Utvisning fra folkehøyskole

Saken gjelder utvisning fra folkehøyskole som følge av brudd på skolens alkoholreglement. Skolens disiplinærråd fattet vedtak om bortvisning. Ved behandlingen av klagen fra studenten endret disiplinærrådet vedtaket til å omfatte avbrutt skoleår. Vedtaket ble deretter videresendt skolestyret, som var klageinstans, og som opprettholdt vedtaket.

Ombudsmannen kom til at folkehøyskolen ikke hadde hjemmel til å fatte vedtak om å avbryte studentens skoleår som følge av brudd på skolereglementets regler om bruk og oppbevaring av alkohol. Det var også begått flere saksbehandlingsfeil. Blant annet uttalte ombudsmannen at førsteinstansen ikke har adgang til å endre vedtaket til ugunst for studenten i klageomgangen, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Kravene som stilles til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 34 annet ledd annet punktum var heller ikke ivaretatt.

Styret ved folkehøyskolen ble bedt om å se på saken på nytt i lys av ombudsmannens merknader, og herunder vurdere hvordan skolen kan bøte på uretten som har skjedd overfor klageren.

Sakens bakgrunn

A var elev ved X folkehøyskole , skoleåret 2016/17. Hun mottok 13. februar 2017 forhåndsvarsel fra skolen, med overskriften «Melding om disiplinærsak som kan føre til bort/utvisning». Bakgrunnen var blant annet at A om kvelden 11. februar 2017 hadde drukket alkohol på rommet sitt.

X folkehøyskoles disiplinærråd fattet 14. februar 2017 vedtak med følgende innhold:

«På grunn av alkoholbruk på X folkehøyskoles område vises du bort fra skolen fra onsdag 15.2 kl. 9.30 til fredag 3. mars kl. 15.00.»

I vedtaket ble det også angitt forutsetninger for at A skulle få fortsette som elev etter bortvisningen, blant annet at hun måtte stå frem på morgensamling og fortelle om saken. En annen forutsetning var at hun skrev under på en avtale om at hun godtok uanmeldte romsjekk og ville oppsøke profesjonell hjelp. Sistnevnte bygget på at A hadde innrømmet å ha et alkoholproblem. Videre fremgikk det at dersom A «ikke er villig til/motivert for et eller flere av disse punktene, vil hun bli bedt om å avbryte skoleåret».

A påklaget vedtaket 14. februar 2017, og ba blant annet om at forutsetningene ble fjernet. Hun opplyste at hun ikke hadde et alkoholproblem, men at dette var noe hun hadde funnet opp, i håp om å unngå permanent utvisning.

Under disiplinærrådets behandling av klagen 15. februar 2017 fattet disiplinærrådet vedtak om at A måtte avbryte folkehøyskoleåret. As nye klage 23. februar 2017 ble deretter behandlet i skolestyrets arbeidsutvalg, som i møte 2. mars 2017 fattet vedtak om å opprettholde disiplinærrådets vedtak om utvisning. Det fremgikk at rådet i begrunnelsen la vekt på brudd på skolens grunnregler og «måten læreres og medelevers tillit har blitt misbrukt i behandlingen av saken».

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) klaget til ombudsmannen 2. mai 2017 på vegne av A.

Ombudsmannens undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene ble det funnet grunn til å ta opp saken med X folkehøyskole. I brev herfra 31. oktober 2017 ble skolen bedt om å opplyse hvilken hjemmel den hadde til å avbryte As skoleår ved folkehøyskolen. Ombudsmannen ba også om en nærmere redegjørelse for hvilke reaksjoner det i henhold til skolens interne regler kan gis ved regelbrudd som i den aktuelle saken, og om en vurdering av om det går tilstrekkelig klart frem av reglene at reaksjonene «avbrutt skoleår» eller «utvisning» kan benyttes ved brudd på andre regler enn grensen for fravær.

