Sakens bakgrunn
Bodø videregående sendte 19. mars 2013 varsel til eleven om at hun som følge av høyt fravær, sto i fare for ikke å få standpunktkarakter i faget Tysk I+II. Skolen fattet 6. mai 2013 vedtak om at standpunktkarakter ikke skulle gis, begrunnet med fraværet samt manglende oppmøte til muntlige vurderingssituasjoner. Faglæreren har opplyst at den utløsende faktoren for vedtaket, var at eleven ikke møtte til en muntlig fremføring tidligere samme dag.
Vedtaket ble påklaget 8. mai 2013, blant annet under henvisning til at fraværet skyldtes psykiske vansker og at det forelå tilstrekkelig grunnlag for å sette karakter. Skolen viste til at eleven hadde fått flere muligheter til å berge karakteren, at tidligere fravær ikke var begrunnet og at varselet ble sendt i god tid. Av faglærerens redegjørelse 15. mai 2013 til fylkeskommunen fremgikk også blant annet følgende:
«Etter vedtak om tap av standpunktkarakter i tysk har imidlertid eleven møtt til tysktimene etter i samarbeid med kontaktlærer å ha utarbeidet en klage. På spørsmål fra eleven om mulighetene for å få standpunkt i faget, har jeg sagt at hun må møte til alle tysktimene og delta i muntlige vurderingssituasjoner, slik at jeg skal kunne sette muntligkarakter som del av standpunktkarakteren.»
Faglærerens redegjørelse om dette kunne tilsi at det var mulig å omgjøre vedtaket om å ikke sette standpunktkarakter, forutsatt at eleven etter vedtakstidspunktet deltok tilstrekkelig i undervisningen. I e-post 24. mai 2013 til faglæreren varslet fylkeskommunens saksbehandler om at omgjøring bare var mulig i tilknytning til klagebehandlingen, slik at skolen var avskåret fra å foreta omgjøring selv. Dette ble også presisert i fylkeskommunens stadfestelsesvedtak 27. mai 2013.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen 29. mai 2013. I forbindelse med behandlingen her har eleven redegjort ytterligere for skolegangen etter at vedtaket ble fattet. Hun har blant annet opplyst at faglæreren holdt to lytteprøver, og at fremføringen som opprinnelig skulle holdes 6. mai 2013, ble gjennomført 12. mai 2013.
Undersøkelsene herfra
Undersøkelsen her har primært vært knyttet til to forhold: Tidspunktet for skolens vedtak og rektorens redegjørelse for skolens saksbehandling. I brev 26. juli 2013 ble fylkeskommunen blant annet bedt om å redegjøre for bakgrunnen for at vedtaket om standpunktkarakter ble fattet på et tidspunkt da det fremdeles gjensto undervisning, og om skolegangen i dette tilfellet var kommet til et stadium der det var naturlig å foreta en «sluttvurdering» i tråd med forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova § 3-2 tredje ledd.
Fylkeskommunen svarte i brev 4. august 2013 blant annet følgende:
«Standpunkt skal settes ved avslutninga av opplæringa i fag (jf § 3-18 Forskrift til opplæringslova), noe som Utdanningsdirektoratet i sine kommentarer nærmere definerer til de siste én til to månedene med opplæring i faget (rundskriv udir 1-2010 side 34). Klageren var elev på Vg3, det vil si at hun og andre elever allerede 15 mai fikk kjennskap til trekk av skriftlige fag (hver Vg3-elev skal normalt avlegge tre skriftlige eksamener), og en eventuell eksamen i Tysk I+II skulle foregå 22 mai. I denne sammenhengen er det viktig å merke seg denne bestemmelsen i forskrift:
§ 3-37. Annullering av eksamen
[…]
Dersom ein elev har vore oppe til eksamen i eit fag der han eller ho ikkje får standpunktkarakter, blir eksamen annullert.
—
Av erfaring veit vi at det er svært uheldig at en elev med vedtak om ikke vurdert standpunkt får gå opp til eksamen for så å få en eventuell ståkarakter annullert i ettertid på grunn av vedtak om ikke vurdert. Dette unngår vi ved at vedtak om ikkje vurdert fattes ca to uker før eksamensperioden, dette tidsintervallet har vi fastsatt på grunn av at leven har 10 dagers frist på å levere inn klage. Det er for alle parter – særlig for elevene – et gode at man før offentliggjøring av trekket (i år 15 mai) har fått strøket elever med manglende standpunktkarakter fra listene over eksamenskandidater. Dette kan man imidlertid ikke gjøre dersom ikke klagefristen er over, for elever som har levert klage har uansett rett til å gå opp til eksamen i avvente av klagebehandling. Skolen fatta derfor vedtak på et tidspunkt som Utdanningsavdelinga har anbefalt med tanke på § 3-37.
Vi kan også vise til denne bestemmelsen:
§ 3-18. Standpunktkarakterar i fag
[…]
Standpunktkarakterar i fag med lokalt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før skolen gjennomfører den første lokalt gitte eksamenen på det aktuelle trinnet innanfor utdanningsprogrammet.
Eksamensordninga for FSP5125 Tysk I+II er at eleven kan trekkes ut til enten skriftlig sentralgitt eksamen eller lokalgitt muntlig eksamen. Den første slike eksamenen på Bodø videregående skole våren 2013 var 5 juni slik at standpunkt måtte være satt 4 juni. Det ble neppe avholdt noen timer i faget i perioden 16 mai til 4 juni fordi dette var de ukene da elevene var oppe i sine skriftlige eksamener, og de pågikk stort sett kontinuerlig for ulike grupper og fag.»
Til spørsmålet om manglende redegjørelse fra skolens rektor om saksbehandlingen, jf. forskriften § 5-12 første ledd, uttalte fylkeskommunen:
«Forskrift inneholder et krav om at rektor skal sende ei fråsegn om saksbehandlinga. Klageinstansen erfarte at det var stor usikkerhet om hva denne fråsegna skulle inneholde om saksopplysninger, derfor lagde vi et skjema som skolene skal fylle ut med informasjon om klagens art, klagers personalia, om eleven har fått underveisvurdering, om klagen er levert innen fristen osv. Skolen har brukt dette skjemaet. Viktigere enn dette forholdet er at Nordland fylkeskommune har tatt i bruk et skoleadministrativt system der skoleeier og klageinstans kan gå direkte inn og sjekke mange formelle sider ved det vurderingsarbeidet som er gjort gjennom året. Dette vil på en måte utgjøre en del av den informasjonen som rektor eventuelt skulle ha redegjort for. Vi kan for eksempel se hvilke delvurderinger faglærer har gjort av eleven gjennom året, hvor mange elevsamtaler som er avholdt, fravær, orden, varsler med mer.
—
Klageinstansen har bedt rektorene om å sende med ei mer utførlig fråsegn i de klagesakene der det er uklarheter eller der det kan ha skjedd ting i løpet av skoleåret som kan ha betydning for klagebehandlinga, men som ikke kommer fram av elevens klage eller faglærers fråsegn. I en god del tilfeller dukker det også opp spørsmål hos klageinstansen underveis, og vi etterspør da opplysninger og detaljer. I saker der vi har vært i kontakt med rektor og fått tilleggsopplysninger sørger vi for at klager får kopi av tilsendt informasjon eller vi refererer eventuelle opplysninger vi har fått per telefon i svarbrevet slik at klager er informert.»
Fylkeskommunen slo fast at det samlet sett forelå tilstrekkelig grunnlag for å vurdere klagen uten innhenting av ytterligere informasjon, og at det ikke var «tvil om at faglærers og skolens vedtak om manglende standpunktgrunnlag var formelt korrekt fatta i henhold til forskrift».
Redegjørelsen fra fylkeskommunen ble sendt klageren, som ikke har inngitt merknader.
Jeg ser slik på saken
1. Tidspunktet for skolens vedtak
Forskriften til opplæringslova er gitt med hjemmel i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregående opplæringa § 3-4 første ledd.
Reglene for karakterfastsettelse fremgår av forskriften kapittel 3. I § 3-1 er det oppstilt som alminnelig utgangspunkt at eleven har en rett til vurdering. Dette må innebære at både eleven og læreren skal «leggje til rette for at» det skal foreligge et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere elevens kompetanse, jf. forskriften § 3-3 tredje og fjerde ledd.
Et vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis, må regnes som en sluttvurdering i tråd med forskriften § 3-2 tredje ledd. Kravene til sluttvurderinger er nærmere angitt i forskriften kapittel 3 del III. Den sentrale bestemmelsen for denne saken er § 3-18:
Ǥ 3-18. Standpunktkarakterar i fag
Standpunktkarakterar er karakterar som blir gitt ved avslutninga av opplæringa i fag, jf. læreplanverket, og som skal førast på vitnemålet.
Standpunktkarakteren må baserast på eit breitt vurderingsgrunnlag som samla viser kompetansen eleven har i faget, jf.§ 3-3. Eleven skal ha høve til å forbetre kompetansen sin i faget inntil standpunktkarakteren er fastsett. Eleven skal bli gjort kjend med kva det er lagt vekt på i fastsetjinga av hennar eller hans standpunktkarakter.
Standpunktkarakterar i fag med sentralt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før fellessensurmøtet.
Standpunktkarakterar i fag med lokalt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før skolen gjennomfører den første lokalt gitte eksamenen på det aktuelle trinnet innanfor utdanningsprogrammet.
