Undersøkelsens bakgrunn
Når forvaltningen fatter vedtak, er det normale at navnet på dem som har behandlet saken, fremgår i vedtaket. Dette gjelder ikke på saksområder med automatisert saksbehandling. Denne type masseforvaltning behandles ikke i det følgende.
Ved behandlingen av enkeltsaker har Sivilombudsmannen blitt oppmerksom på tilfeller der forvaltningen har oppgitt fiktive navn eller unnlatt å oppgi navn på de som har behandlet en sak. Ombudsmannen kan ikke se at det er gitt noen fremstilling av spørsmål knyttet til det å unnlate å oppgi navn på dem som har behandlet en sak. Det ble derfor besluttet å undersøke praksis med sikte på å gi en redegjørelse om funnene og også foreta en vurdering av enkelte rettslige spørsmål som reiser seg.
Undersøkelsene herfra
På bakgrunn av den kjennskapen ombudsmannen hadde til temaet fra utlendingsforvaltningen, ble spørsmål tatt opp med Utlendingsnemnda (UNE) og Utlendingsdirektoratet (UDI). De andre etatene som ble tilskrevet, var Arbeids- og velferdsdirektoratet, Skattedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Disse ble valgt ut fra en vurdering om at disse etatene kunne bli stilt overfor lignende utfordringer som UNE og UDI. Nedenfor gis det en gjennomgang for hver etat, av spørsmål og svar.
Utlendingsnemnda
Ombudsmannen var kjent med at UNE hadde interne retningslinjer om anonym signatur, (RB-32) fra 4. juli 2016. Det ble derfor stilt spørsmål til UNE om når det ble besluttet å innføre rutiner for eller ta i bruk å utelate signatur/skjerme navn. UNE ble også bedt om å redegjøre for de vurderingene av prinsipiell forvaltningsrettslig karakter som ble gjort, blant annet knyttet til adgangen til å unnlate å oppgi navn. Herunder ble det spurt om det ble gjort vurderinger om gyldighetsspørsmål.
Trusler og frykt for vold eller utilbørlig press er omtalt i de interne retningslinjene, og det ble spurt om dette er noe som forekommer ofte eller om behovet for skjerming er lite. Det ble også bedt opplyst om det kan sies noe om terskelen for når skjerming kan være aktuelt og om det kan være aktuelt også i andre situasjoner enn ved trusler og frykt for vold.
Herfra ble det også stilt spørsmål om en parts muligheter for å ivareta sine interesser når det ikke oppgis navn på dem som behandler saken, og det ble vist til at habilitet synes sentralt i denne sammenhengen. Det ble også bedt opplyst om hvordan parten blir underrettet om en beslutning om skjerming og om det gis en begrunnelse. Når det gjelder bruken av fiktive navn, ble det spurt om det blir opplyst at navnet er fiktivt.
UNE svarte at det er vanskelig å finne eksakte data for etatens bruk av anonyme/fiktive signaturer. Det er foretatt en mer overflatisk undersøkelse, som viste at det er en svært høy terskel for å bruke fiktiv signatur. Det ble vist til at UNE treffer rundt 15 000 avgjørelser årlig og bruker fiktiv signatur svært sjelden, anslagsvis en til to ganger i året (og slik har det vært i mange år). Bruken av fiktiv signatur ble første gang regulert i en rutinebeskrivelse i 2012, sist revidert i 2016.
Bakgrunnen for bruken var og er begrunnet i et ønske om og behov for å beskytte ansatte som arbeider i en utsatt sektor og som tidvis opplever trusler m.v. UNE skrev at bruken av fiktiv signatur først og fremst er aktuell overfor personer som må regnes som farlige. Det kan være folk som er dømt for terrorhandlinger i utlandet og som fortsatt vurderes å utgjøre en risiko, eller folk som har et alvorlig, kriminelt rulleblad som omfatter vold og gjerne trusler. Videre kan det gjelde personer som har kommet med alvorlige trusler overfor offentlig ansatte i eller utenfor etaten uten å ha blitt dømt, eller som opptrer truende og har en «profil» som tilsier anonymitet.
UNE skrev at etaten aldri har vurdert bruken av anonyme vedtak som problematisk i forhold til forvaltningsrettslige regler, som for eksempel habilitet. Det ble vist til at beslutningstagerne i alle saker vurderer sin habilitet og at det sjelden forekommer habilitetsinnsigelser.
Det blir ikke gitt tydelig informasjon fra UNE til dem det gjelder om at en signatur er fiktiv. UNE mente at navnene som blir brukt, «Q.Q. Hansen», Q.Q. Nilsen» og Q.Q. Pettersen», klart indikerer at de er fiktive. Tidligere benyttet UNE alminnelige navnekombinasjoner, men det opphørte i 2012. Det ble den gang foreslått å skrive «anonymisert» over tittelen i vedtaket, men det ble ikke gjennomført.
