Uttalelse
Sakens bakgrunn
A er lettere psykisk utviklingshemmet. Da han skulle begynne på videregående skole i 2012, ønsket han å gå på X videregående skole i Z kommune (oppholdskommunen). For å kunne gå på denne skolen, måtte han bo på den delen av skolens internat som tilbyr et støttende botilbud for elever med spesielle behov/lærevansker, med en kostnad på 220 000 kr for skoleåret 2012/2013.
Hjemkommunen bisto og veiledet A og hans mor ved overgangen fra grunnskole til videregående skole. Seksjonslederen ved Pleie, rehabilitering og omsorgsseksjonen (PRO-lederen) i kommunen var As koordinator i denne prosessen. 10. juni 2012 sendte hun en søknad til hjemkommunens Overformynderi om å få bruke 220 000 kr av As egne midler. Han hadde tidligere fått utbetalt forsikringspenger på ca. 1,2 millioner kroner, som Overformynderiet forvaltet. I søknaden ble det vist til foreldrenes anstrengte økonomi og at kommunen hadde avslått søknaden om økonomisk garanti/dekning av kostnaden for tilrettelagt botilbud.
Overformynderiet vedtok 26. juni 2012 å frigi beløpet. Frigivelsen ble begrunnet med utbyttet A ville få etter et slikt skoleår, og at han med et tilrettelagt botilbud forhåpentligvis ville lære å bli mer selvstendig for senere å kunne mestre å bo på internat uten tilrettelagt botilbud. Vedtaket var adressert til hjemkommunen ved PRO-lederen.
I brev 25. november 2013 til kommunen bestred advokaten på vegne av As mor at sønnen skulle dekke disse utgiftene. Det ble vist til at det er et offentlig ansvar å dekke denne type tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 flg. Videre ble det bestridt at moren hadde samtykket til at utgiftene skulle dekkes av As forsikringspenger, eventuelt at slik godkjenning måtte tilsidesettes som urimelig, jf. avtaleloven § 36. Det ble vist til morens dårlige norskkunnskaper og at hun i så fall ikke hadde skjønt hva hun samtykket til.
Da hjemkommunen avviste kravet om at kommunen hadde ansvaret for å dekke utgiftene, ble Fylkesmannen anmodet om å omgjøre Overformynderiets vedtak på grunnlag av ugyldighet, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.
Fylkesmannen besluttet 18. desember 2014 å ikke omgjøre Overformynderiets vedtak. I vurderingen ble det lagt vekt på at hjemkommunen ikke var rettslig forpliktet etter pasient- og brukerrettighetsloven, helse- og omsorgstjenesteloven eller etter opplæringslova til å dekke regningen fra fylkeskommunen. Videre viste Fylkesmannen til at manglende hjemmelshenvisning i vedtaket ikke hadde virket inn på vedtakets innhold, og at vedtaket ellers ikke led av andre feil som medførte ugyldighet. Fylkesmannen la til grunn at Overformynderiets vedtak ble fattet med hjemmel i vergemålsloven § 44 tredje ledd. Det ble vist til muntlig samtykke fra As mor på vedtakstidspunktet, og at bestemmelsen ikke inneholder regler om formkrav.
På vegne av A ved ny verge, tidligere overformynder B, brakte advokaten saken inn for Sivilombudsmannen i brev 7. juni 2015. Det ble anført at Fylkesmannens vedtak er ugyldig og må oppheves. Blant annet ble det vist til at Fylkesmannen feilaktig la til grunn at As mor og verge hadde gitt et gyldig informert samtykke til Overformynderiet om bruk av As midler. Det ble påpekt at moren ikke fikk tilstrekkelig veiledning om saken og at hun ble villedet til å avgi et muntlig samtykke til tross for at kommunen kjente til hennes dårlige norskkompetanse og manglende forutsetninger for å ivareta sønnens interesser.
Undersøkelsene herfra
Det ble funnet grunn til å undersøke saken med Fylkesmannen, som ble tilskrevet i brev herfra 13. august 2015 om forståelsen av enkelte bestemmelser i vergemålsloven og om Overformynderiets saksbehandling. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for tolkningen av de ulike vilkårene som fremgår av vergemålsloven § 44, herunder hvilke utgifter som omfattes av «nødvendige utgifter» etter første ledd, hvilke momenter det er relevant å se hen til ved vurderingen av om den umyndiges kapital kan benyttes til slike utgifter, og hva som ligger i vergemålsloven § 44 tredje ledd om at «vergen og overformynderne er enige». Det ble også bedt om en konkret vurdering av om den aktuelle utgiften falt inn under bestemmelsen.
Videre ble det stilt spørsmål om Overformynderiets saksbehandling, herunder om Overformynderiet hadde sørget for at saken var så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for de nærmere omstendighetene rundt koordinatorens fullmaktsforhold, hvordan A selv, moren og faren hadde vært involvert i søknaden om bruken av As kapital og om morens muntlige samtykke kunne sies å være tilstrekkelig informert. Det ble også bedt om en vurdering av om begrunnelsen i vedtaket 26. juni 2012 tilfredsstilte de kravene som følger av forvaltningsloven § 25.
Fylkesmannen svarte i brev 3. september 2015. I det følgende gjengis et sammendrag av Fylkesmannens svar til de spørsmålene som var stilt herfra.
