Vedtak om eigedomsskatt – manglande grunngivning

Hjelmeland kommune blei i brev 6. mai 2009 bedt om ei utgreiing i saka. For det fyrste blei kommunen bedt om å opplyse bakgrunnen for at den sakkunnige ankenemnda hadde nytta skjøn ved verdsetjinga. Det blei vist til Hjelmeland kommune sine «Rammer og retningslinjer for takseringa» der det går fram av punkt 5 at verdifastsetjinga av den einskilde eigedomen skal baserast på sjablonverdiar for ulike eigedomsgrupper og soner for ulike delar av kommunen, samt til at den sakkunnige nemnda hadde nytta sjablonane for å fastsetje taksten for eigedomen. Kommunen blei vidare bedt opplyse om det var feil av ankenemnda ikkje å kommentere A og B sine merknader om ytre faktor på eigedomen, særleg fordi ankenemnda hadde sett opp taksten i staden for ned. Hjelmeland kommune blei bedt særskild vurdere om grunngivinga til ankenemnda oppfylte krava oppstilt i vedtektene til kommunen § 5-8. Til sist blei kommunen bedt vurdere om merknaden om lokaliseringa til eigedomen skulle ha fått innverknad for taksten på eigedomen.

Hjelmeland kommune svarte i brev 4. juni 2009. Svaret frå kommunen er referert nærare nedanfor under mitt syn på saka.

Ombodsmannen er gjord kjent med at Fylkesmannen i Rogaland på bakgrunn av klagar frå skatteytarane i Hjelmeland kommune, har opna ei sak for å utføre lovlegkontroll med Hjelmeland kommune sitt vedtak om eigedomsskatt, jf. kommunelova 25. september 1992 nr. 107 § 59. Min kontroll med forvaltninga er etterfølgjande forvaltninga sin. Fylkesmannen i Rogaland har konsentrert undersøkingane sine til bakgrunnen for dei ulike sjablonverdiane, særskilt knytta til dei funksjonsbaserte sjablonverdiane som er gitt utslag i ulik kvadratmeterpris for fritidsbustader og bustadeigedomar og ulike soneverdiar for fritidsbustader og bustadeigedomar. Fylkesmannen har vidare bedt Hjelmeland kommune om ei utgreiing om takseringssystemet si vektlegging av registrerte data vurdert opp mot synfaringa av dei einskilde eigedomane, kommunen sitt system og praksis for å fange opp feilprising som kan oppstå i eit sjablonbasert takseringssystem og korleis klagene reint formelt er behandla. Eg kan på denne bakgrunnen ikkje sjå at fylkesmannen sine undersøkingar vil kome i strid med dei sidene som det er funne grunn til å undersøkje herifrå i denne konkrete saka.

Ved avslutninga av saka uttalte ombodsmannen:

«1. Takseringa av eigedomen

Skatteverdien til grunnlag for eigedomsskatten blir fastsett ved taksering, jf. skattelov for byane 18. august 1911 nr. 9 (byskattelova) § 4, jf. lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) § 33 andre ledd. Takseringa er regulert av byskattelova § 5. Byskattelova § 5 fyrste ledd lyder:

«Ved takseringen ansættes eiendommens takstværdi til det beløp, som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhændes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg.»

I praksis er det godtatt ulike former for sjablonar for å finne frem til eigedomens omsetningsverdi, på grunn av mellom anna det store omfanget takseringsarbeidet har. Inndelinga av kommunen i takstsoner, vil vere basert på kommunen sitt skjøn der takstfaglege vurderingar er sentrale. Likskapsprinsippet – noko som er eit grunnleggjande omsyn bak eigedomsskattelova – inneber at eigedomar av same karakter innan same kommune skal handsamast likt. Ved bruk av sjablonar, må kommunen derfor leggje dei same verdsetjingsprinsippa til grunn ved taksering av likearta eigedomar som ligg i forskjellige delar av kommunen, medan soneinndelinga med ulike faktorar skal reflektere skilnader i omsetnadsverdien i dei ulike delane av kommunen. I praksis har eg vore noko tilbakehalden med å overprøve takstfaglege vurderingar, og generelt har eg ingen rettslege innvendingar mot at Hjelmeland kommune har delt kommunen inn i ulike takstsoner. Eg har heller ikkje funne grunnlag for å overprøve Hjelmeland kommune si vurdering av at den aktuelle eigedomen ligg i ei sone med sonefaktor 1,0. I vurderinga av kommunen sitt arbeid må det også takast omsyn til at utskriving av eigedomsskatt er masseforvaltning slik at det nok må godtakast at inndelinga av takstsoner blir noko grovmaska.

Spørsmålet er dernest om den sakkunnige ankenemnda hadde høve til å nytte skjøn ved takseringa av eigedomen. Utgangspunktet i byskattelova er som nemnt at taksering skjer ved bruk av skjøn. Hjelmeland kommune har i «Vedtekter for eigedomsskatt» (vedteke av kommunestyret 12. desember 2007) i § 3-2 tredje ledd fastsett at

«[d]en sakkunnige nemnda kan vedta sjabloner til bruk i takseringa. Sjablonene skal vera eit hjelpemiddel for å koma fram i eigedommane sin omsetjingsverdi, og skal ta høgde for eigedommane sin verdi/karakter, kor anvendeleg den er, og at kor den ligg kan verke inn på verdien.»