UNE opplyste at den det gjelder, ikke får begrunnelse for anonymiteten. I et internt dokument redegjøres det for årsaken og gis informasjon om hvem som har fattet avgjørelsen. Etter UNEs kjennskap er det ikke bedt om innsyn i slike interne dokumenter eller gitt negative tilbakemeldinger på praksisen.
Oppsummert viste UNE til at det praktiseres en svært høy terskel for å bruke anonyme vedtak, og at erfaringene med måten å håndtere det på, er gode.
Utlendingsdirektoratet
Også UDI har interne retningslinjer (IM 2015-012) datert 17. desember 2015, som ombudsmannen kjente til. Spørsmålene til UDI var de samme som til UNE. I tillegg ble det i brevet til UDI vist til at UNE i sin rutinebeskrivelse om anonyme vedtak har et punkt om at det for å sikre notoritet, må opprettes et internt notat hvor det redegjøres for bakgrunnen for beslutningen, hvem som har fattet beslutningen og hvem som er saksbehandler og vedtaksfatter. Det ble spurt om UDI har tilsvarende retningslinjer for å sikre notoriteten.
I svaret viste UDI til at et arbeid med revisjon av (IM 2015-012) er igangsatt. Retningslinjene skal ta hensyn til saksbehandlernes behov for sikkerhet ved å bidra til vern mot utilbørlig adferd fra enkelte brukere, men det skal skje innenfor rammen av forvaltningsretten.
Det ble opplyst at (IM 2015-012) trådte i kraft 17. desember 2015, men at adgangen til å unnlate å signere vedtak ble innført i februar samme år som en prøveordning. Bakgrunnen var at hovedverneombudet i UDI over lengre tid hadde mottatt meldinger fra ansatte som i visse situasjoner fryktet represalier fra en part når navnet deres fremgikk i vedtak eller annen korrespondanse.
Om adgangen til å utelate signatur skrev UDI at den er snever og at omfanget er begrenset. Siden rundskrivet trådte i kraft er det registrert at utelatelse er benyttet 13 ganger. Ut over de tilfellene som er regulert i rundskrivet, er det ikke åpnet for å utelate signatur.
Når det det gjelder terskelen for å utelate signatur, ble det vist til at dette er regulert i retningslinjenes punkt 2 og 3. Punkt 2 forutsetter at saken berører grunnleggende nasjonale interesser, jf. utlendingsloven kapittel 14, og at saksbehandleren frykter voldelige reaksjoner eller utilbørlig press dersom hans eller hennes navn fremgår av saksdokumentene. Punkt 3 forutsetter at parten tidligere har fremsatt trusler i forbindelse med saken eller har en forhistorie med vold, og at det derfor er grunn til å frykte at saksbehandleren kan bli utsatt for voldelige reaksjoner eller utilbørlig press.
UDI redegjorde videre for at en nylig undersøkelse blant saksbehandlerne omfattet av den interne meldingen, viser at terskelen blir oppfattet som for høy. Særlig gjelder det hos de som behandler saker om tilbakekall av tillatelser og utvisning. Saksbehandlerne har pekt på at de kan oppleve at risikoen for reaksjoner er betydelig, selv der parten ikke tidligere har fremsatt trusler eller har en dokumentert forhistorie med vold. Eksemplene som var løftet frem, er når parten er knyttet til alvorlig gjengkriminalitet eller organisert kriminalitet.
Saksbehandlerne har også gitt uttrykk for at andre reaksjoner enn vold kan oppleves som svært ubehagelig og utilbørlig, for eksempel organiserte personangrep og hån gjennom sosiale medier.
Om de forvaltningsrettslige vurderingene som ble gjort ved innføringen av adgangen til å utelate signatur, skrev UDI at god forvaltningsskikk tilsier at vedtak signeres. Det å utelate signatur anses likevel ikke å være avgjørende for vedtakets gyldighet. UDI redegjorde videre for at det hadde vært krevende å finne litteratur eller enkeltsaker hos Sivilombudsmannen der spørsmålet om gyldighet er drøftet. Direktoratet hadde funnet en uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 1995 side 51 (SOMB-1995-5) om utelatelse av signatur i saker der saksbehandlingen er mer eller mindre automatisert (Lånekassen). Ombudsmannen skrev der at praksis ikke kan kritiseres i de tilfellene sakene er behandlet rent maskinelt, dvs. der det ikke finnes noen saksbehandler i egentlig forstand. I de tilfellene der en saksbehandler har foretatt en vurdering eller truffet et valg som har virket inn på resultatet, mente ombudsmannen at det vil være best i samsvar med god forvaltningsskikk at navnet oppgis. Spørsmålet om gyldighet var ikke drøftet.
