vandel i forordningen artikkel 6 nr. 1 er uttømmende.
Mot denne bakgrunn spurte vi om anvendelsen av vandelskravet som lå til grunn for klagenemndas vedtak, er forenelig med ombudsmannens uttalelse og departements brev. I svaret fremholdt klagenemnda at det innebærer en innskrenkende tolkning å anse listen av rettsområder i forordningen artikkel 6 som uttømmende. Som støtte for standpunktet viste klagenemnda til ordlyden i artikkel 6 nr. 1 tredje ledd første punktum bokstav a om at «der ikke er nogen tungtvejende grunde til at nære tvivl om transportlederens eller transportvirksomhedens vandel». Bestemmelsen gir ifølge klagenemnda «anvisning på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle av om det foreligger slike tungtveiende grunner, uavhengig av hvilken type lovovertredelse det dreier seg om». Klagenemnda svarte også at å anse listen i artikkel 6 nr. 1 tredje ledd som uttømmende, vil innskrenke løyvemyndighetens handlingsrom. Det vil også kunne lede til resultater som strider mot den alminnelige rettsfølelse.
Til spørsmålet om det er andre forhold enn vandelskravet som gjør at klageren ikke oppfyller vilkårene for drosjeløyve, svarte klagenemnda at voldsdommen må anses som «særlige grunner» som taler mot at han kan inneha løyve etter yrkestransporforskriften § 4 første ledd. Klagenemnda mente det ville stride mot den alminnelige rettsbevissthet dersom klageren får løyvet tilbake. Videre gjorde klagenemnda gjeldende at det skyldtes en feil at klagerens kjøreseddel ble fornyet etter dommen. Hvis han også får tilbake løyvet, vil han kunne arbeide som drosjesjåfør, noe som ifølge klagenemnda ville gi uheldige signaler både innad i drosjenæringen og i samfunnet for øvrig.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er om et drosjeløyve kan tilbakekalles fordi løyvehaveren er domfelt for overtredelse av straffeloven 1902 § 219 om vold i nære relasjoner.
Rettslig utgangspunkt
Yrkestransportlova § 4 første ledd første punktum bestemmer at den som mot vederlag vil drive persontransport med motorvogn, må ha løyve. Av yrkestransportlova § 29 første ledd fremgår at løyvemyndighetene kan tilbakekalle et løyve når løyvehaveren ikke lenger oppfyller de krav og vilkår som gjelder for å drive virksomheten. De generelle vilkårene for løyve er nærmere angitt i yrkestransportlova § 4 annet ledd og yrkestransportforskriften § 4 første ledd. Forskriften § 4 første ledd lyder:
«Dersom ikke særlige grunner taler mot det kan løyve tildeles søker som:
a) driver en fast og varig virksomhet i Norge,
b) har god vandel,
c) har tilfredsstillende økonomisk evne, og
d) har tilstrekkelig faglig kompetanse.»
Bestemmelsen oppstiller i likhet med yrkestransportlova § 4 annet ledd fire kumulative vilkår som alle må være oppfylt før løyve kan tildeles. Søkeren må drive fast og varig virksomhet i Norge, ha god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig faglig kompetanse. Dersom disse fire vilkårene er til stede, kan løyve tildeles hvis ikke særlige grunner taler mot. Vilkåret om «særlige grunner» følger kun av forskriften og ikke av loven. Dersom en løyvehaver ikke lenger oppfyller disse vilkårene, kan løyvet tilbakekalles.
Vandelskravet for drosjeløyve
Vandelskravet i yrkestransportlova § 4 annet ledd bokstav b og yrkestransportforskriften § 4 første ledd bokstav b utdypes i yrkestransportforskriften § 6. Av bestemmelsen følger at kravet til god vandel er fastsatt i EUs forordning (EF) nr. 1071/2009 («forordningen») artikkel 6:
«For den som har eller søker om løyve for godstransport og turvogn er kravene til god vandel fastsatt i forordning (EF) nr. 1071/2009 art. 6. For selskapsvognløyve, løyve for transport for funksjonshemmede og drosjeløyve gjelder tilsvarende krav for den som har, den som søker om løyve eller, hvis søker er et selskap, daglig leder.»