1. Fylkesmannens redegjørelse for spørsmål knyttet til forståelsen av vergemålsloven § 44
Tidligere vergemålslov § 44 første ledd – «nødvendige utgifter»
Kriteriet «nødvendige utgifter» var skjønnsmessig og førte til at lovbestemmelsen ble tillagt ulikt innhold avhengig av den alminnelige oppfatning blant «folk flest». Hva som ble ansett som nødvendige utgifter, var avhengig av både hvor mye midler den umyndige hadde, formuens art og av alder. Det ble vist til at det i Lødrup, Kluften, Linge og Gjølslien, Vergemålsloven med kommentarer (2008) konkluderes på s. 229 med at hva som er nødvendig, vil være det som en umyndig «har behov for slik at han eller hun kan fungere tilfredsstillende både fysisk, mentalt og sosialt».
Fylkesmannen mente utgifter knyttet til oppvekst, underhold, oppdragelse og utdanning i utgangspunktet vil anses som nødvendige for mindreårige. Utgifter til drift og vedlikehold av den umyndiges faste eiendom og til vedlikehold og oppbevaring av vedkommendes løsøre, forsikringspremier, skatter og avgifter vil også anses som nødvendige. Det vil også være nødvendig for en umyndig som f.eks. har spesielle behov, at boligen tilrettelegges og tilpasses slik at vedkommendes situasjon kan bli best mulig.
Utgiften til et tilrettelagt botilbud ved videregående skole for skoleåret 2012/2013 for A, som på dette tidspunktet var 16 år, falt etter Fylkesmannen syn inn under bestemmelsen, da utgiften knytter seg til guttens oppvekst, utdanning og boforhold. Fylkesmannen viste videre til at han hadde egne midler, både inntekt og formue. Sett hen til barnelova § 66 første punktum var det ikke uriktig at han brukte av sine midler til dekning av den aktuelle utgiften.
Relevante momenter ved vurderingen av om den umyndiges kapital kan benyttes til «nødvendige utgifter»
Fylkesmannen viste til omtalen av spørsmålet i Justis- og politidepartementets håndbok for overformynderiene, 2006, på side 107-108. Videre ble det vist til Vergemålsloven med kommentarer, som på s. 229 – 230 angir noen konkrete eksempler på utgifter som kan anses nødvendige for umyndige utover generelle utgifter knyttet til oppvekst, underhold, oppdragelse og utdanning. Det ble påpekt at eksemplene i håndboken og juridisk teori ikke er uttømmende for hvilke utgifter som kunne anses som nødvendige, men eksemplene gir anvisning på spennvidden i hvilke utgifter som kunne anses å falle inn under nødvendighetskriteriet. Det enkelte overformynderi måtte ved anvendelsen av vergemålsloven § 44 foreta en skjønnsmessig vurdering av om utgiften var «nødvendig» i det enkelte tilfelle.
Det var Fylkesmannens inntrykk at overformynderiene hadde praksis for å godkjenne mange ulike typer utgifter som nødvendige, såfremt utgiftene tjente den umyndiges interesser. Hva som ble ansett som nødvendig, utviklet seg over tid. Videre var overformynderiene mindre restriktive med å anse utgiften som nødvendig, jo større den umyndiges kapital var. Det samme gjaldt dersom den umyndige begynte å nærme seg myndighetsalderen.
Vergemålsloven § 44 tredje ledd – «vergen og overformynderne er enige»
Bestemmelsen innebar et krav om overformynderiets enstemmige samtykke, slik at de valgte overformynderne (jf. vergemålsloven § 25) eller de valgte sammen med den faste formannen (jf. vergemålsloven § 29 fjerde ledd) måtte være enige med vergen om bruk av kapitalen. I motsatt fall, var resultatet at kapitalen ikke kunne brukes.
2. Fylkesmannens vurdering av Overformynderiets saksbehandling
Fylkesmannen opplyste at Overformynderiet ikke hadde noen andre retningslinjer enn Justisdepartementets håndbok for overformynderiene, og at det heller ikke forelå relevant praksis.
Koordinators fullmakt til å handle på vegne av A og As verger
PRO-lederen var valgt som koordinator fra hjemkommunen for A ved hans overgang fra grunnskole til videregående skole. Hun hadde per telefon 27. august 2015 til Fylkesmannen opplyst at det både i tiden før søknaden ble fremmet og etterpå var mange treffpunkt mellom hjemkommune, representert ved henne, og A og moren. Hun mente at det ikke var tvilsomt at moren hadde gitt samtykke til henne om å bistå dem i saken, både i forhold til overformynderiet og i forhold til skoletilbudet, selv om hun i ettertid så at hun av bevishensyn burde ha sørget for en skriftlig fullmakt eller at moren hadde signert på søknaden til Overformynderiet. Fylkesmannen mente disse opplysningene bekreftes ved PRO-lederens beskrivelser i søknaden 10. juni 2012, fra møtet ved den videregående skolen 7. juni 2012 og i morens brev 16. oktober 2013 til Fylkesmannen.
Videre kommenterte Fylkesmannen at det ikke er uvanlig at ulike kommunale instanser som yter tjenester til en person, bistår vedkommende i kontakten med andre offentlige organer. Det var nok vanlig at overformynderiene hadde praksis for å akseptere å bli kontaktet av en slik representant for den umyndige og vedkommendes verge(r), uten at det ble stilt krav om skriftlige fullmakter. I mindre kommuner, hvor man også hadde større kjennskap til hverandre, var det enda mindre vanlig å sørge for formelle fullmaktsforhold.
