Sakens bakgrunn
A søkte i februar 2018 Vestvågøy kommune om dispensasjon for fradeling av fem hyttetomter. Da saken ikke var tildelt saksbehandler i oktober 2019, klaget han til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Kommunen bekreftet i telefonsamtale i desember 2019 at saken ikke var tildelt saksbehandler, og at dette neppe ville bli gjort før i februar 2020. Grunnen til dette var at planavdelingen, der saken hørte hjemme, var i sluttfasen av arbeidet med ny reguleringsplan. Videre opplyste kommunen at det var i underkant av 70 saker på vent og at dispensasjonssaker om næring eller bolig ble prioritert før dispensasjonssaker om fritidseiendom. De opplyste at avdelingen ikke var a jour med å orientere søkere om saksbehandlingstiden.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Vi stilte spørsmål om når saken ville bli behandlet og om saksbehandlingstiden etter forvaltningsloven § 11 a første ledd og plan- og bygningsloven § 27‑7 fjerde ledd var oppfylt. Videre spurte vi om det var sendt foreløpig svar og om kommunen hadde rutiner for å sende foreløpig svar og forsinkelsesmelding. Kommunen ble spurt om saksbehandlingstiden i denne konkrete saken var representativ for saksbehandlingstiden for dispensasjonssøknader etter plan- og bygningsloven, evt. for dispensasjonssøknader om fritidseiendom. Vi spurte hvordan avdelingen prioriterte byggesaker opp mot øvrige ansvarsområder. Kommunen ble også bedt om å redegjøre for hvilke tiltak som var igangsatt for å bedre saksbehandlingstiden og opplyse hvilken effekt tiltakene eventuelt hadde hatt.
Kommunen svarte at de var inne i sluttfasen av arbeidet med ny arealplan, og at de ville prioritere arbeidet med alle søknadene som lå i kø så snart planen ble vedtatt. De opplyste at klagers sak var forventet ferdigbehandlet «i løpet av våren».
Videre opplyste de at arbeidet med ny arealplan startet i januar/februar 2018, og at dette arbeidet hadde tatt store deler av kapasiteten i planavdelingen. Det medførte at andre oppgaver hadde blitt nedprioritert. Kommunen opplyste at det var sendt foreløpig svar mer enn seks måneder etter at søknaden kom inn. De erkjente at dette var for sent og ikke i tråd med fristene i forvaltningsloven og plan- og bygningsloven og at rutinene ville bli gjennomgått.
Kommunen hadde ikke klart å følge opp egne rutiner om å «besvare alle henvendelser så raskt som mulig og gi foreløpig svar der vi ser at saken vil ta tid før den kan behandles ferdig» i den perioden arealplanarbeidet pågikk.
Saksbehandlingstiden i den aktuelle saken var, ifølge kommunen, representativ for dispensasjonssøknader knyttet til fritidseiendommer. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alle dispensasjonssaker var 284 dager i 2019, med lengste saksbehandlingstid på 686 dager. Kommunen hadde 35 søknader fra før 1. januar 2019. Vedlagt svaret hit fulgte statistikk over saksbehandlingstid for hele 2019. Det fremgikk at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker med tre ukers frist var 28 dager (4 uker) og lengste tid (delingssøknad) var 636 dager. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker med 12 ukers frist var 72 dager (10 uker og to dager) og lengste tid (delingssak) var 602 dager. For delingssaker med 12 ukers frist var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 198 dager (over 28 uker).
Dispensasjons- og delingssøknader ble behandlet av kommunens planleggere, ikke av byggesaksbehandlere. Prioriteringen ble oppgitt å være slik:
- Arealplan
- Reguleringsplaner
- Delings- og seksjoneringssaker
- Dispensasjonssøknader, med følgende prioritering pålagt av kommunens planutvalg:
a. Næring
b. Bolig
c. Fritid
Som følge av arbeidet med arealplanen hadde kommunen styrket planenheten med ett årsverk, med tiltredelse høsten 2018. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelig da planarbeidet tok mer ressurser enn antatt. Ansvaret for delingssaker var fra desember 2019 flyttet fra planavdelingen til byggesaksavdelingen, og seksjoneringssaker var flyttet fra planavdelingen til Næring, plan og utvikling. Avslutningsvis viste kommunen til at de skulle redusere bemanningen med 40 årsverk i løpet av 2020–21.
Den aktuelle saken ble ferdigbehandlet ved kommunens vedtak 14. februar 2020.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstid og restanser
Forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet ved behandlingen av saker etter plan- og bygningsloven, jf. § 1-9. Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at kommunen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». I plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften er det også satt særskilte saksbehandlingsfrister for enkelte sakstyper.
Etter plan- og bygningsloven § 21‑7 første ledd første setning skal søknad om tillatelse etter § 20‑2 avgjøres av kommunene «innen tolv uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre eller tredje ledd». I andre og tredje ledd er det oppgitt sakstyper der saksbehandlingsfristen er tre uker. For søknader som krever dispensasjon fra plan eller planbestemmelser, er fristen 12 uker, jf. fjerde ledd.