Forordningen artikkel 6 nr. 1 lyder slik i den danske versjonen:
«For at opfylde [kravet til god vandel], og med forbehold af stk. 2 i denne artikel, fastsætter medlemsstaterne de betingelser, som en virksomhed og en transportleder hver især skal opfylde i medfør af denne forordning for at opfylde vandelskravet.
Ved afgørelsen af, om en virksomhed opfylder vandelskravet, tager medlemsstaterne hensyn til virksomhedens, dens transportlederes og andre relevante personers adfærd efter medlemsstatens nærmere bestemmelse. Enhver henvisning i denne artikel til straffe, sanktioner eller overtrædelser i forbindelse med en virksomhed omfatter straffe, sanktioner eller overtrædelser, som gør sig gældende for selve virksomheden, dens transportledere eller andre relevante personer efter medlemsstatens nærmere bestemmelse.
De i første afsnit nævnte betingelser skal mindst omfatte følgende krav:
a) der ikke er nogen tungtvejende grunde til at nære tvivl om transportlederens eller transportvirksomhedens vandel, f.eks. med hensyn til straffe eller sanktioner for alvorlige overtrædelser af nationale regler inden for
i) handelsret
ii) konkurslovgivning
iii) løn- og arbejdsvilkår inden for erhvervet
iv) færdselslovgivning
v) erhvervsansvar
vi) menneskehandel eller narkotikahandel, og
b) transportlederen eller transportvirksomheden er ikke blevet idømt en straf eller pålagt en sanktion i en eller flere medlemsstater for alvorlige overtrædelser af de fællesskabsretlige regler om især:
i) køre- og hviletidsbestemmelser for chauffører, arbejdstid og installation og anvendelse af kontrolapparater
ii) største tilladte vægt og dimensioner for erhvervskøretøjer i international trafik
iii) grundlæggende kvalifikationskrav og efteruddannelseskrav for chauffører
iv) syn ved vejsiden af erhvervskøretøjer, herunder obligatorisk teknisk kontrol med motorkøretøjer
v) adgang til det internationale marked for godskørsel hhv. buskørsel
vi) sikkerhed i forbindelse med vejtransport af farligt gods
vii) installation og anvendelse af hastighedsbegrænsere på visse kategorier af køretøjer
viii) kørekort
ix) adgang til vejtransporterhvervet
x) dyretransport»
Av artikkel 6 nr. 1 første ledd følger at medlemsstatene fastsetter betingelsene for vandelskravet. Etter annet ledd første punktum skal medlemsstatene i avgjørelsen av om vandelskravet er oppfylt, ta hensyn til virksomheten, transportlederens og andre relevante personers adferd etter «medlemsstatens nærmere bestemmelse». Tredje ledd første punktum bestemmer at de nasjonale betingelsene minst skal omfatte rettsområdene som angis i tredje ledd bokstav a og b.
Ordlyden i artikkel 6 nr. 1 innebærer, slik ombudsmannens ser det, at dersom vandelskravet skal omfatte andre rettsområder enn de som angis i nr. 1 tredje ledd, må dette inntas i det nasjonale regelverket. Ombudsmannen viser til første ledd om at medlemsstatene «fastsætter […] de betingelser, som en virksomhed og en transportleder hver især skal opfylde» for å oppfylle vandelskravet. Dette må forstås dit hen at medlemstatene skal regulere vilkårene for vandelskravet i nasjonalt regelverk. Ombudsmannen viser også til tredje ledd første punktum om at de nasjonale betingelsene som nevnes i første ledd, «minst» skal omfatte rettsområdene som listes i tredje ledd. I Norge er dette gjort ved at yrkestransportforskriften § 6 første ledd viser til forordningen artikkel 6, noe som må forstås slik at det er rettsområdene listet opp i artikkelen som er relevante i vurderingen av vandelskravet. I vårt nasjonale regelverk er det ikke fastsatt at også andre rettsområder skal omfattes.
Klagenemnda har anført at det utgjør en innskrenkende tolkning å anse listen i tredje ledd som uttømmende. Som støtte for standpunktet viser nemnda til bokstav a om at «der ikke [skal være] nogen tungtvejende grunde til at nære tvivl om transportlederens eller transportvirksomhedens vandel». Bestemmelsen innebærer ifølge klagenemnda at løyvemyndighetene skal foreta en skjønnsmessig vurdering av om det foreligger slike tungtveiende grunner, uavhengig av hvilken type lovovertredelse det dreier seg om.