Fylkesmannen mente det ikke var tvilsomt at PRO-lederen hadde tilstrekkelige fullmakter til å handle på vegne av A og/eller vergen(e) ved kontakten med Overformynderiet om bruk av midlene, og at det må legges til grunn at det var gitt muntlig fullmakt, som må anses som like bindende som om den var avgitt skriftlig.
Sakens opplysning – forvaltningsloven § 17 første ledd
Fylkesmannen mente at bestemmelsen innebærer at Overformynderiet som forvaltningsorgan, var ansvarlig for å ivareta A og morens rettssikkerhet i prosessen, og hadde plikt til å fremskaffe alle opplysninger som var nødvendige for å sikre en riktig avgjørelse om bruk av As midler, som Overformynderiet forvaltet.
I tillegg til søknaden hadde Overformynderiet et møte med oppvekstlederen i hjemkommunen, hvor det ble redegjort for regelverket, blant annet at det var den kommunen som eleven oppholdt seg i som eventuelt skulle dekke tilrettelagt botilbud, noe det var kjent at oppholdskommunen ikke ville gjøre. De fikk opplyst at A alternativt kunne bo hjemme og dagpendle til en annen videregående skole, men at han ikke ønsket det. De to medlemmene av Overformynderiet vedtok etter møtet med oppvekstlederen å frigi de nødvendige midler. Opplysningene fra koordinatoren om at moren hadde samtykket muntlig og at X videregående skole var det eneste skoletilbudet A ønsket, ble lagt til grunn. Moren ble muntlig informert av overformynderen om vedtaket. I følge overformynderen ga moren ikke uttrykk for innvendinger.
Informert samtykke
Tidligere overformynder, B, skrev følgende i e-post 30. august 2015 til Fylkesmannen om morens samtykke:
«Imidlertid kan man jo stille spørsmål om behandlingen i Overformynderiet var grundig nok i forhold til de berørte. [Overformynder C]er logoped i tillegg til at han har vært skolesjef. Han hadde hatt [mor] til behandling på et tidligere tidspunkt p.g.a hennes dårlige norskkunnskaper. Etter at jeg for ca et år siden ble verge for [A] og således hatt ganske tett kontakt med [mor] har jeg skjønt hvor dårlig språkforståelse hun har samt problemer med å gjøre seg forstått. Jeg kjenner til at en kollega av [mor] [..] hadde søkt NAV om noen timer støttekontakt for henne da hun ikke klarte å gjøre seg forstått i forhold til det offentlige og advokat.»
Fylkesmannen mente at det er vanskelig å konkludere i spørsmålet om morens muntlige samtykke kunne sies å være tilstrekkelig informert. Selv om det i ettertid kan hevdes at Overformynderiet burde ha sikret seg samtykke på en annen måte enn det som ble lagt til grunn for vedtaket, og at Overformynderiet hadde slik kjennskap til moren at de burde ha kommunisert med henne slik at de var sikker på at hun forstod saken fullt ut, f.eks. ved bruk av tolk, mente Fylkesmannen at saken på vedtakstidspunktet fremstod for Overformynderiet som så godt opplyst som mulig, slik at vedtak kunne treffes, også med hensyn til morens samtykke, jf. forvaltningsloven § 17. For Overformynderiet fremsto det som naturlig å legge til grunn at pleie- og omsorgstjenesten i kommunen, i sin utstrakte kontakt med moren, hadde sikret at hun forstod at botilbudet ved den videregående skolen måtte dekkes av A selv dersom han skulle bo og gå på skole der. Overformynderiet måtte også kunne legge til grunn at pleie- og omsorgstjenesten i kommunen hadde gitt henne tilstrekkelig informasjon og veiledning om alternative tilpassede bo- og tjenestetilbud i forbindelse med As skolegang, som ville ha vært mindre kostnadskrevende.
Overformynderiet var opptatt av å ivareta As interesser til det beste for ham, og den eneste måten å oppfylle As skoleønske var å stille hans midler til rådighet. Videre var Overformynderiet i tidsnød, da saken måtte behandles raskt for å sikre at A fikk skoleplass ved den aktuelle skolen.
Var A selv hørt eller involvert i spørsmålet om bruk av midlene?
Til Fylkesmannen har Overformynderiet opplyst at de i forbindelse med søknadsbehandlingen ikke var i kontakt med A selv, at han på dette tidspunktet snakket lite og ville at moren skulle snakke for ham. Fylkesmannen påpekte videre at det var vergen, og ikke Overformynderiet, som var pålagt plikten til å høre den umyndige, jf. vergemålsloven § 40 første ledd, og at det ikke har noen betydning for gyldigheten av Overformynderiets vedtak, dersom vergen eventuelt ikke hadde hørt A i spørsmålet om bruk av forsikringspengene.
Var As far involvert og informert om søknaden?
Fylkesmannen opplyste at As far hadde foreldreansvar for A på vedtakstidspunktet, men at foreldrene hadde flyttet fra hverandre og ble separert en måned etter vedtaket ble fattet.