UDI skrev videre at parten mister et incitament til å vurdere saksbehandlerens habilitet når signatur er utelatt. Det vil imidlertid fremgå av utlendingsforvaltningens saksbehandlingssystem hvem som er saksbehandler, og saksbehandleren skal alltid selv vurdere sin habilitet. Det ble nevnt at UDI i (IM 2010-43) har egne retningslinjer for vurdering av medarbeideres habilitet i forvaltningssaker. Rammene er noe strammere etter retningslinjene enn i forvaltningsloven.
I andre henseender kunne ikke UDI se at ordningen påvirker partens muligheter for å ivareta sine interesser. Dersom opplysningene som ligger til grunn for beslutningen om å utelate signatur i vedtaket, kan ha betydning for vedtaket, vil opplysningene fremkomme av sakens dokumenter.
UDI underretter ikke en part om at det er besluttet å utelate signatur på annen måte enn at vedtaket ikke inneholder saksbehandlerens navn.
Om notoritet skrev UDI at saksbehandleren er elektronisk knyttet til dokumentet gjennom saksbehandlingssystemet, på samme måte som ved øvrige vedtak og korrespondanse. Opplysningene er således sikret for ettertiden.
I motsetning til i UNEs rutinebeskrivelse (RB-32) inneholder ikke (IM 2015-012) retningslinjer om å opprette et internt saksdokument som redegjør for beslutningen om å unnta signatur. UDI skrev at det vil bli vurdert om revidert utgave av den interne meldingen skal inneholde slike retningslinjer.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Direktoratet ble stilt spørsmål om det er kjent med om det i etaten er gitt retningslinjer om å utelate saksbehandlerens/lederens navn i vedtak og korrespondanse, og i så fall bedt om å redegjøre for retningslinjene, bakgrunnen for innføringen og hvilke vurderinger som ble gjort.
Videre ble det spurt om direktoratet kjenner til om det i enkeltsaker i etaten blir besluttet at navn ikke skal oppgis, og i så fall i hvilke typer tilfeller og hvilke vurderinger som gjøres før en slik beslutning. Det ble også spurt om det kan sies noe om omfanget.
Ellers ble det bedt om direktoratets synspunkter generelt på forvaltningens adgang til å unnlate å oppgi navn i vedtak og om hvilke forvaltningsrettslige spørsmål som gjør seg gjeldende.
Direktoratet viste til at direktørmøtet 17. november 2009 vedtok «Retningslinjer for underskrift på brev og vedtaksmeldinger». Retningslinjene ble publisert 25. juni 2010 og sist oppdatert 11. juni 2012 og er tilgjengelige på etatens intranett.
Formålet med retningslinjene er samkjøring i Nav av praksis, som har vært varierende. Lik praksis anses nødvendig for å gi et godt inntrykk utad. I begrunnelsen for retningslinjene ble det vist til at det ikke foreligger en lovbestemt plikt til å underskrive brev og vedtak, men at det anses som god forvaltningsskikk å gjøre det.
Det fremgikk videre av svaret at underskrift på masseproduserte brev og vedtak som er automatisk generert eller masseprodusert, ikke anses nødvendig, da de ikke er et resultat av en konkret saksbehandling av en saksbehandler. I retningslinjene står det imidlertid at det er fornuftig at det blir opplyst i brevet om at det er en masseutsendelse eller et automatisk vedtak. Det er videre praksis at behandlende enhet bør fremkomme der det er mulig og at det tydeliggjøres for brukeren hvor han eller hun kan henvende seg med spørsmål.
I saker der det er utført en konkret saksbehandling/vurdering som har ført til at det er fattet vedtak eller skrevet brev, skal brevet underskrives av saksbehandleren/saksbehandlerne og eventuelt en leder. Det ble presisert at det med underskrift menes maskinskrevet navn.
Direktoratet redegjorde for vedtak i ulike typer saker, og det fremkom at det varierer om brev blir undertegnet av en eller flere (herunder leder). Det ble redegjort for brev og vedtak fra Nav-kontorene, bortsett fra det som behandles i de kommunale fagsystemene som direktoratet ikke har oversikt over. Videre ble det redegjort for brev og vedtak fra Nav Arbeid og ytelser, Nav Familie- og pensjonsytelser, Nav Klageinstans og Nav Kontroll.
Det ble gitt en særlig redegjørelse for praksis i Nav Kontroll, som forebygger, avdekker, utreder og anmelder trygdesvindel. I tillegg er Nav Registerforvaltning, som blant annet drifter Arbeids- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret) og Nav Medlemskap og avgift, organisert under Nav Kontroll.