Ombudsmannen kan ikke se at klagenemndas tolkning har støtte i ordlyden eller andre rettskilder. Av forordningen artikkel 6 nr. 1 tredje ledd første punktum følger at bestemmelsen angir minstekrav, jf. «minst», noe som alene tilsier at listen er uttømmende, og at dersom andre rettsområder skal være aktuelle, må de inntas i nasjonalt regelverk. Klagenemndas forståelse er dessuten vanskelig å forene med første ledd om at medlemsstatene skal fastsette betingelsene for vandelskravet. Legger man klagenemndas tolkning til grunn, vil ethvert rettsområde kunne inngå i vandelskravet, uavhengig av hva som følger av de nasjonale reglene. I så fall er det ikke lett å se hva som er hensikten med første ledd. Også systemet i artikkel 6 nr. 1 tilsier etter ombudsmannens syn at listen i tredje ledd er uttømmende.
Klagenemnda har også fremholdt at det vil begrense løyvemyndighetenes handlingsrom å anse artikkel 6 nr. 1 tredje ledd som uttømmende, og at det kan føre til resultater som strider mot den alminnelige rettsfølelse.
Det er vanskelig å se at disse momentene har tilstrekkelig rettslig forankring. Ordlyden i artikkel 6 sammenholdt med forskriften må veie tyngre enn hensynet til løyvemyndighetenes handlingsrom. Også viktigheten av forutberegnelighet, klarhet og enhetlig praksis taler mot at løyvemyndighetene skal kunne innfortolke andre rettsområder enn de som følger av forordningen og nasjonale regler.
Verken yrkestransportloven eller yrkestransportforskriften angir andre krav til vandel enn de som følger av forordningen artikkel 6. I forarbeidene til lovendringen som la til rette for gjennomføringen av forordningen i norsk lov, Prop. 124 L (2012-2013) s. 11, står det følgende om det nye vandelskravet for drosjeløyve:
«For det andre vert det stilt krav til vandel som både transportøren, transportleiaren og ein eventuell annan relevant person må oppfylle, jf. art. 3 (1) bokstav b) jf. art. 6. Forordninga listar opp kva område kravet om god vandel er knytt til, og slår fast kva forhold som gjer at kravet til god vandel ikkje lenger er oppfylt.»
Forarbeidene presiserer at forordningen lister opp områdene vandelskravet er knyttet til. I svaret på undersøkelsen herfra i sak 2017/696 skrev Samferdselsdepartementet at det ikke er fastsatt nasjonale vilkår for kravet til god vandel utover de som følger av forordningen artikkel 6 nr. 1. Departementet skrev videre at listen i tredje ledd er uttømmende.
Hvilke rettsområder som omfattes av vandelskravet for drosjeløyve, må etter dette anses uttømmende angitt i forordningen artikkel 6 nr. 1 tredje ledd. Ombudsmannen kan ikke se at det er tilstrekkelig rettslig grunnlag til å innfortolke andre rettsområder. Vandelskravet retter seg følgelig mot overtredelser av regelverket innen handel, næringsvirksomhet, veitrafikk, transportvirksomhet, menneskehandel og narkotikahandel.
«Særlige grunner» i yrkestransportforskriften § 4
Det følger av yrkestransportforskriften § 4 første ledd første punktum at dersom ikke «særlige grunner» taler mot, kan løyve tildeles søker som oppfyller vilkårene i bokstav a til d. Ettersom yrkestransportlova § 29 om tilbakekall viser til de kravene som er satt til løyvehaveren i forskrifter, legger ombudsmannen til grunn at også dette vilkåret kan gi grunnlag for tilbakekall. Verken forskriften eller forarbeidene utdyper hva som kan utgjøre «særlige grunner». I uttalelsen 28. juni 2018 (SOM-2017-696) skrev ombudsmannen at hvorvidt det foreligger «særlige grunner», må avgjøres ut fra hva som er relevant og saklig hensett til formålet med den aktuelle bestemmelsen.