Slike sjablonar er fastsette i «Rammer og retningslinjer for takseringa» i punkt 5 der det er bestemt at verdifastsetjinga av den einskilde eigedomen skal baserast på sjablonverdiar for ulike eigedomsgrupper og sonefaktorar for ulike delar av kommunen.

Den sakkunnige takstnemnda nytta sjablonane for å fastsetje taksten på eigedomen, medan den sakkunnige ankenemnda valde i denne saka å bruke skjøn. Hjelmeland kommune har i brev 4. juni 2009 skrive om dette:

«I visse høve gir ikkje alltid det fastsette regelverket ein skjønsmessig mest mogeleg korrekt takst og i slike høve er det m.a. sakkunnig ankenemnd sitt ansvar å føreta slike skjønsmessige justeringar for å oppnå ein mest mogeleg tilpassa marknadsverdi.

I dette høvet er det slik sett det skjønsmessige faktagrunnlaget (regelverket) og tilhøyrande spesifisert takst som ankenemnda meiner ikkje fører fram til ein mest mogeleg korrekt marknadspris. Ankenemnda har ikkje trekt fram spesielle verdielement som grunnlag for ein noko auka takst, men har føreteke ei totalvurdering av alle verdielement som regelverket ikkje får fram i endeleg takst.»

Klagarar vil ha ei forventning om at takseringa av eigedomen vil skje på same måte i den sakkunnige ankenemnda som i den sakkunnige nemnda. Likevel skal den sakkunnige ankenemnda gjere ei sjølvstendig vurdering etter ei føregåande synfaring, jf. byskattelova § 4 anna ledd tredje punktum. Dette inneber at den sakkunnige ankenemnda også kan endre vedtaket frå den sakkunnige nemnda til klagar si ugunst. Vidare er byskattelova sitt utgangspunkt – som nemnt – at taksten blir fastsett ved skjøn. Eg har på denne bakgrunnen ikkje funne haldepunkt for på eit rettsleg grunnlag å kritisere den sakkunnige ankenemnda sitt vedtak så langt gjeld valet av å bruke skjøn i staden for bruk av sjablonar.

2. Grunngiving

Eg har i min praksis (sjå mellom anna sak 2006/143, publisert i ombodsmannen sin årsmelding for 2006 side 219 (Somb-2006-55)) lagt til grunn at det ut frå dei generelle forvaltningsrettslege prinsippa om forsvarleg sakshandsaming og god forvaltningsskikk kan stilles eit krav om «stutt grunngiving» i eigedomsskattessaker (sjølv om eigedomsskattelova § 22 ikkje er i kraft, jf. § 33 og sjølv om det går uttrykkeleg fram av eigedomsskattelova § 31 at forvaltningslova ikkje gjeld for «førehaving av saker etter denne lova»). Grunngivinga kan vere generell, og grunngivingsplikta gjer seg særleg gjeldande om det er konkrete merknader i klaga som det er nærliggjande å kommentere. Det kan vere tilstrekkeleg å vise til at merknadene til klagaren har blitt særskilt vurdert då utskriving av eigedomsskatt er ei form for masseforvaltning, og effektivitetsomsyn derfor også gjer seg gjeldande.

Hjelmeland kommune har i vedtektene for eigedomsskatt § 5-8 bestemt følgjande:

I telefonsamtale 24. april 2009 opplyste C ved eigedomsskattekontoret i Hjelmeland kommune at overtakstprotokollen ikkje hadde ytterlegare opplysningar enn det som kom fram av vedtaket frå den sakkunnige ankenemnda.

I vedtak 27. oktober 2008 er det fyrst referert frå handsaminga i den sakkunnige nemnda. Her er A og B sine merknader kort summerte. Vidare står det:

«Vurderinger av forhold klagen omhandler

Eiendommen har fått en indre faktor på 0,75 som gjenspeiler standard og kvalitet på eiendommen ut fra en totalvurdering. Nemnda mener denne vurderingen er riktig og opprettholder indre faktor på 0,75:

Eiendommen grenser mot kommunal lagerplass. Eiendommen har fått ytre faktor 1,0. Ut fra en totalvurdering av eiendommens beliggenhet der en har vurdert både naboskap til lagerplass og til omliggende naturområder. Nemnda opprettholder ytre faktor.

Når det gjelder klagefristen, er den i samsvar med fristen lovverket trekker opp og som benyttes av alle kommuner.

Vedtak i sakkyndig nemnd

Takst på 1.127.000 kr på eiendommen X opprettholdes.

Saken oversendes sakkyndig ankenemnd til endelig behandling.