Rektor har ansvaret for at faglærar set standpunktkarakter. Dersom rektor er i tvil om reglane for fastsetjing av standpunktkarakter er følgde, kan rektor krevje ei ny fagleg vurdering før karakterane blir fastsette og førte.
I dei tilfella der det ikkje er grunnlag for å setje standpunktkarakter, har rektor ansvaret for at det blir fatta enkeltvedtak om at standpunktkarakter ikkje skal bli gitt. For at det skal kunne gjerast enkeltvedtak om å ikkje gi karakter, skal eleven vere varsla, jf. § 3-7…»
Spørsmålet er om det er begrensninger for valget av tidspunkt for vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis.
Utover varslingskravet i siste ledd skiller ikke forskriften § 3-18 mellom regler for vedtak om standpunktkarakterer og vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis. Forskriften setter en siste frist for vedtak om standpunktkarakter, men inneholder ingen nærmere angivelse av tidligste tidspunkt for slike vedtak. Det styrende kriteriet for det tidligste tidspunktet er dermed hvorvidt vedtaket – om det er vedtak om standpunktkarakter eller vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis – gir uttrykk for elevens kompetanse ved «avslutninga av opplæringa», jf. forskriften §§ 3-2 tredje ledd og 3-18 første ledd.
Fylkeskommunen har særlig vist til Utdanningsdirektoratets rundskriv 11. august 2010, Individuell vurdering i grunnskolen og videregående opplæring etter forskrift til opplæringsloven (Udir-1-2010), og reelle hensyn, som grunnlag for at tidspunktet for skolens vedtak var i tråd med regelverket.
Det er gitt veiledning for anvendelsen av § 3-18 i Udir-1-2010 kapittel 3. Slik fylkeskommunen har vist til, fremgår det på side 34 at det er «opp til skolen å avgjøre hva som er avslutningen av opplæringen», men at «normalt vil det dreie seg om de siste én til to månedene med opplæring i faget». Denne formuleringen gir en viss anvisning på tidspunktet for avslutningen av opplæring, men inneholder ingen definitiv presisering.
Udir-1-2010 angir på side 35 at standpunktkarakter i fag uten eksamen bør «settes så sent som mulig for at opplæringen og elevens prestasjoner kan ha en innvirkning på denne standpunktkarakteren så lenge som mulig». Etter min mening harmonerer et slikt utgangspunkt med formålet med en sluttvurdering: å beskrive elevers kompetanse ved avslutningen av opplæringen.
Fylkeskommunen har videre lagt stor vekt på reelle hensyn, nærmere bestemt at det vil være uheldig om eleven måtte gå opp til eksamen, for deretter å få sitt eksamensresultat annullert, jf. forskriften § 3-37. Det fremgår av svaret hit at et vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis, derfor bør fattes to uker før eksamenstrekk. Formålet er å gi elevene anledning tid til å klage på vedtaket, behandle klagen og deretter stryke elever med manglende standpunktkarakter fra listene over eksamenskandidater.
En ordning i tråd med det fylkeskommunen beskriver her, reiser enkelte generelle spørsmål. For det første er jeg i tvil om hensynet til at elever skal unngå å avlegge en eksamen som senere blir annullert, bør tillegges særlig stor vekt. Jeg er enig med fylkeskommunen i at annullering vil kunne oppleves som uheldig. Samtidig tyder annulleringsordningen i forskriften på at hensynet til å gi elever så mange anledninger som mulig til å berge en karakter, skal veie tungt.
For det andre er det liten støtte for ordningen i øvrige bestemmelser i forskriften til opplæringslova. Utgangspunktet er som nevnt at standpunktkarakter gis «ved avslutninga» av opplæringen, jf. § 3-18, og i rundskrivet er det uttalt at vedtak om standpunktkarakter bør fattes «så sent som mulig».
Videre bør det utvises forsiktighet med en praksis som kan hindre skolen å «leggje til rette for» et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere elevens kompetanse, jf. forskriften § 3-3 tredje og fjerde ledd. I denne saken følger det både av faglærerens og elevens redegjørelse at det var undervisning i Tysk I+II i perioden fra 6. mai 2013 til 5. juni 2013, med tilhørende anledninger til å foreta muntlig evaluering. Faglæreren har også oppgitt at hun «kunne ha utsatt utsendelsen om vedtak, hvis dette var ønskelig fra ledelsens side». Skolen kunne ikke selv omgjøre vedtaket. Ved å fatte vedtak tidlig ble skolen i praksis hindret i å benytte eventuelle senere muligheter til å skaffe et tilstrekkelig grunnlag for å gi en standpunktkarakter.
Det kan også reises spørsmål ved om en slik ordning er gjennomførbar i praksis. Fylkeskommunen har definert eksamensperioden som tidspunktet for offentliggjøring av eksamenstrekk, og lagt inn ytterligere to uker for at elever skal ha tid til å klage på vedtaket om standpunktkarakter. Det synes å være forutsatt at klagebehandlingen ferdigstilles i denne to-ukersperioden, uavhengig av om eleven bruker klageretten umiddelbart eller etter ti dager, slik regelverket gir adgang til.