Loven bygger på et tosporet system ved utøvelsen av drosjeyrket. Krav om løyve retter seg mot den næringsmessige delen, mens krav om kjøreseddel regulerer tilgang til yrket som drosjesjåføryrket. Dette gjenspeiles i regelverket ved at det for drosjeløyve kreves varig virksomhet i Norge, tilfredsstillende økonomisk evne, tilstrekkelig faglig kompetanse og god vandel innen blant annet handel, næringsvirksomhet, veitrafikk, transportvirksomhet, jf. yrkestransportforskriften § 4 første ledd bokstav a til d. Videre er det daglig leder som må oppfylle kravene til vandel og faglige kvalifikasjoner når søkeren eller innehaveren er et selskap eller annen juridisk person, jf. yrkestransporforskriften § 10 annet ledd.
Også for kjøreseddel stilles det krav til vandel. Av yrkestransportlova § 37 c første ledd følger at den som skal ha kjøreseddel, ikke må ha slik vandel at politiet finner vedkommende uskikket til å virke som fører av motorvogn for persontransport. Samferdselsdepartementet skrev i brev hit i sak 2017/696 at vandelsvurderingen ved løyvetildeling og tildeling av kjøreseddel skal ivareta ulike formål og at vandelskravene derfor er forskjellige. Vandelskravet ved løyvetildeling har ifølge departementet som hovedformål å sikre at løyvesøker er skikket til å drive næring. Kravene skal bidra til seriøsitet ved å luke ut dem som er ilagt straff for alvorlige eller gjentatte brudd på vegtrafikk- eller næringslovgivning. Hva som utgjør «særlige grunner» i yrkestransportforskriften § 4 første ledd første punktum, må ses i lys av dette tosporede systemet.
Klagenemnda har anført at voldsdommen utgjør «særlige grunner», blant annet fordi det vil stride mot den alminnelige rettsbevissthet dersom klagerens løyve ikke blir tilbakekalt. Nemnda har også gjort gjeldende at det skyldes en feil at klagerens kjøreseddel ble fornyet etter domfellelsen. Med dette synes klagenemnda å mene at det må inngå i vurderingen av hva som utgjør «særlige grunner» at klageren vil kunne arbeide som drosjesjåfør dersom ikke løyvet blir tilbakekalt.
Ombudsmannen utelukker ikke at en voldsdom vil kunne være relevant i vurderingen av om en person skal få eller inneha kjøreseddel. Drosjesjåfører har utstrakt kontakt med mennesker og må kunne håndtere ulike typer situasjoner. Det er derimot vanskeligere å se at et slikt forhold har betydning for skikketheten til å drive næring. Som nevnt er det denne egnetheten kravet til løyve skal ivareta. I lys av lovens tosporede system mener ombudsmannen at domfellelse for vold i nære relasjoner ikke kan utgjøre «særlige grunner» som tilsier at løyvet kan tilbakekalles, heller ikke når innehaveren eventuelt har fått fornyet kjøreseddel uten at vilkårene er til stede. En eventuell feil ved kjøreseddelfornyelsen kan ikke repareres ved å tilbakekalle løyve når vilkårene for løyve forøvrig er oppfylt.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at hvilke rettsområder som omfattes av vandelskravet for drosjeløyve, er uttømmende angitt i forordningen artikkel 6 nr. 1 tredje ledd. Voldsutøvelse inngår ikke i rettsområdene som angis i artikkelen. Voldsdommen er følgelig ikke relevant i vurderingen av om vandelskravet er oppfylt.
Domfellelse for vold i nære relasjoner kan heller ikke utgjøre «særlige grunner» som taler for å tilbakekalle løyve etter yrkestransportlova § 29, jf. yrkestransportforskriften § 4 første ledd. Krav om løyve retter seg mot den næringsmessige delen av drosjeyrket, mens det er krav om kjøreseddel som regulerer adgangen til yrket som drosjesjåfør.
Det er derfor begrunnet tvil om klagenemnda kunne tilbakekalle drosjeløyve med den begrunnelsen klagenemnda ga, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. Dette må anses som et forhold av betydning i saken. Ombudsmannen ber derfor klagenemnda vurdere saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen.