Foreningen Fattignorge, Juss-Buss og Fagforbundet (heretter Fattignorge) henvendte seg våren 2007 til ombudsmannen om grunnlaget for og måten beregningen av sosialhjelp skjer på. Søkelyset var særlig satt på de statlige og kommunale veiledende satsene for stønaden. Saken ble på generelt grunnlag tatt opp med Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
Utmålingen av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven er av stor betydning for livskvaliteten til den enkelte stønadsmottaker. Det knytter seg viktige rettssikkerhetsmessige spørsmål til behandlingen av disse sakene. Ombudsmannen behandler klagesaker fra enkeltmennesker om dette og ønsker å bidra til å synliggjøre disse rettssikkerhetsmessige spørsmålene slik at klagemuligheten kan bli brukt mer effektivt.
På denne bakgrunn og på grunn av de viktige rettssikkerhetsspørsmål som gjør seg gjeldende i sosialtjenestesaker generelt, ble flere generelle spørsmål tatt opp herfra med Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Jeg vil i det følgende gjennomgå og kommentere disse spørsmålene.
1. Beregning av de veiledende satsene
I sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr. 81 § 5-1 er det bestemt at:
«De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter har krav på økonomisk stønad.
Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen.
Departementet kan gi veiledende retningslinjer for stønadsnivået».
I AIDs rundskriv A-16/2006 er det gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold.
Fattignorge har anført at de veiledende satsene ikke har noen sammenheng med hva som faktisk er nødvendig for å dekke utgifter til livsopphold og har stilt spørsmål om hvordan disse er beregnet.
I brev 18. juni 2007 ba jeg departementet redegjøre for det faktiske grunnlaget som de veiledende satsene bygger på.
Departementet har i brev 14. august og 26. oktober 2007, det siste utarbeidet etter oversendelse av merknader fra Fattignorge på departementets første brev, redegjort for beregningen av de veiledende satsene. Det er opplyst hvilke informasjonskilder som er benyttet, herunder SIFOs standardbudsjett for forbruksutgifter.
Av disse kildene gir forholdet til SIFOs standardbudsjett grunn til nærmere omtale. Det er i flere sammenhenger vist til at det er misforhold mellom dette standardbudsjettet og de veiledende satsene for sosialhjelp. Departementet har gjort rede for flere grunnleggende forskjeller. Stønad etter sosialtjenesteloven skal sikre et forsvarlig livsopphold, mens SIFOs standardbudsjett skal gi uttrykk for et rimelig forbruksnivå. Videre skal økonomisk stønad gi den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, et minimum av økonomisk trygghet og sikre et forsvarlig, nøkternt levesett, mens ambisjonen med standardbudsjettet er å gi en konkret illustrasjon av en kulturelt definert, nasjonal forbruksstandard for personer i inntektsgivende arbeid.
Det er videre redegjort for at økonomisk stønad i utgangspunktet er en midlertidig ytelse, der det i arbeidet med de veiledende satsene er lagt til grunn at disse skal rettes inn mot utgifter til det løpende, daglige livsoppholdet, og at stønad ved langtidsmottak ikke normeres særskilt. Standardbudsjettet er imidlertid et langtidsbudsjett, som i tillegg til de daglige, løpende utgifter, blant annet også omfatter utgifter til fornyelse av varige forbruksgjenstander («sparing»).
På bakgrunn av de prinsipielle forskjellene mellom standardbudsjettet og den økonomiske sosialhjelpen, har departementet funnet at de statlige retningslinjene må få en annen utforming enn standardbudsjettet, både med hensyn til hvilke utgiftskomponenter som omfattes av livsoppholdsbegrepet og beløp for de enkelte komponenter.
Departementet har også vist til at det i Rundskriv I-34/2001 til sosialtjenesteloven fremgår at det ved langvarig mottak av stønad vil være større behov for tilskudd til klær, terminvise utgifter, innkjøp av innbo, hvitevarer m.m. i tillegg til løpende ytelser. Videre er det vist til at den veiledende livsoppholdssatsen er ment som et utgangspunkt, og må sees i lys av at utmålingen skal skje på grunnlag av en individuell og konkret behovsvurdering.
Slik sosialtjenesteloven § 5-1 om økonomisk sosialhjelp er utformet, kan jeg ikke på rettslig grunnlag rette innvendinger til hvordan de veiledende satsene er beregnet.
Departementets redegjørelse viser imidlertid at når økonomisk sosialhjelp skal utmåles, er det svært viktig at forvaltningen er seg bevisst at det skal skje etter en konkret, skjønnsmessig vurdering der situasjonen for og behovene og hensynet til den hjelpetrengende skal være retningsgivende. Veiledende satser kan være til hjelp ved den beregningen som skal foretas i det konkrete tilfellet, men må ikke automatisk legges til grunn.