I utgangspunktet underskrives alle brev og vedtak fra Nav Kontroll, men det er visse unntak. Unntakene gjelder brev som informerer en bruker om at han eller hun er anmeldt, og saker med enkel bevisførsel (personen henvises til politiet), Nav Registerforvaltning i saker hvor begjæring om innsyn innvilges og varselbrev om logiske feil som Aa-registeret oppdager i forbindelse med kvalitetskontroll av registeret. I det sistnevnte tilfellet kan Nav Registerforvaltning ilegge gebyr direkte etter folketrygdloven § 25-3 annet ledd, men har valgt å sende varselbrev med frist for retting eller tilbakemelding først. Det er praktiske årsaker som er den vesentligste bakgrunnen for at underskrift utelates.
Et par områder ble særskilt omtalt – saker der en person er registrert med adressesperring «strengt fortrolig» i folkeregisteret, og bidragssaker der en av partene er registrert med adressesperring «fortrolig». Disse sakene behandles av Nav Viken. I henhold til retningslinjene underskrives ikke brev og vedtak hvor mottakeren har adresse «strengt fortrolig». Det ble opplyst at bakgrunnen er sikkerhetsmessige hensyn, uten at dette ble utdypet nærmere.
Direktoratet opplyste videre at det helt unntaksvis skjer at også andre enheter i Nav unnlater å underskrive brev, dersom saksbehandleren og dennes leder vurderer det slik at sikkerheten til den ansatte ikke vil kunne ivaretas i tilstrekkelig grad, dersom navnet på saksbehandleren og/eller lederen oppgis.
Til ombudsmannens spørsmål om forvaltningsrettslige sider knyttet til å unnlate å oppgi navn, ble det gitt uttrykk for at det etter direktoratets oppfatning ikke kan ses å være en lovbestemt plikt for forvaltningen til å undertegne brev og vedtak med saksbehandlerens og/eller lederens navn. Direktoratet mente likevel at det å undertegne vedtak og brev følger av langvarig forvaltningspraksis i Nav, og de anser det som et uttrykk for god forvaltningsskikk å gjøre det i saker som helt eller delvis er behandlet av en saksbehandler/leder.
Begrunnelsen for standpunktet er at underskrift gir brukeren mulighet til å imøtegå eventuelle vurderinger som saksbehandleren og/eller lederen har gjort av egen habilitet. Uten underskriftene vil brukeren måtte henvende seg til Nav for å undersøke nærmere hvem som har fattet vedtaket eller utferdiget brevet. Videre viste direktoratet til at underskriftene dokumenterer for brukeren hvem som har behandlet saken og dermed kjenner saken, dersom brukeren har spørsmål. Underskrift ble også ansett å representere en bekreftelse på at kompetent forvaltningsorgan har behandlet saken i tilfeller der behandlingen er helt eller delvis manuell. Direktoratet mente også at underskriftene dokumenterer overfor brukeren at saksbehandleren og/eller lederen står inne for innholdet i vedtaket/brevet.
Når det gjelder vedtak og brev som genereres automatisk eller masseproduseres, anser direktoratet at ikke alle de nevnte hensynene gjør seg gjeldende, i og med at det ikke er en konkret saksbehandler som produserer vedtaket eller brevet. Spørsmål om habilitet vil blant annet ikke komme på spissen. Behandlende enhet bør likevel fremkomme der det er mulig, fordi det er viktig for brukerne å kunne stole på at det er Nav som har produsert brevene og at Nav står inne for innholdet. Det må også være tydelig hvor brukeren kan henvende seg med spørsmål.
Helsedirektoratet
Helsedirektoratet ble stilt de samme spørsmålene som Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Helsedirektoratet svarte at direktoratet, innenfor rammene gitt i forvaltningsloven, har utarbeidet retningslinjer for saksbehandlingen, som har tittelen «Rett på sak», sist revidert i november 2016. I «Rett på sak» er det ikke gitt retningslinjer om å utelate, anonymisere eller oppgi fiktiv signatur på saksbehandleren eller lederen i vedtak eller korrespondanse.
Direktoratets elektroniske saksbehandlingssystem er bygget opp med brevmaler, der det automatisk blir skrevet inn i alle dokumenter hvem som er saksbehandler, parafist og hvem som signerer, slik det aktuelle brevet viser.
Helsedirektoratet har på grunnlag av Sivilombudsmannens henvendelse bedt alle avdelingene redegjøre for eventuelle andre interne retningslinjer eller praksis enn den som følger av «Rett på sak», men det viste seg at det ikke finnes.
Noen avdelinger har imidlertid gitt uttrykk for at det kan tenkes situasjoner der trusler, frykt for voldsutøvelse eller utilbørlig press kan lede til at man etter en konkret vurdering vil kunne komme til at saksbehandlerens navn bør skjermes, for å beskytte saksbehandleren. Det er likevel ikke opplyst om kjente eksempler på at dette faktisk har skjedd i direktoratet.
Om det forvaltningsrettslige viste direktoratet til at det ikke er gitt eksplisitte regler i forvaltningsloven om adgangen til å unnlate å oppgi navn i vedtak. Helsedirektoratet mente at det skal være åpenhet om hvem som behandler og avgjør saker etter fullmakt fra etatsleder, og at praksis er i samsvar med det. Det ble vist til at offentlig virksomhet skal være åpen og gjennomsiktig, slik at informasjons- og ytringsfriheten blir styrket og også den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmenheten, jf. formålsbestemmelsen i offentleglova § 1.
Helsedirektoratet pekte likevel på at det kan tenkes situasjoner der sakspartens adferd gjør at saksbehandlerens navn bør skjermes. I slike tilfeller mener direktoratet at det vil være mer naturlig å vurdere om saken skal behandles av en annen saksbehandler, selv om saksbehandleren ikke blir inhabil som følge av slik adferd, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.
I tilfeller der sakspartens adferd kan være straffbar etter straffeloven §§ 155 og 156, mente direktoratet at det vil være mer naturlig å politianmelde forholdet enn å fatte vedtak eller sende brev med anonym eller fiktiv signatur. Direktoratet skrev at det har vært noen tilfeller der politianmeldelse har vært vurdert, men hvor det etter nærmere vurdering ble besluttet at forholdene ikke skulle anmeldes.
Skattedirektoratet
De samme spørsmålene ble tatt opp med Skattedirektoratet.
Direktoratet kjenner ikke til at det er gitt generelle regler om i enkeltsaker å unnlate å opplyse om saksbehandlerens/lederens navn i vedtak og korrespondanse.
For å effektivisere saksbehandlingen blir det i mange tilfeller benyttet «masseutsendelser», jf. omtale i skatteforvaltningsloven § 5-3 fjerde ledd. Masseutsendelser kan skje både som henvendelser før den reelle saksbehandlingen og som vedtak. Ved forespørsler i forkant er dette ofte før en konkret saksbehandler er knyttet til de enkelte sakene. Når det gjelder masseutsendte vedtak, er et typisk kjennetegn at de sendes ut til store grupper samtidig, basert på lett observerbare brudd på lovgivningen (frister som er overskredet) eller vedtakene er i stor grad basert på maskinell behandling av innrapporterte data. Betingede vedtak om tvangsmulkt ved brudd på innsendingsfrister og melding om skatteoppgjør er to eksempler på slike masseutsendelser. I enkelte slike masseutsendelser oppgis bare informasjon om hvem som kan kontaktes ved spørsmål knyttet til forespørselen/vedtaket fordi det ikke er en konkret saksbehandler knyttet til de enkelte sakene. Slike spørsmål skal som hovedregel besvares av etatens førstelinje og følgelig er det skatteetatens generelle kontaktinformasjon som oppgis. Når vedtak blir påklaget og saken tildeles en konkret saksbehandler, vil saksbehandler/personlig kontaktpunkt oppgis slik som i enkeltsaker for øvrig.
Skattedirektoratet opplyste at det ut fra konkrete trusselvurderinger var unnlatt å oppgi navn i enkeltsaker, eller det var oppgitt en annen enn reell saksbehandler. I enkelte tilfeller oppgis bare lederens navn. Direktoratet kjente ikke til at saksbehandlerens navn var unnlatt oppgitt av andre hensyn enn trusler.
I vurderingen vil hensynene bak å oppgi navn veies opp mot hensynet til den ansattes liv og helse. Om saken politianmeldes vil være relevant i vurderingen.
Det er ikke gjennomført en formell kartlegging av omfanget, men oppfatningen er at utelatt signatur bare skjer unntaksvis.
Om rettslige spørsmål svarte direktoratet at det ikke kunne ses å være noe konkret krav i lovverket om å oppgi navn. Etter direktoratets vurdering vil likevel angivelse av navn være en forutsetning for ivaretakelse av skattyteren på en god måte og følgelig være utslag av god forvaltningsskikk. Det er derfor direktoratets generelle oppfatning at forvaltningen ikke bør opptre under dekke av anonymitet i enkeltsaker. I direktoratet fremkommer saksbehandlerens navn av standard brevmal, i tillegg til at etatens vedtak er signert og parafert.
Direktoratet viste til at ett av formålene med å oppgi saksbehandler/kontaktpunkt, er å gjøre det enkelt for den skattepliktige å komme til rett person i etaten. Det er ansett å være særlig viktig i en stor etat som skatteetaten. Videre er det lagt til grunn at opplysning om navn/kontaktpunkt vil skape tillit, ikke minst etter at fysiske kontorer og serviceskranker i etaten er redusert, og fordi skattepliktiges inngangsport til etaten i stor grad er digitalisert gjennom nettsider og Altinn.