Folkehøyskolen ble bedt om å vurdere hvorvidt disiplinærrådet hadde adgang til å endre vedtaket 14. februar 2017 til skade for A i klagebehandlingen etter forvaltningsloven § 33, og redegjøre for hvordan skolestyret vurderte As anførsler i klagen 23. februar 2017. Endelig ba ombudsmannen om en vurdering av om skolestyrets vedtak 2. mars 2017 ivaretar kravene til vedtakets begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 33 første ledd, samt § 34 annet ledd annet punktum.

I svar 21. november 2017 fra folkehøyskolen erkjente skolen at begrepsbruken i skolereglementet og forhåndsvarselet burde vært tydeligere, slik at den gjenspeilet skolens interne forståelse. Om denne orienterte skolen slik:

«Både ved skolestart, og ved flere anledninger i skoleåret, er det blir tydelig formidlet at brudd på våre grunnregler kan føre til utvisning/avbrutt skoleår. Det har i særdeleshet blitt formidlet at sjansen for utvisning for godt øker ved gjentatte tillit- og regelbrudd. I den forbindelse må det nevnes at skolens Disiplinærråd vurderte As sak som en gjentagelsessak».

Det ble påpekt blant annet at det ikke var tvilsomt at A var klar over at gjentatte brudd på reglene kunne føre til utvisning. Hvorvidt en tydelig muntlig informasjon ved presentasjonen av grunnreglene ved skolestart, samt en tydelig advarsel knyttet til en tidligere alkoholsak, gir skolen hjemmel til å iverksette en utvisning som muntlig forespeilet, var skolen likevel ikke kjent med. Skolen tok imidlertid lærdom av denne saken, og opplyste at den derfor snarlig kommer til å endre begrepsbruken fra «vist bort» til noe som tydeliggjør at en mulig konsekvens er utvisning for godt.

På spørsmålet om klageinstansens kompetanse svarte folkehøyskolen at skolen ikke kunne lese ut av folkehøgskoleloven § 5 og § 33 i forvaltningsloven, at skolen ikke hadde adgang til å endre vedtaket i skjerpende retning.

Når det gjaldt skolestyrets vurdering av As anførsler, kunne ikke rektor ved skolen – som ikke var en del av skolestyrets utvalg – svare på ombudsmannens spørsmål. Rektor anså seg heller ikke kompetent til å vurdere det rent juridiske rundt hvorvidt skolestyrets vedtak ivaretar kravene til begrunnelse etter forvaltningsloven.

JURK har ikke hatt merknader til X folkehøyskoles redegjørelse.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Innledning – rettslig utgangspunkt

Ombudsmannens arbeidsområde er den «offentlige forvaltning», jf. sivilombudsmannsloven § 4. Selv om folkehøyskoler i utgangspunktet ikke anses å være en del av den offentlige forvaltning, er det likevel klart at folkehøyskolers vedtak i disiplinærsaker må regnes som offentlig myndighetsutøvelse og dermed faller inn under ombudsmannens arbeidsområde. Spørsmålet er nærmere drøftet i ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2005 side 152 (SOMB-2005-32).

Folkehøyskoleloven gir regler om behandlingen av disiplinærsaker. Det følger av lovens § 5 første ledd at styret ved folkehøyskolen skal etablere et organ for behandling av disiplinærsaker og at elever kan klage på organets vedtak til skolestyret. I tredje ledd er det presisert at forvaltningsloven kapittel IV, V og VI får anvendelse i klagebehandlingen. Sett hen til at et vedtak i en disiplinærsak normalt vil gripe inn i elevens rettigheter og plikter ved skolen, må slike vedtak anses som et «enkeltvedtak», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, noe som også medfører at forvaltningsloven kapittel IV til VI får anvendelse, uavhengig av henvisningen i folkehøyskoleloven.

At forvaltningsloven får anvendelse, innebærer at folkehøyskolene ved vedtak om bortvisning og utvisning av en student blant annet må ivareta lovens krav til forhåndsvarsling (§ 16), utredning av saken (§ 17) og til vedtakets begrunnelse (§§ 24 og 25). Videre gir forvaltningsloven regler om hvordan første- og klageinstansen skal behandle en klage, jf. §§ 33 og 34.

Folkehøyskoleloven regulerer ikke hvilke disiplinærregler folkehøyskolene skal eller kan ha, heller ikke hvordan eventuelle brudd på disse kan sanksjoneres.

Den enkelte folkehøyskole har ansvar for å fastsette sitt verdigrunnlag, jf. folkehøyskoleloven § 1 annet ledd, innenfor rammen av folkehøyskolens formål som er «å fremme allmenndanning og folkeopplysning».

2.      Vedtakets hjemmel

Rettsforholdet mellom folkehøyskolen og en student beror i stor grad på avtalen eleven og skolen har inngått. I avtalen om skoleplass ved X folkehøyskole inngikk blant annet at A forpliktet seg til å følge skolens grunnregler, herunder regler om bruk og oppbevaring av alkohol.

Av grunnreglene for X folkehøyskole, slik disse er fremstilt i avtalen mellom A og skolen, følger det i punkt 2. A) at folkehøyskolen har «nulltoleranse for bruk og oppbevaring av rusmidler, inkludert alkohol». Videre heter det at brudd på skolens grunnregler vil bli behandlet av skolens disiplinære råd, etter de prosedyrer skolen er forpliktet til å følge. I avtalen A har signert, er det imidlertid ikke angitt hvilke sanksjoner disiplinærrådet eventuelt kan gi ved brudd på reglene. Skolens grunnregler er i tillegg gjengitt på folkehøyskolens hjemmeside. Det fremgikk der at overskridelse av fraværsgrensen kan føre til at studenten får «avbrutt skoleåret», og at studenter som for øvrig ikke retter seg etter gjeldende bestemmelser, herunder reglene om oppbevaring/nytelse av alkohol, «kan bli vist bort fra skolen».

Hva som ligger i sanksjonen «vist bort», er ikke omtalt i de overfor nevnte reglene. Lest i sammenheng med muligheten for å få avbrutt skoleåret ved brudd på fraværsgrensen, tilsier en naturlig språklig forståelse at man står overfor en midlertidig reaksjon. I andre sammenhenger, både i universitets- og høyskoleloven og ellers i samfunnet, for eksempel innenfor politi- og utlendingssektoren, fremstår sanksjonen «bortvisning» å være tidsavgrenset. At bortvisning og avbrutt skoleår er ulike reaksjonstyper synes for så vidt også å følge av disiplinærrådets omtale av sanksjonene. Mens det i vedtaket 14. februar 2017 heter at A «vises … bort fra skolen fra onsdag 15.2 kl. 9.30 til fredag 3. mars kl. 15», er det i vedtaket 15. februar 2017 ikke benyttet denne formuleringen, men derimot at hun må «avbryte» folkehøyskoleåret.

På ombudsmannen spørsmål om hjemmelen for vedtaket i denne konkrete saken, erkjente folkehøyskolen at begrepsbruken i reglementet nok er uklar. Likevel ble det opplyst at det var en klar intern forståelse om muligheten for utvisning. Blant annet ble dette ved flere anledninger tydelig formidlet muntlig overfor studentene i løpet av skoleåret.

Slik ombudsmannen ser det, er overskridelse av fraværsgrensen det eneste forholdet som etter skolereglementet kan føre til at studenten får avbrutt skoleåret. Dersom brudd på øvrige regler skulle kunne føre til en reaksjon av samme karakter, burde dette uttrykkelig vært omtalt i reglementet. Ombudsmannen peker på at et vedtak om utvisning eller avbrutt skoleår er et inngripende vedtak. At permanent utvisning har vært muntlig forespeilet for studentene, kan ikke være tilstrekkelig.

X folkehøyskole hadde dermed ikke hjemmel i skolereglementet eller i avtalen med eleven til å avbryte As skoleår for brudd på skolens alkoholregler.