Vestvågøy kommunes saksbehandlingstid i saker om dispensasjon og deling er for lang, og i strid med gjeldende frister. Situasjonen har vært slik over tid og er i hovedsak begrunnet med ressursmangel som følge av arbeidet med ny arealplan.
Ombudsmannen har forståelse for at kommunens ressurssituasjon har vært krevende under arbeidet med arealplanen. Det er likevel kommunens ansvar å følge lovpålagte frister, se blant annet og SOM-2019-4150. Fristene er gitt for å bidra til effektivitet og større forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen, se NOU 2005: 12 punkt 13.5.4. De er ikke veiledende, men utgjør en forpliktelse for kommunen som gjelder i hver enkelt sak. Ikke bare hensynet til den enkelte søker, men også hensynet til borgernes respekt for forvaltningen og for rettsregler, tilsier at kommunen må sørge for å overholde saksbehandlingsfristene. Det er derfor svært uheldig at kommunen er kommet i en situasjon der den over tid har oversittet lovbestemte saksbehandlingsfrister.
Når det gjelder kommunens saksavvikling, må denne basere seg på en forsvarlig prioritering, og være i samsvar med forvaltningslovens krav om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dette innebærer eksempelvis at kommunen ikke kan la visse sakstyper ligge ubehandlet i lang tid, og at kommunen har et ansvar for å sikre at alle sakene har en forsvarlig fremgang. Ombudsmannen har tidligere uttalt at saker normalt skal behandles i tidsrekkefølge etter når de kommer inn til forvaltningen, jf. ombudsmannens uttalelse 30. november 2010 (SOM-2010-1290). Det er i lys av dette utgangspunktet avgjørende at kommunen nå har fokus på å få ferdigbehandlet de eldste sakene som fortsatt er uavsluttet.
Forvaltningsloven er ikke til hinder for at saker behandles i en annen rekkefølge enn den de har kommet inn i, dersom saklige og tilstrekkelige tungtveiende grunner taler for det. Se eksempelvis uttalelsen 30. november 2010 (SOM-2010-1290) og uttalelse 2. juni 2016 (SOM-2015-201). Hvis en part har et spesielt behov for rask behandling, kan forvaltningen ha plikt til å imøtekomme dette, jf. Høyesteretts dom Rt-2006-1519. Det kan også være forsvarlig å sikre at enkle saker behandles raskt, uten å måtte vente på andre, vanskeligere saker som krever lengre behandlingstid. Se eksempelvis ombudsmannens uttalelse 2. juni 2016 (SOM-2015-201), samt, på plan- og bygningsrettens område, Ot.prp. nr. 39 (1993–1994) punkt 8.5.4.4. Forutsetningen må imidlertid være at en slik prioritering ikke går utover behandlingen av andre saker på en slik måte at det blir i strid med forvaltningslovens krav.
I svaret hit har kommunen redegjort for tiltakene som er iverksatt. Ombudsmannen forutsetter at kommunen gjennomfører de tiltak som er nødvendig for at lovens frister overholdes.
2. Informasjon til borgerne under sakens gang
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig sendes foreløpig svar der det angis hva som er grunnen til at saken ikke kan behandles tidligere og, så vidt mulig, angis når svar kan ventes, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I saker som gjelder enkeltvedtak skal det sendes foreløpig svar dersom «en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt», jf. forvaltningsloven § 11 a tredje ledd. Videre følger det av god forvaltningsskikk at forvaltningen skal sende en forsinkelsesmelding dersom saken ikke blir behandlet innen den tiden som er angitt i det foreløpige svaret, eller i senere orienteringer. Det følger også av god forvaltningsskikk at forvaltningen skal besvare henvendelser fra borgerne innen rimelig tid.
I saker med lovpålagte saksbehandlingsfrister skal det normalt ikke være nødvendig å sende forsinkelsesmelding dersom det i foreløpig svar er oppgitt hva som er den lovpålagte fristen i den aktuelle saken. Dersom lovpålagte frister ikke overholdes, er behovet for orientering om dette desto større.
Kommunen har opplyst at det ble sendt foreløpig svar i den aktuelle saken mer enn seks måneder etter at søknaden kom inn. De erkjente at dette var for sent og ikke i tråd med fristene i forvaltningsloven og plan- og bygningsloven. De opplyste at rutinene om dette vil bli gjennomgått. Videre opplyste kommunen at de ikke klarte å følge opp egne rutiner om å «besvare alle henvendelser så raskt som mulig og gi foreløpig svar der vi ser at saken vil ta tid før den kan behandles ferdig» i den perioden arealplanarbeidet pågikk.
Ombudsmannen har merket seg kommunens tiltak og forutsetter at det fremover vil bli sendt foreløpig svar og eventuelt forsinkelsesmeldinger i tråd med forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Det er kommunens ansvar å sikre at lovpålagte frister følges. Kommunen har ikke oppfylt saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven i saker om dispensasjon og deling mens arbeidet med ny reguleringsplan har pågått. Kommunen har heller ikke sendt foreløpig svar og forsinkelsesmeling i tråd med forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen har merket seg kommunens tiltak og forutsetter at kravene til saksbehandlingstid, foreløpig svar og eventuelle forsinkelsesmeldinger blir overholdt i fremtiden.