2. Kommunenes praktisering av de veiledende satsene
Fattignorge har anført at selv om utmålingen av stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1 skal skje etter en konkret, skjønnsmessig vurdering, så legges de veiledende satsene likevel rutinemessig til grunn. Det hevdes at dette ikke er i samsvar med sosialtjenestelovens krav til forsvarlighet og rettssikkerhet.
Det ble på denne bakgrunn herfra bedt opplyst om departementet har oversikt over kommunenes praksis.
Departementet har redegjort for at det skjer en rapportering fra kommunene til staten om endringer i de kommunale satsene for økonomisk sosialhjelp (jf. KOSTRA). Dette gir departementet kunnskap om i hvilken grad kommunene har vedtatt satser som samsvarer med de veiledende statlige retningslinjene, og om kommunenes reguleringer av satsene for øvrig. Ut over dette har departementet ikke systematisk kunnskap om i hvilken grad den enkelte kommune utbetaler stønad lik den kommunale satsen. Departementet mener videre at slik informasjon uansett ikke vil kunne dokumentere at utbetalingene var for lave eller i strid med sosialtjenesteloven, da lavere satser enn den statlige veiledende blant annet kan skyldes at det varierer hvilke livsoppholdsutgifter kommunene inkluderer i sine satser og hvilke utgifter som dekkes i tillegg.
Selv om sosialtjenestelovens system er at stønad til livsopphold skal utmåles på grunnlag av en individuell og konkret behovsvurdering, mener departementet at de kommunale satsene vil gi en indikasjon på stønadsnivået. Det er redegjort for at det arbeides med å forbedre departementets grunnlag for å kunne foreta sammenligninger mellom kommunenes satser og mellom kommunale satser og de statlige veiledende satsene, og det pekes på at i den forbindelse vil praksis både når det gjelder inntekter og utgifter, være av betydning.
Jeg har merket meg det som opplyses om at det arbeides med å søke å sikre at departementet har en god oversikt over kommunenes praksis. Dette arbeidet er viktig for sentrale myndigheters mulighet for overordnet kontroll av at intensjonene i sosialtjenesteloven blir fulgt opp, og således for å kunne bidra til å ivareta sosialhjelpmottakernes rettssikkerhet. Også arbeidet med spørsmålet om internkontrollplikt og tilsyn med forvaltningen av økonomisk sosialhjelp, jf. Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) om lov om endringer i sosialtjenesteloven side 12, bør nevnes i denne forbindelse.
Regjeringen har varslet en evaluering av dagens system med veiledende retningslinjer, og det er opplyst at hensiktsmessigheten av en form for minstesats vil bli vurdert i den sammenheng.
Dersom kommunen automatisk legger satsen til grunn og ikke foretar en konkret og individuell vurdering i den enkelte sak, er dette forhold som kan – og bør – tas opp i klager til fylkesmannen i klagesak. En slik innvending kan også bringes inn for ombudsmannen i den enkelte sak.
3. Ulikheter mellom kommunene
Fattignorge har pekt på at de økonomiske levevilkårene til sosialhjelpsmottakere varierer fra kommune til kommune. Departementet ble spurt om det har noen oversikt som viser slike forskjeller, avhengig av oppholdskommune.
Departementet mener at de statlige veiledende retningslinjene har bidratt til å skape et felles utgangspunkt for saksbehandlingen i kommunene, men at det er variasjon fra kommune til kommune. Likevel viser KOSTRA-tall at forskjellene er redusert etter at de veiledende retningslinjene ble gitt, noe som også bekreftes av en undersøkelse gjort av Telemarksforskning i 2006 på oppdrag fra departementet og Sosial- og helsedirektoratet. Videre viser departementet til at det i rundskriv A-16/2006 er presisert hvilke livsoppholdsutgifter de veiledende satsene omfatter.
Som departementet fremholder, har ikke kommunene plikt til å ha satser for økonomisk stønad, og det er heller ikke lovstridig med variasjoner med hensyn til hvilke utgifter som inkluderes. Det er sosialtjenestelovens system at det skal foretas en konkret, individuell vurdering av alle søknader, og kommunene har plikt til å sikre et forsvarlig livsopphold for dem det gjelder. Det er likevel fastlagt hvilke utgifter som skal dekkes innenfor begrepet livsopphold. I den varslede evalueringen fra Regjeringen av dagens system med veiledende satser antar jeg at spørsmålet om ulikheter mellom kommunene vil kunne drøftes nærmere.