Han ble fra Overformynderiets side ikke involvert i spørsmålet om bruk av As midler. Fylkesmannen mente likevel at omtalen i morens brev 16. oktober 2013 om foreldrenes tanker rundt As ønske for skoleåret 2012/2013, indikerte at As far var enig i dette, men at Overformynderiet feilaktig la til grunn at mor hadde foreldreansvaret, og dermed vergerollen, alene for A. Fylkesmannen mente likevel at denne saksbehandlingsfeilen ikke kan lede til at Overformynderiets vedtak er ugyldig. Dersom han hadde uttalt seg og det eventuelt hadde kommet fram at han var uenig i at utgiftene skulle søkes dekket av hans midler, ville Overformynderiet uansett hatt kompetanse til å treffe det aktuelle vedtaket. Det ble vist til vergemålsloven § 3 siste ledd, hvor det het at dersom noen som var verge i felleskap, ikke ble enige, traff Overformynderiet avgjørelsen.
Om saksgangen ved behandlingen av en søknad om bruk av umyndiges midler
Fylkesmannen viste til omtalen av dette i Vergemålsloven med kommentarer, 2008, blant annet om hvordan den umyndige skal høres, i tillegg til at begge foreldrene må undertegne søknaden. Denne saksgangen var en praktisk måte for overformynderiene å opptre på for å forvisse seg om at vergen hadde oppfylt plikten til å høre den umyndige, men det forelå ingen plikt for Overformynderiet å innhente den umyndiges samtykke til søknaden.
Videre bemerket Fylkesmannen at Overformynderiet traff et vedtak hvor de så hen til hva de antok ville ivareta As interesser på best mulig måte, men at det var mangelfullt at Overformynderiet ikke selv var i direkte kontakt med vergene for å sikre seg at vilkåret i vergemålsloven § 44 tredje ledd om at «vergen og overformynderne er enige» var oppfylt. Fylkesmannen mente likevel at graden av klanderverdighet på dette området ikke er stor, ettersom det var naturlig for Overformynderiet å legge til grunn at A og hans mor hadde samtykket til søknaden. Det var naturlig for Overformynderiet å anse at de impliserte partene allerede på annen måte var hørt gjennom kommunens og PRO-lederens kontakt med familien, jf. også forvaltningsloven § 16 første ledd.
Vedtakets begrunnelse – forvaltningsloven § 25
Overformynderiet gjenga ikke innholdet av reglene vedtaket bygget på, men nevnte problemstillingen vedtaket bygget på. De faktiske forholdene som vedtaket bygget på, var nevnt både i vedtaket og ved en henvisning til søknaden 10. juni 2012.
Videre mente Fylkesmannen at Overformynderiet i skjønnsutøvelsen så hen til de momentene som forutsettes vurdert etter vergemålsloven § 44. Ut fra vedtakets begrunnelse og sammenhengen var det etter Fylkesmannens vurdering ikke tvilsomt at Overformynderiet vurderte at dette var en kostnad som kunne forsvares, ut fra den betydning det tilrettelagte botilbudet ved skolen ville ha for As skolegang og fremtidige liv.
Videre viste Fylkesmannen til juridisk teori i Grimstad og Halvorsen i Forvaltningsloven i kommunene, 2011, på side 443, der det fremkommer at forvaltningsloven § 25 tredje ledd ikke innebærer en plikt til å redegjøre for hele skjønnsutøvelsen, at det er tilstrekkelig å redegjøre for de hovedhensynene som har vært avgjørende for resultatet, noe som bør ses i sammenheng med at bestemmelsen er utformet som en «bør»- regel, i motsetning til reglene i annet og tredje ledd om opplysninger som «skal» fremgå av vedtaket.
Fylkesmannen mente at begrunnelsen i Overformynderiets vedtak av 26. juni 2012 tilfredsstilte de minimumskravene som følger av forvaltningsloven § 25, med unntak av kravet om hjemmelshenvisning. Den manglende hjemmelshenvisningen var etter Fylkesmannens oppfatning en type formell feil som ikke kan sies å ha hatt noen betydning for vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.
Advokaten hadde i brev 30. september 2015 merknader til Fylkesmannens redegjørelse. Hun viste blant annet til at Fylkesmannen feilaktig la til grunn at A hadde egen inntekt, da han først i oktober 2014 ble innvilget ung uførepensjon. Videre påpekte hun at As kapital var en barneerstatning, som skal kompensere for tap av fremtidig inntekt, og som nå er redusert som følge av frigivelse av skolepenger med kr 220 000. Hun opplyste også at hjemkommunen for skoleåret 2015/2016 vedtok å gi støtte til å dekke tilsvarende utgift for en annen elev i kommunen, noe hun mente innebar forskjellsbehandling.
Videre har Fylkesmannen i brev 9. november 2015 og advokaten i brev 23. november 2015 inngitt ytterligere merknader. Fylkesmannen presiserte at A i 2012 hadde inntekter i form av grunn- og hjelpestønad fra Nav med kr 38 712 kr og underholdsbidrag med kr 7480, i tillegg til kapitalinntekter i form av avkastning av formuen forvaltet av overformynderiet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Det er Fylkesmannens beslutning 18. desember 2014 om å ikke omgjøre overformynderiets vedtak 26. juni 2012, som er gjenstand for undersøkelsen her. I vurderingen av om vedtaket skulle omgjøres som følge av ugyldighet med hjemmel i forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c, fant Fylkesmannen at det ikke forelå saksbehandlingsfeil, tilblivelsesmangler eller andre feil som medførte at vedtaket var ugyldig.