Utdanningsavdelingen har opplyst at skolen fattet vedtaket på et tidspunkt fylkeskommunen «har anbefalt», uten at det fremgår hvordan denne anbefalingen har kommet til uttrykk. I henhold til fylkeskommunens veiledning, Klage på karakterer – Rettleiing til faglærer: Begrunnelse for standpunktkarakter ved elevklager, revidert i januar 2010, skal læreren blant annet «så langt råd er» skaffe tilstrekkelig grunnlag for å vurdere kompetansen til eleven, slik at retten eleven har etter forskriften § 3-1, blir oppfylt. Veiledningen nevner ikke behovet for å unngå annullering av eksamen.
Jeg er etter dette i tvil om hensynet til å unngå annullering er tilstrekkelig tungtveiende til at vedtak om standpunktkarakter bør fattes to uker før eksamenstrekk. En praksis i tråd med fylkeskommunens redegjørelse vil medføre fare for en uthuling av plikten til å legge til rette for å få et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere en elevs kompetanse.
2. Rektors redegjørelse
Det følger av forskriften § 5-12 første ledd at det med oversendelsen av en klage til klageinstansen skal legges med «fråsegn frå rektor om saksbehandlinga ved skolen». Rektors kommentarer skal i henhold til første ledd siste punktum også sendes til klageren. Forskriften angir ikke nærmere hva som ligger i en redegjørelse for «saksbehandlinga ved skolen». Ordlyden kan tilsi at det stilles krav om et eget dokument, men det er ikke klart hvilken form en slik redegjørelse skal ta.
Fylkeskommunen har vist til at det normalt anses tilstrekkelig at skolen ved oversendelse av saken til klagebehandling benytter seg av et skjema med informasjon om sakens art. Etter det opplyste innhenter fylkeskommunen en mer utførlig redegjørelse fra rektor bare «der det er uklarheter eller der det kan ha skjedd ting i løpet av skoleåret som kan ha betydning for klagebehandlinga». Fylkeskommunen har også vist til at den kan sjekke vurderingsarbeidet direkte via skolens systemer, og at dette minsker behovet for en særskilt redegjørelse fra skolens rektor.
Klageskjemaet skolen brukte i denne saken, inneholdt relativt lite opplysninger utover rene formalia. Skjemaet angir rektors kommentarer som et særskilt vedlegg, og gir ikke rom for noen ytterligere redegjørelse om hvordan vedtaket ble fattet. Det er dermed ikke klart hvordan skjemaet er ment å tre i stedet for rektors redegjørelse. I denne saken kunne det eksempelvis vært naturlig å redegjøre for skolens tidligere praksis ved vedtak om at standpunktkarakter ikke skal gis, og bakgrunnen for at skolen valgte å ikke utsette vedtakstidspunktet slik faglæreren har opplyst at det var mulighet for.
Jeg er derfor noe i tvil om skjemaet er egnet til å oppfylle kravene i forskriften § 5-12 på en betryggende og konsekvent måte. Fylkeskommunens kriterier for å innhente ytterligere opplysninger fremstår også som uklare.
3. Fylkeskommunens klagebehandling
I henhold til forskriften § 5-12 første ledd kan klageinstansen bare vurdere om gjeldende regler for karakterfastsettelse er fulgt. Fylkeskommunen kan ikke ta stilling til elevens faglige nivå eller det konkrete faglige skjønnet som er utøvd. Det fremgår av fylkeskommunens veiledning at «[d]ersom klageinstansen er i tvil om reglene er fulgt, tas klagen til følge».
Fylkeskommunen fant at det samlet sett forelå tilstrekkelig grunnlag for å vurdere klagen uten innhenting av ytterligere informasjon, og at det ikke var «tvil om at faglærers og skolens vedtak om manglende standpunktgrunnlag var formelt korrekt fatta i henhold til forskrift».
Jeg har funnet grunn til å komme med noen generelle kommentarer til fylkeskommunens redegjørelse i saken. Utover disse merknadene er det imidlertid ikke funnet tilstrekkelige holdepunkter for at fylkeskommunens vurdering av den konkrete saken var i strid med gjeldende regler for klagebehandling, og jeg har ikke funnet grunn til be fylkeskommunen om en fornyet behandling.
Fylkeskommunen bes likevel om å vurdere det jeg her har påpekt. Under henvisning til misforståelsen om skolens adgang til omgjøring, bør det også vurderes om det er behov for informasjon til skolene om dette. Det bes om at fylkeskommunen innen 1. januar 2014 gir tilbakemelding om oppfølgingen av disse punktene.