4. Forholdet til ØSK og spørsmålet om minstesats
Spørsmålet om staten oppfyller sin plikt etter Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), vedtatt av FN 16. desember 1966, har blant annet vært reist i den juridiske litteraturen. Departementet ble bedt om å kommentere om implementeringen av konvensjonen er tilstrekkelig når det gjelder de mest vanskeligstilte, på grunn av manglende lovgivningstiltak, blant annet manglende normering av den økonomiske stønaden på et fast og klart høyere nivå enn dagens. Etter ØSK har konvensjonsstatene forpliktet seg til å sørge for sosial trygghet, herunder sosialtrygd, og retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, jf. art. 9 og 11. Spørsmålet om hva som kreves for at forpliktelsene etter konvensjonen skal anses oppfylt, vil variere fra stat til stat, og kravene vil kunne endres over tid.
Departementet legger til grunn at Norges forpliktelser etter konvensjonen oppfylles. Det er vist til at implementeringen av konvensjonen og sosialtjenesteloven skjer i kommunene. Videre er det fra statlig hold gitt retningslinjer for stønadsnivå, og det er gitt klageregler for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. I tillegg kommer muligheten for rettslig overprøving ved domstolene.
Jeg har ingen særskilte merknader til dette, utover at domstolsprøving i disse sakene i praksis sjelden vil være aktuelt. Når det gjelder spørsmålet om et minstenivå, er det klart at det her er en grense. Det er derfor viktig at det ses hen til dette når de statlige veiledende satsene beregnes. Ellers vises det på dette punktet til departementets redegjørelse for Norges rapportering til Europarådet og tilbakemeldingene derfra.
5. Endring av sosialtjenesteloven § 8-7 – om klagebehandlingen
Etter sosialtjenesteloven § 8-7 kan fylkesmannen, som klageinstans i vedtak om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønnet, kan fylkesmannen likevel bare endre et vedtak når skjønnet er åpenbart urimelig.
I NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene, går et flertall i utvalget inn for at fylkesmannen skal ha rett og plikt til å prøve alle sider av vedtaket, også det frie skjønnet. Det presiseres imidlertid at det i henhold til forvaltningsloven § 34 skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Mindretallet mener at fylkesmannens kompetanse som klageinstans bør være begrenset til å kontrollere at avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, og oppfatter at en slik lovlighetskontroll også omfatter en vurdering av om vedtaket oppfyller krav om faglig forsvarlighet og ikke er urimelig belastende for tjenestemottaker.
I høringsuttalelse 7. april 2005 støttet jeg flertallets forslag om å oppheve fylkesmannens begrensede overprøvingskompetanse. Jeg viste til at en ordning som fraviker forvaltningslovens hovedregel om full overprøving, krever en særlig begrunnelse. Sakene etter sosialtjenesteloven har stor personlig og velferdsmessig betydning for partene, slik at rettssikkerhetshensyn bør være et tungtveiende argument for ikke å begrense klageinstansens kompetanse.
Departementet har redegjort for oppfølgingen av NOU 2004: 18. Spørsmålet om fylkesmannens kompetanse sees i sammenheng med den nye arbeids- og velferdsforvaltningen NAV, de organisatoriske utfordringene knyttet til dette og Regjeringens målsetting om en mer samordnet forvaltning. Hele klage- og ankesystemet i forvaltningen vurderes i lys av ny organisering, og det er vist til omtalen i St.prp. nr. 46 (2004-2005) s. 84.
6. Oppfølging av rapport om fylkesmennenes klagesaksbehandling
Helsetilsynet har utarbeidet en rapport (6/2007) om fylkesmennenes klagesaksbehandling etter sosialtjenesteloven kapittel 5 i årene 1995 til 2005. Departementet viser til at rapporten dokumenterer forskjeller mellom fylkesmennene når det gjelder utfallet av klagesaksbehandlingen og begrunnelsene som gis for at vedtak enten omgjøres eller oppheves.
Videre viser departementet til at Statens helsetilsyn i 2003 fikk et overordnet ansvar for klager etter sosialtjenesteloven, herunder kapittel 5, hvilket innebærer et faglig ansvar for utvikling av klagesaksbehandlingen. Det er opplyst at rapporten vil bli brukt i Statens helsetilsyns kompetansetiltak på området, blant annet i arbeidet med å utarbeide en veileder for klagesaksbehandlingen.
7. Oppsummering
Ordningen med økonomisk sosialhjelp er gitt for å hjelpe vanskeligstilte enkeltmennesker som av ulike grunner ikke kan sørge for eget livsopphold. Den enkelte sak har stor betydning for dem den gjelder. Rettssikkerhetshensyn må derfor etter min mening stå sentralt ved utformingen av regelverket og ved gjennomføringen av det.
Gjennomgangen av de viktige spørsmålene Fattignorge har tatt opp har bidratt til å få rettet departementets oppmerksomhet ved svake punkter ved ordningen, som det nå er gitt løfter om at blir fulgt opp. Jeg ber om å bli underrettet om departementets videre arbeid med det som her er omtalt.