Fylkesmannen vurderte vedtakets gyldighet på bakgrunn av lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige (vergemålsloven), som var gjeldende lov på det tidspunktet Overformynderiet fattet vedtaket. Loven er nå opphevet og erstattet av lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven), som trådte i kraft 1. juli 2013. Kortformen vergemålsloven brukes i det følgende om lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige.
Undersøkelsene her har både rettet seg mot Fylkesmannens forståelse av vergemålslovens bestemmelser og Fylkesmannens vurdering av Overformynderiets saksbehandling.
Fylkesmannen la til grunn at Overformynderiets vedtak ble fattet med hjemmel i vergemålsloven § 44 tredje ledd, selv om det ikke fremgikk av vedtaket.
Vergemålsloven § 44 regulerer vergens disponering av den umyndiges inntekter og kapital og står i lovens kapittel 5 om «Vergers rådighet og plikter». Bestemmelsen lyder:
«Vergen dekker av den umyndiges inntekter dennes nødvendige utgifter og betaler inn resten til overformynderiet. Overformynderiet kan i tilfelle fastsette et beløp som vergen ikke må overskride, og bestemme at inntekten av midler i overformynderiet for en del ikke skal utbetales til vergen. Strekker inntekten ikke til, kan kapitalen helt eller delvis brukes, når vergen og overformynderne er enige.»
Lest i sammenheng med første ledd gir tredje ledd adgang for Overformynderiet til å godkjenne at vergen bruker av den umyndiges kapital til å dekke den umyndiges «nødvendige utgifter».
Saken her har reist spørsmål om utgifter til et støttende botilbud under videregående opplæring er omfattet av «nødvendige utgifter» og om forståelsen av bestemmelsens tredje ledd om at «vergen og overformynderne er enige».
1.1 Utgifter som omfattes av «nødvendige utgifter» etter vergemålsloven § 44 første ledd
Utgifter som kan søkes dekket av den umyndiges kapital, er begrenset til det som kan anses «nødvendige» for å dekke den umyndiges egne utgifter, jf. «dennes». Bestemmelsen må tolkes i lys av formålet med vergemålsinstituttet – å ivareta den umyndiges interesser. Ordlyden gir anvisning på at det må foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om den aktuelle utgiften er nødvendig for den enkelte umyndige. Ved denne konkrete vurderingen vil det være naturlig å ta utgangspunkt i den umyndiges ønsker, behov og økonomiske og sosiale situasjon for øvrig.
At det er den umyndiges egne utgifter som kan søkes dekkes, innebærer blant annet at det offentliges og vergens utgifter holdes utenfor. Opplysningen om at kommunen ikke var pliktig å dekke den aktuelle utgiften, har ikke vært undersøkt nærmere herfra.
For mindreårige er det et spørsmål om utgiften faller inn under foreldrenes underholdsplikt etter barnelova 8. april 1981 nr. 7 § 66. Bestemmelsens første ledd lyder:
«Foreldra skal bere utgiftene til forsyting og til utdanning av barnet etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det.»
I Justis- og politidepartementets håndbok for overformynderiene, 2006, er problemstillingen omtalt i punkt 6.4 om den umyndiges bidrag til eget livsopphold. Det fremgår at hva som er nødvendige utgifter, vil være avhengig av den umyndiges alder, og at nødvendige utgifter for mindreårige først og fremst er «det som trenges til oppfostringen, dvs. underhold, oppdragelse og utdannelse, herunder skolemateriell». Om forholdet til foreldrenes forsørgelsesplikt heter det at foreldrene kan kreve at den umyndiges inntekt blir brukt i den utstrekning det er nødvendig. I håndbokens punkt 6.5 fremgår det at det «likevel [er] en maksimumsgrense for hvor mye den mindreårige bør dekke til sitt livsopphold», og at «dersom beløpet overstiger kr 30.000, bør det foreligge særlige grunner til dette».
Ved gjennomgangen av gjeldende regelverk i NOU 2004:16 om ny vergemålslov vurderte utvalget i kapittel 10.5 denne maksimumsgrensen. Utvalget fant ikke støtte i annen litteratur eller forarbeider for at det kan settes noen beløpsgrense for barnets eget bidrag, men at fordelingen må fastsettes skjønnsmessig og at den blant annet vil avhenge av begge parters økonomi.
Barnelova § 66 kan etter dette ikke forstås slik at barnets inntekter eller formue skal brukes fullt ut før foreldrenes plikt til å bidra blir aktuell.
1.2 Relevante momenter ved vurderingen av om den umyndiges kapital kan brukes
Den umyndiges kapital kan benyttes dersom inntekten ikke strekker til. I håndboken fremgår det at vesentlige momenter ved skjønnsanvendelsen er hvor store midler den umyndige har og i hvilken grad anskaffelsen er av betydning for hans eller hennes naturlige og gunstige livsutfoldelse og/eller utdannelse.
Den nærmere veiledningen for hvilke utgifter som kan godtas for mindreårige, er i håndboken illustrert med eksempler. Eksempler på utgifter som kan godtas, er førerkort, språkreiser og hest, mens sydenreiser normalt ikke kan godtas. Videre fremgår det i håndboken:
«Det er ikke meningen at kapitalen skal stå ubrukt på en konto og tilfalle arvingene. På den annen side må det påses at den umyndige har tilstrekkelig med midler igjen til å dekke uforutsette utgifter.»