Det ble også vist til at det er en forutsetning for å kunne påberope seg inhabilitetsbestemmelsene at man vet hvem som har behandlet og godkjent den konkrete saken. Dette tilsier at saksbehandlerens navn bør oppgis. Direktoratet påpekte likevel at det ofte vil være flere ansatte involvert i deres saker, slik at mulighet for å påberope inhabilitet ikke alene kan tuftes på dette. Det siste er ikke utdypet nærmere.
Politidirektoratet
Politidirektoratet svarte på de samme spørsmålene at direktoratet ikke har retningslinjer om utelatelse av saksbehandlerens/lederens navn i politiets vedtak og korrespondanse. Direktoratet er heller ikke kjent med tilfeller hvor politiet har benyttet anonym eller fiktiv signatur. Spørsmålet var forelagt underliggende etater, som heller ikke kjenner til slik praksis.
Om de rettslige spørsmålene skrev direktoratet at disse ikke har vært vurdert nærmere, da skjerming av navn ikke er praktisert i etaten. Politidirektoratet uttrykte forståelse for at andre organer i spesielle tilfeller vil kunne ha behov for å skjerme navn, for eksempel der den et vedtak gjelder, har en historikk med vold. Politiet opplever selv at egne tjenestepersoner, særlig i operativ tjeneste, kan bli utsatt for trusler og sjikane, så vel under oppdrag som etter utført oppdrag. Det ble vist til at polititjenestepersoners identitet kan være taushetsbelagt, jf. Høyesteretts avgjørelse HR-2017-1179-U.
Direktoratet antok videre at all den tid det er allment kjent hvem som er leder for en virksomhet, vil et eventuelt behov for å unngå trusler mot saksbehandleren eller dennes nærmeste leder, i noen tilfeller kunne unngås ved å legge avgjørelsen til virksomhetens ledernivå.
Etter direktoratets oppfatning tilsier god forvaltningsskikk at vedtak signeres. Det ble vist til reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling fra 1981 (oppdatert 1984) § 12 «Undertegning og parafering». I bestemmelsen står det: «Utgående korrespondanse som inneholder avgjørelser undertegnes av departementssjefen eller etter fullmakt i departementets navn… Brev paraferes av den nærmeste underordnede til den som undertegner eller av en annen tjenestemann. Den som paraferer innestår for at brevet er i samsvar med den avgjørelse som er truffet». Direktoratet antar at manglende oppføring i vedtaket om hvem som er saksbehandler eller har truffet avgjørelsen, ikke får betydning for gyldigheten, i alle fall så lenge det i saksbehandlingssystemene er notoritet om hvem som har avgjort saken.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen ble stilt de samme spørsmålene og svarte at problemstillingen sjelden har vært aktuell. Det er derfor ikke utarbeidet skriftlige retningslinjer/rutiner.
Spørsmålet om skjerming av ansatte har imidlertid vært drøftet i ledermøter, særlig i forbindelse med uthenging i sosiale medier. I den sammenheng var det gitt uttrykk for at det bør være oppmerksomhet rettet mot forholdet, og at eventuell anmeldelse bør vurderes ved trusler eller grov sjikane. Videre kan det i spesielle saker være nødvendig å skjerme saksbehandler ved at vedtak/brev bare undertegnes av seksjonssjef eller avdelingsdirektør.
De fleste avdelingene hos fylkesmannen har ikke erfaring med problematikken, bortsett fra enkelte avdelinger i enkeltstående tilfeller. Det ble vist til saksbehandlere og ledere på områdene sosialtjenester, barnevern, helsetjenester (psykisk helse) og fri rettshjelp. I disse tilfellene har det vært tale om direkte trusler mot personen selv og/eller dennes familie og delvis om gjentatt grov uthenging i sosiale medier. I noen slike tilfeller har saksbehandleren blitt skjermet, og korrespondanse/nye vedtak/sluttføring av saken skjedd direkte fra seksjonslederen/avdelingsdirektøren eller assisterende fylkesmann. I helt spesielle og ytterst få tilfeller har også lederens navn vært utelatt. Fiktive navn blir ikke benyttet.
Fylkesmannen skrev videre at det gjennomgående har vært høy terskel for å skjerme navn, da det anses viktig med full åpenhet rundt saksbehandlingen. Det blir likevel ansett viktig å ha muligheten for å skjerme ansatte mot trusler og grov sjikane, da dette i spesielle tilfeller har utgjort en betydelig belastning for de involverte. Alle trusler mot liv og helse blir umiddelbart anmeldt.