3.      Saksbehandlingen

Da skolens disiplinærråd – som førsteinstans – behandlet As klage over vedtaket om bortvisning, traff rådet «endelig» vedtak om at hun måtte avbryte skoleåret. Spørsmålet er om disiplinærrådet har adgang til å fatte et slikt vedtak ved klagebehandlingen.

Som nevnt gjelder forvaltningsloven kapittel IV-VI ved klagebehandling i disiplinærsaker. Regler om saksforberedelsen i en klagesak er gitt i forvaltningsloven § 33. Ved behandlingen av klagen følger det av § 33 annet ledd at underinstansen kan «oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet.» I dette ligger det at førsteinstansen bare kan endre vedtaket til klagers gunst, se blant annet Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 545, Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014), s. 299 og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015), s. 475, samt Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind 1 (2. utg. 2010), s. 314 flg. Dersom underinstansen ikke finner at klagen er begrunnet, skal saken sendes til klageinstansen så snart den er tilrettelagt, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

Disiplinærrådet som førsteinstans hadde dermed ikke adgang til å endre vedtaket til ugunst for A ved behandlingen av hennes klage over bortvisningsvedtaket.

Videre er det i forvaltningsloven § 24 et krav om at enkeltvedtak skal begrunnes, og det er i § 25 angitt hva begrunnelsen skal inneholde. Begrunnelsen skal for det første vise til reglene vedtaket bygger på. For det andre skal det vises til de faktiske forhold vedtaket bygger på, eventuelt ved en henvisning til en tidligere fremstilling. For det tredje bør eventuelle hovedhensyn ved utøvelsen av forvaltningsmessig skjønn nevnes, jf. § 25 tredje ledd. For klageinstansen krever dessuten forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klagers synspunkter skal vurderes.

Hensynene bak kravene til begrunnelse er blant annet å gi mottakeren av vedtaket tilstrekkelig informasjon til at det på et forsvarlig grunnlag kan tas stilling til om vedtaket bør angripes. Begrunnelsen har også en side til bevisstgjørelse ved utformingen av vedtaket, og kan på den måten sikre vedtakets kvalitet.

I brev 3. mai 2017 til A ble hun underrettet om skolestyrets vedtak, som lød:

«Disiplinærrådets vedtak om utvisning opprettholdes.»

Videre fremgikk det:

«I begrunnelsen for vedtaket ble det, i tillegg til åpenbare brudd på skolens grunnregler, også lagt vekt på måten læreres og medelevers tillit har blitt misbrukt i behandlingen av saken.»

Etter ombudsmannens syn er begrunnelsen for skolestyrets vedtak mangelfull. Det er blant annet ikke vist til regelen vedtaket bygget på eller de faktiske forhold, og det er i liten grad gitt uttrykk for hvorfor skolen valgte å benytte den strengeste reaksjonen i akkurat denne saken. Videre fremgår det ikke hvordan As anførsler i klagen 23. februar 2017 på disiplinærrådets vedtak om utvisning ble vurdert.

Begrunnelsen i skolestyrets vedtak 2. mars 2017 tilfredsstiller dermed ikke kravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 34 annet ledd annet punktum.

4.      Oppsummering

Ombudsmannen har etter dette kommet til at X folkehøyskole ikke hadde hjemmel til å fatte vedtak om å avbryte As skoleår for brudd på reglene om bruk og oppbevaring av alkohol. Skolens førsteinstans i disiplinærsaker hadde heller ikke kompetanse til å endre vedtaket til skade i klageomgangen, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Endelig tilfredsstiller ikke vedtakets begrunnelse de krav som følger av forvaltningsloven §§ 25, 24 og 33 første ledd samt 34 annet ledd annet punktum.

Styret ved X folkehøyskole bes derfor om å se på saken på nytt i lys av merknadene som er gitt, og herunder vurdere hvordan skolen kan bøte på uretten overfor A. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om denne vurderingen ved oversendelse av en kopi av brev til A.