Om forholdet til foreldrenes underholdsplikt er det ved omtalen av gjeldende rett i NOU 2004:16 kapittel 10. 5 uttalt at barnelova § 66 også får betydning ved vurderingen av om barnets formue skal brukes til det daglige underholdet. Videre heter det:
«Generelt må det kreves mer før det brukes av formuen enn av avkastningen. Også her må en se hen til formuens størrelse og art. Er det midler barnet selv har spart opp, er det naturlige utgangspunktet at midlene ikke skal brukes. Likeens er det i utgangspunktet ikke rimelig å selge fast eiendom den mindreårige har arvet og som han eller hun senere kan få bruk for, for å dekke barnets oppfostringsutgifter, jf. Backer s. 313.»
Her kan det også nevnes at det ved beregningen av foreldrenes underholdsplikt etter reglene om underholdsbidrag til barn etter separasjon og skilsmisse, ses hen til barnets inntekt, ikke formue.
1.3 Enighet mellom overformynderne og vergen
Vergen og Overformynderiet må være enige, både om det å bruke av kapitalen og beløpets størrelse. Kravet innebærer for Overformynderiets del at det kreves enstemmighet blant de valgte overformynderne.
Kravet om vergens enighet vil normalt ikke by på problemer og kommer normalt til uttrykk ved søknaden, som da både bør omfatte en begrunnelse for hvorfor det er nødvendig å bruke av kapitalen og hvor mye av kapitalen det er nødvendig å bruke.
2. Overformynderiets saksbehandling
2.1 Betydningen av at A hadde to verger og at bare en av vergene var involvert i søknaden
Etter vergemålsloven § 44 tredje ledd kreves det at «vergen og overformynderne er enige» om bruken av den umyndiges kapital.
As far hadde også foreldreansvar for A, slik at foreldrene i fellesskap var hans verger. Overformynderiet la feilaktig til grunn at moren alene var verge. Det ble dermed begått en feil da faren ikke ble involvert i spørsmålet om bruken av As kapital.
Fylkesmannen har gitt uttrykk for at dette var en mangel ved Overformynderiets vedtak. Likevel mener Fylkesmannen at eventuelle innvendinger fra faren ikke ville hatt betydning for avgjørelsen, da Overformynderiet uansett kan avgjøre saken ved uenighet mellom vergene, jf. § 3.
Etter den tidligere vergemålsloven § 3 er det forutsatt at foreldre som begge er verger, i fellesskap skal treffe beslutninger, og slik at Overformynderiet treffer avgjørelse når vergene ikke blir enige.
Ombudsmannen er uenig i Fylkesmannens vurdering av feilens betydning, og vurderingen synes å bygge på en uriktig lovforståelse. At en av vergene ikke har vært involvert ved en slik søknad, får for det første betydning for sakens opplysning, som vanskelig kan anses forsvarlig utredet uten at begge vergene er involvert og informert om søknaden. Dessuten må det være av vesentlig betydning for Overformynderiets vurdering om det er snakk om å avgjøre en situasjon med uenighet mellom vergene. Videre vil det følge av vergemålsloven § 3 at disposisjoner foretatt av en av foreldrene alene, bare kan anses gyldig dersom denne vergen har tilstrekkelig fullmakt til å handle på vegne av den andre, eller alternativt at Overformynderiet har fattet avgjørelse etter § 3 tredje ledd.
Etter ombudsmannens mening innebar feilen ved at faren som verge ikke ble involvert at vilkårene i vergemålsloven § 44 tredje ledd ikke forelå.
2.2 Fullmakten
Overformynderiets vedtak 26. juni 2012 ble adressert til hjemkommunen ved PRO-lederen. Etter vergemålsloven § 44 tredje ledd kan Overformynderiet gi vergen samtykke til å bruke av den umyndiges kapital. Det er klart at bestemmelsen ikke gir adgang til å tillate andre enn vergen å bruke av den umyndiges kapital for å dekke den umyndiges nødvendige utgifter. Spørsmålet er derfor om PRO-lederen kan anses å ha opptrådt på vegne av As verge(r).
Det fremgår at søknaden ble fremmet og signert av hjemkommunen ved PRO-lederen. Søknaden inneholdt ikke opplysninger om at den var fremmet på vegne av vergen(e) eller den umyndige. Skriftlig fullmakt forelå ikke. Utover en henvisning i søknaden til et møte, der både As verge (moren), PRO-lederen og representanter fra X videregående skole deltok, fremgikk det ikke av sakens dokumenter hvordan A og As foreldre var involvert og informert om søknaden.
Fylkesmannen har i svaret hit vist til opplysninger om kontakten mellom PRO-lederen, A og As mor, og uttrykt at det ikke er tvilsomt at PRO-lederen hadde tilstrekkelige fullmakter til å handle på deres vegne. Videre uttaler Fylkesmannen at «man må legge til grunn at det var avgitt muntlig fullmakt til PRO-lederen, og at muntlig fullmakt må anses som like bindende som om den var avgitt skriftlig». Samtidig har Fylkesmannen gitt uttrykk for at «det var mangelfullt at overformynderiet ikke selv var i direkte kontakt med vergene for å sikre seg at vilkåret i vergemålsloven §§ 44 tredje ledd om at «vergen og overformynderne er enige» var oppfylt».