Ombudsmannens syn
1. Rettslig utgangspunkt
Etter forvaltningsloven § 23 skal et enkeltvedtak være skriftlig, men loven har ingen bestemmelse om at vedtaket skal være undertegnet eller at det på annen måte skal fremgå hvem som har behandlet saken.
I den danske forvaltningsloven § 32 b er det følgende krav til identifikasjon av den som treffer vedtak:
«Stk. 1. I en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighet, skal de dokumenter, der utgår fra myndigheten til borgere, virksomheder m.v., være forsynet med en personlig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt.
Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehandling.
Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 1 gælder endvidere ikke for dokumenter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige.
Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med finansministeren eller justitsministeren fastsætte nærmere regler om, hvornår betingelserne i stk. 1 skal anses for opfyldt.»
Også i Sverige er det foreslått å lovfeste at det skal fremgå hvem som har fattet skriftlige avgjørelser, se Lagrådremiss 23. februar 2017, «En modern och rättssäker fövaltning – ny förvaltningslag», lovforslagets § 32.
Automatiserte avgjørelser vil ikke bli behandlet i det følgende. Slike vedtak er også unntatt fra identifikasjonskravet i den danske loven. Som UDI har vist til, ble problemstillingen om masseforvaltning og automatiserte vedtak omtalt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1995. Ombudsmannen fant ikke å kunne kritisere Lånekassens praksis med ikke å oppgi saksbehandlerens navn, når sakene var behandlet rent maskinelt.
I den uttalelsen ble det også lagt til grunn at det er i samsvar med god forvaltningsskikk at saksbehandlerens navn fremgår. Dette er også fremhevet i de fleste svarene ombudsmannen har mottatt i denne undersøkelsen. Hovedregelen må sies å være at det skal fremgå av et vedtak hvem som har truffet det.
Noen av forvaltningsorganene har likevel beskrevet et behov for å utelate saksbehandlers navn. Dette behovet vil bli nærmere beskrevet i neste punkt. Det er ikke nå gjort undersøkelser av hvordan dette håndteres i dansk og svensk forvaltningsrett.
Forholdet til forvaltningslovens habilitetsregler vil bli behandlet i et eget punkt nedenfor.
2. Behovet for å skjerme saksbehandleres navn
Behovet som forvaltningen har vist til, er knyttet til den private partens adferd, i form av trusler, vold og sjikane, herunder uthenging av saksbehandlere i sosiale medier.
Det kan også vises til at Stortinget våren 2017 behandlet et representantforslag om å innføre tjenestenummer for ansatte i kriminalomsorgen. Forslaget hadde sin bakgrunn i økende volds- og trusselhendelser i norske fengsler. Ansattes navn fremgår i interne dokumenter, som de innsatte i utgangspunktet har innsynsrett i. Som eksempler var nevnt rapporter som kunne gi grunnlag for å nekte permisjon, eller andre disiplinærtiltak. Ved en innføring av tjenestenummer vil tjenestemenns identitet ikke fremkomme. Stortinget ba regjeringen om å iverksette et arbeid med mål om å innføre tjenestenummer, og også legge frem nødvendige forslag til lovendringer. Spørsmål knyttet til habilitet vil være av betydning i denne sammenhengen, da reglene også gjelder for tilrettelegging av avgjørelser, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd første punktum.
Videre vises det til nytt kapittel 23A (Arbeid som kan medføre fare for å bli utsatt for vold og trussel om vold) i forskrift om utførelse av arbeid, bruk av arbeidsutstyr og tilhørende tekniske krav, tilføyd ved forskrift 17. november 2016 (i kraft 1. januar 2017). Reglene skal hindre trusler og vold i arbeidslivet. Bestemmelsene stiller krav om kartlegging fra virksomhetens side, opplæring av arbeidstakerne, informasjon om rutiner m.m. og gjennomføring av de tiltak som må til og god oppfølging. I følge Arbeidstilsynet er offentlig sektor, herunder helse- og sosialsektoren, områder i arbeidslivet som er utsatt.
I Sivilombudsmannens årsmelding for 2012 ble det skrevet generelt om «utfordrende klagere». Spørsmål om utelatt signatur er ikke særskilt omtalt, ut over at det på side 51 i siste avsnitt under «HMS-perspektivet» er skrevet at ett tiltak internt hos ombudsmannen kan være å vurdere om ansatte ved behov skal «skjermes eller avløses». Det er ikke nærmere beskrevet hva innholdet i slik skjerming kan bestå i.
I svarene hit er det beskrevet et visst behov for skjerming av tjenestemenns navn, selv om behovet ikke oppstår i så mange saker. I praksis skjer det nok en del tilpasning eller mellomløsninger, som bytte av saksbehandler, at andre undertegner eller at bare overordnede undertegner.