Vedtak i sakkyndig ankenemnd

Etter behandling i sakkyndig ankenemnd settes taksten til kr 1 300 000. Endringen er gjort ut fra en skjønnsmessig totalvurdering (med grunnlag i ‘Rammer og retningslinjer for takseringa’) med sikte på å sette en takst som gjenspeiler eiendommens markedsverdi.»

Kommunen svarte i brev 4. juni 2009 at A og Bs merknader og vurderinga til den sakkunnige nemnda av klaga hadde vore ein del av saksgrunnlaget for den sakkunnige ankenemnda si handsaming og derfor ein del av ankenemnda sitt vurderingsgrunnlag. Vidare skreiv Hjelmeland kommune:

«Elles må det vera klart at oversendt og spesifisert opprinneleg takst samstundes er hovudgrunnlaget for handsaminga i begge nemndene.»

Det blei herifrå også stilt spørsmål om ankenemnda si grunngiving oppfylte krava oppstilt i kommunen sine vedtekter § 5-8. Til det svarte kommunen:

«Det må for det første vera rimeleg klart at ankenemnda har samanfallande syn med referert formulering, vurdering og vedtak i sakkunnig nemnd gjeldande skatteytar sin merknad.

Vidare grunnlag for ankenemnda sin overtakst byggjer elles på detaljert spesifiksjon av opprinneleg takst som igjen byggjer på eit skjønsmessig fastsett regelverk med sjablonar m.v.

…

Ankenemnda har ikkje trekt fram spesielle verdielement som grunnlag for ein noko auka takst, men har føreteke ei totalvurdering av alle verdielement som regelverket ikkje får fram i endeleg takst.»

Eg deler ikkje kommunen si oppfatning om at den sakkunnige ankenemnda har gitt ei tilstrekkeleg grunngiving for vedtaket sitt. Vurderinga av klaga framstår som grunnlaget for den sakkunnige nemnda si nye vurdering av saka og den sakkunnige nemnda kom til at det var riktig å oppretthalde taksten som fyrst var fastsette. Når den sakkunnige ankenemnda så kjem til eit anna resultat og som er til klagar si ugunst, samt når den sakkunnige ankenemnda vel å nytte skjøn for å finne omsetnadsverdien til eigedomen, har klagar ein rimeleg forventning om at dette blir grunngitt noko nærare. Ei grunngiving vil betre vareta rettstryggleiken til skatteytaren og skatteytaren vil uttrykkjeleg sjå at også ankenemnda har sett merknadene hans. Vidare skaper kommunen sine vedtekter § 5-8 ei forventning om ei kort, men konkret grunngiving då det står at «[o]vertakstprotokollen må ta stilling til klagaren sine merknader.» Ikkje minst vil det vere i samsvar med god forvaltningsskikk å gi ei grunngiving i dei sakene der ankenemnda nyttar skjøn, mens den sakkunnige takstnemnda har nytta sjablonar, fordi det då bør synleggjerast for skattytar kvifor den sakkunnige ankenemnda meiner taksering ved bruk av vedtekne sjablonar ikkje gir ein riktig omsetnadsverdi av eigedomen.

3. Klage over for høg ytre faktor

Hjelmeland kommune meinte at det var teke omsyn til plasseringa til eigedomen ved fastsetjinga av ytre faktor:

«Opprinneleg fastsetjing av ytre faktor ved synfaringa skal vera påverka av m.a. naboskapen til ein kommunal lagerplass på lik line med andre negative og positive verdiar.»

Gjennomgangen av saka har ikkje gitt haldepunkt for å rette avgjerande kritikk på eit rettsleg grunnlag av vedtaket kva gjeld bruk av ytre faktor på 1,0. Takstfastsetjing er i stort mon basert på skjøn, sjølv om skjønet blir bunde opp noko ved bruk av sjablonar. I praksis har ombodsmannen generelt vore noko tilbakehalden med å overprøve takstfaglege vurderingar, og med den skriftlege sakshandsaminga her er det også vanskeleg å overprøve ankenemnda si konkrete verdivurdering knytta til bruk av mellom anna eigedomens ytre faktorar, slik som plassering, solforhold med meir. Den sakkunnige ankenemnda har også synfare eigedomen før ny takst blei fastsette, i samsvar med byskattelova § 4 anna ledd tredje punktum, og vedtektene for utskriving av eigedomsskatt i Hjelmeland kommune § 5-6. På denne bakgrunnen har eg ikkje rettsleg grunnlag for å kritisere Hjelmeland kommune for at det ikkje fekk utslag for den ytre faktoren at eigedomen ligg ved ein kommunal lagerplass og at eigedomen har privat veg og kloakk. Når det i «Rammer og retningslinjer for taksering» punkt 5.1 står at «1,0 i ytre faktor avspeglar ein situasjon der eigedomar ligg i eit opparbeidd tomteområde (tomteteknisk tilrettelagt)» må dette gjelde uavhengig av om det er kommunal veg og kloakk eller private ordningar. Vidare kan det nok neppe bety at ytre faktor på 1,0 berre skal nyttast for eigedomar i bustadfelt.