Det er vanskelig å se hvordan en muntlig fullmakt skal kunne godkjennes i et tilfelle der den muntlige fullmakten ikke har blitt formidlet til vedtaksorganet. Hensynet til notoritet for vergenes samtykke og kunnskap om søknadens innhold og formål var ikke ivaretatt.
Videre synes hensynet for muligheten for rolleblanding og forvaltningens objektivitet å være fremtredende i denne saken. PRO-lederen er seksjonsleder for kommunens seksjon for pleie, rehabilitering og omsorg, en avdeling i kommunen som ville kunne være ansvarlig for å yte tjenester til A, dersom han hadde blitt boende i kommunen og ikke på internatet. Forvaltningsloven § 12 annet ledd tredje punktum setter også begrensninger for bruk av tjenestemenn som fullmektig. I bestemmelsen heter det at en tjenestemann «tilsatt ved forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområde som saken hører under», ikke kan opptre som fullmektig. Formålet med den aktuelle bestemmelsen er å ivareta hensynet til myndighetenes objektivitet.
Forvaltningsloven § 12 fjerde ledd krever også at fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Det kan derfor også reises spørsmål ved om skriftlighetskravet også innebærer en plikt for forvaltningen å avvise slike muntlige fullmaktsforhold, uten at det er funnet grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet her.
Ombudsmannen har ved undersøkelsen av saken ikke bedt Fylkesmannen om en vurdering av betydningen av kravene i forvaltningsloven § 12. Det må likevel kunne konstateres at verken Overformynderiet eller Fylkesmannen ved vurderingen av søknaden fra kommunen og represen
representasjonsforholdet mellom PRO-lederen og vergen(e) har sett hen til hensynet til kommunens objektivitet, noe som var uheldig.
2.3 Sakens opplysning – utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17
Forvaltningsloven § 17 første ledd krever at forvaltningsorganet påser at «saken er så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Omfanget av plikten til å opplyse saken er avhengig av sakens art og hvor inngripende et vedtak vil være. Utredningsplikten må også ses i sammenheng med veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 annet ledd, som krever at forvaltningen har et selvstendig ansvar for å vurdere partenes behov for veiledning i en sak.
I håndboken er det under punktene 3.10, 3.11 og 3.12 gitt nærmere retningslinjer for Overformynderienes forberedelse og utredning av saker. Det fremgår blant annet at utredningsplikten innebærer at Overformynderiet skal sørge for tilstrekkelig informasjon om søkerens eller klientens situasjon.
I Vergemålsloven med kommentarer, 2008, er saksgangen i saker etter vergemålsloven § 44 omtalt i punkt 9 og 11, hvor det blant annet står følgende:
«I tillegg til at begge vergene må undertegne søknaden om bruk av kapital dersom de har felles foreldreansvar, må den umyndige høres når han eller hun er over 14 år, jf. § 40. I praksis gjøres dette ved at den umyndige medundertegner på søknaden. I visse tilfeller kan det være tilstrekkelig at vergene bekrefter at spørsmålet er forelagt for den mindreårige, og at denne er enig/ikke enig i bruken.»
Advokaten har argumentert for at «[s]akens art og pengebeløpets størrelse tilsier at det stilles krav til forsvarlig framgangsmåte, herunder krav til innhenting av gyldig informert samtykke». Ombudsmannen er enig i at pengebeløpets størrelse får betydning for forvaltningens plikt til å sørge for sakens opplysning, og at Overformynderiet hadde et selvstendig ansvar for å sørge for at saksbehandlingen var forsvarlig.
Fylkesmannen mener at saken fremsto tilstrekkelig opplyst for Overformynderiet da vedtaket om godkjenning ble fattet. Det ble vist til søknaden og møtet med oppvekstlederen i kommunen, der det blant annet ble redegjort for at det offentlige ikke hadde ansvar for å dekke utgiften og alternative skolemuligheter for A, samt As tanker om alternativet til å gå på X videregående skole. Det var videre naturlig for Overformynderiet å legge til grunn at pleie- og omsorgstjenesten i kommunen hadde gitt hans mor tilstrekkelig informasjon og veiledning om alternative tilpassede bo- og tjenestetilbud.
Utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 påhvilte Overformynderiet. Dersom Overformynderiet mente at saken var godt nok opplyst ved kommunens pleie- og omsorgstjenestes fremstilling, måtte Overformynderiet i det miste sørget for at det forelå tilstrekkelig dokumentasjon for den veiledningen og de vurderingene som var gjort av kommunen. Ombudsmannen oppfatter det imidlertid slik at opplysningene som ble gitt i søknaden om As ønsker, behov og funksjonsnivå, eller om vergenes/foreldrenes økonomiske situasjon og involvering i søknaden som ble sendt, ikke var dokumentert nærmere. Det forelå heller ikke sakkyndige vurderinger som kunne gi støtte til argumentet om at A forhåpentligvis etter et år på internat med forsterket tilbud ville kunne bli mer selvstendig, eller dokumentasjon om hvordan A og As verger ble informert og veiledet.