3. God forvaltningsskikk
Som nevnt foran tilsier god forvaltningsskikk at det fremgår hvem som har fattet vedtak eller skrevet brev. Forvaltningsorganene har vist til at dette er viktig for den det gjelder, dersom det skulle være behov for eller ønske om å kontakte den eller de som har kjennskap til saken. Videre har det vært pekt på at underskriftene representerer en bekreftelse på at det er kompetent forvaltningsorgan som har behandlet saken når saksbehandlingen har vært helt eller delvis manuell, og at underskriftene dokumenterer overfor brukeren at saksbehandleren og/eller lederen står inne for innholdet i vedtak/brev. Åpenhet i og tilliten til det offentlige og kontroll fra allmennheten har også vært nevnt som viktige hensyn.
Hvis det likevel aksepteres et behov for i noen situasjoner å utelate identifisering av den som har behandlet saken, reiser det seg flere avledede spørsmål, også knyttet til god forvaltningsskikk. Det kan være spørsmål om hvor terskelen for å unnlate å oppgi navn skal ligge, om det skal fattes en egen beslutning, om det skal kommuniseres til parten og hvordan parten skal kunne ivareta sine interesser, særlig når det gjelder mulige innsigelser mot tjenestemenns habilitet.
4. Habilitet
Manglende identifisering av saksbehandlere reiser, som påpekt av flere, spørsmål knyttet til habilitet.
Flere forvaltningsorganer har pekt på at reglene om habilitet gjør det problematisk å utelate saksbehandlers navn. Når navn ikke fremgår, får parten ikke noen foranledning til å vurdere om den eller de som har behandlet saken, er habile. Skattedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet har vist til dette.
Den konsekvensen som det her pekes på, er åpenbar. Et vedtak vil kunne være fattet av en person som er inhabil, uten at det er mulig å oppdage, fordi den som er i posisjon til å ha en oppfatning om det, annet enn saksbehandlerne, ikke er kjent med hvem som har behandlet saken. Dette gjelder både habilitetsspørsmål etter forvaltningsloven § 6 første ledd, som oppstiller konkrete tilfeller for når det skal anses å foreligge inhabilitet, og etter forvaltningsloven § 6 annet ledd, som er generell og krever at det foretas vurderinger.
Etter § 6 annet ledd annet punktum skal det ved habilitetsvurderingen legges vekt på om inhabilitetsinnsigelse er reist av en part. En forutsetning for at denne bestemmelsen skal ha realitet, er jo at det foreligger mulighet for å fremme slik innsigelse. Også forvaltningsloven § 8 første ledd forutsetter at en part skal ha mulighet til å fremsette habilitetsinnsigelse, noe som igjen innebærer at parten må ha kjennskap til hvem det er som har behandlet saken. Forvaltningsloven § 8 første ledd annet punktum lyder: «Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse».
For at formålet med habilitetsreglene skal oppnås, er det derfor vanskelig å se at saksbehandleres navn skal kunne utelates i vedtak eller andre dokumenter som legger grunnlaget for en senere avgjørelse. Med andre ord er det nærliggende å si at reglene om habilitet forutsetter at det er kjent hvem som har behandlet en sak. Som prinsipp gjelder dette uavhengig av at den enkelte tjenestemann selv må vurdere sin habilitet eller at det er notoritet internt på den måten at det der er kjent hvem som har fattet vedtak og eventuelt også bakgrunnen for beslutningen om anonymiteten.
Konsekvensene av at saksbehandleres navn er utelatt, fremstår som noe komplisert i relasjon til habilitetsreglene.
Inhabilitet er av de forhold som lett fører til ugyldighet, fordi feilen ofte vil kunne ha virket inn på resultatet, se Woxholt, Kommentarutgave til forvaltningsloven (5. utg. 2011) s 648.
Et vedtak fattet av en ikke navngitt saksbehandler vil likevel i de fleste tilfeller være fattet av en person som er habil. I disse tilfellene vil det dermed heller ikke foreligge en slik feil som er regulert i forvaltningsloven § 41, som bestemmer at et enkeltvedtak likevel er gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
5. Konklusjon
Forvaltningsloven har ikke regler om undertegning av vedtak eller identifisering av saksbehandler. Det følger likevel av god forvaltningsskikk og forutsetningsvis av habilitetsreglene at en part skal få kjennskap til hvem som har behandlet saken.
Hensynet til ansatte i forvaltningen tilsier at det i noen situasjoner ikke gis informasjon om hvem som har behandlet saken.
Etter ombudsmannens mening tilsier disse motstridende hensynene at regelverket bør gjennomgås, og at det vurderes om det bør være adgang til å skjerme saksbehandleres navn, og eventuelt hvilken regulering som bør gjøres av dette.
Uttalelsen oversendes til de forvaltningsorganene som har vært omfattet av undersøkelsen, og til Justisdepartementet som har lovansvar for forvaltningsloven.