Til støtte for at moren hadde samtykket til søknaden, har Fylkesmannen vist til opplysninger moren ga i et brev 16. oktober 2013. Brevet er imidlertid skrevet over ett år etter godkjenningsvedtaket, og det fremgår at hun har fått hjelp til å skrive brevet. Det kan også nevnes at hun i et annet brev 4. februar 2013 til Fylkesmannen skrev at «Overformynderiet har inngått avtale med kommunen om at [A] selv skal betale for oppholdet på [X].», en uttalelse som gir et noe annet inntrykk. Ved vurderingen av morens etterfølgende uttalelser om hennes rolle ved søknaden, må det også ses hen til at hun både på søknadstidspunktet og i dag har store språklige utfordringer, noe som både PRO-lederen og Overformynderiet kjente til.
Det fremstår slik at både Overformynderiet og Fylkesmannen forholdt seg til de muntlige opplysningene som ble gitt fra PRO-lederen, uten å undersøke As og familiens situasjon nærmere. En kan få inntrykk av at morens involvering i saken begrenset seg til å ha tatt i mot veiledning fra PRO-lederen, uten å stille spørsmål ved eller protestere på de forslagene som ble presentert for henne.
Overformynderiet hadde, slik ombudsmannen ser det, ikke sørget for at «saken var så godt opplyst som mulig før vedtak treffes» i tråd med forvaltningsloven § 17 første ledd. Tidsnød eller argumentet om at alle kjenner alle i en liten kommune, kan ikke forsvare at det stilles mindre krav til sakens utredning.
2.4 Begrunnelsen
Plikten til å begrunne vedtak følger av forvaltningsloven § 25. Kravene til begrunnelsens innhold må anses som minimumsregler. I begrunnelsen skal det vises til de reglene vedtaket bygger på, og nevnes de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, nevnes. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og bidra til å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen.
Vedtaket ble begrunnet slik:
«Vi har i vår vurdering lagt vekt på hvilket utbytte [A] vil ha etter et skoleår som skissert ovenfor i forhold til kostnadene. Etter vårt synspunkt vil [A] med et tilrettelagt bo tilbud forhåpentligvis lære å bli mer selvstendig for senere å kunne mestre og bo på internat uten tilrettelagt botilbud.»
Begrunnelsen var knapp og kan vanskelig sies å oppfylle de minimumskravene som forvaltningsloven § 25 oppstiller. Vedtaket oppga for de første ingen hjemmel. Dersom det legges til grunn at vedtaket bygget på vergemålsloven § 44 tredje ledd, synes det i vurderingen ikke å ha vært sett hen til flere av de hovedhensynene som regelen forutsetter vurdert. Det vises til punkt 1 om hvilke momenter som forutsettes vurdert.
2.5 Den konkrete vurderingen
Under henvisning til at utgiften knyttet seg til guttens oppvekst, utdanning og boforhold, mente Fylkesmannen at utgiften falt inn under bestemmelsen, og at det heller ikke sett hen til barnelova § 66 første punktum var uriktig at han bruker av sine midler til dekning av den aktuelle utgiften. A hadde egne midler, både ved inntekt og formue.
Den konkrete utgiften var bo- og tilsynsutgifter ett år frem i tid, det vil si daglig underhold. I tråd med barnelovas bestemmelser om foreldrenes underholdsplikt kan det være rimelig å legge til grunn at A av sine midler dekker en forholdsmessig del av slike oppfostringskostnader. Godkjenningen gjaldt imidlertid dekning av hele utgiften på 220 000 kr, og ombudsmannen oppfatter det slik at det verken ble foretatt noen vurdering av hvor stor del av utgiften som var rimelig å pålegge A, eller om dekningen alternativt kunne gis ved lån. Videre er det uklart om Overformynderiet vurderte farens økonomi og underholdsplikt.
Fylkesmannen har i redegjørelsen hit vist til vurderinger av kostnaden sett hen til omfanget av As formue. Det er imidlertid uklart hvordan Fylkesmannen har vurdert formuens art, herunder betydningen av at formuen stammet fra en forsikringspremie og hva forsikringspremien var ment å dekke.
I den konkrete vurderingen av om det var i As interesser å benytte kapitalen, må selvsagt As ønske om å gå på X videregående skole tillegges stor vekt. Ved vurderingen kan det likevel ikke være tilstrekkelig å vurdere kostnaden for ett utdanningsår isolert sett. As ønske var å gå på X videregående skole. Utdanningsløpet var ment å vare i mer enn ett år, og det måtte dermed fremstå som en mulighet at det kunne være behov for tilsvarende utgiftsdekning i 2. og 3. klasse, særlig sett hen til As unge alder og funksjonshemming.
Overformynderiets vurdering av hensynet til formuens art, betydningen av foreldrenes forsørgelsesplikt og As interesser utover eget ønske om å få begynne på X videregående skole, fremstår etter dette mangelfull.
3. Konklusjon
Ombudsmannen er etter dette kommet til at Overformynderiets vedtak var beheftet med flere saksbehandlingsfeil, og at relevante momenter ikke ble vurdert. Både hver for seg og samlet sett kan disse feilene ha virket bestemmende for vedtakets innhold. Videre mener ombudsmannen at Fylkesmannen har lagt til grunn en uriktig forståelse av vergemålsloven § 44 tredje ledd.
Fylkesmannen bes om å behandle saken på nytt. En orientering om utfallet av den fornyede behandlingen bes oversendt hit innen to måneder, i form av kopi av brev til advokaten.