Sakens bakgrunn
Tre tillitsvalgte i organisasjonene NITO, Fagforbundet og Utdanningsforbundet varslet 7. april 2010 kommunen om at flere av organisasjonenes medlemmer over lang tid hadde følt seg trakassert og mistrodd i sine stillinger av kommunens ordfører. Varselet ble sendt til varslingssekretariatet i kommunen på skjema for varsling i kommunen.
I brev 19. april 2010 fra rådmannen i kommunen, med kopi til ordføreren, ble organisasjonene orientert om at rådmannen inntil videre ville følge opp varselet. Rådmannen ba i brevet organisasjonene om å konkretisere innholdet i varselet med informasjon om hvem og hvilke situasjoner varselet gjaldt. De tre tillitsvalgte besvarte henvendelsen fra rådmannen i brev 23. april 2010. Organisasjonene avviste å gå inn på navn av hensyn til dem det gjaldt, men ga utfyllende opplysninger om den generelle situasjonen det ble varslet om, og også noen enkelthendelser. I brev 3. mai 2010 kom rådmannen tilbake til saken og ga uttrykk for at det var beklagelig at det var varslet på den måten det var gjort. Det ble redegjort for at det var gjennomført flere møter mellom rådmann og ordfører, og det ble foreslått et møte mellom varslerne, ordføreren og rådmann. Til slutt ble det uttrykt ønske om at varslerne vurderte om varselet kunne trekkes tilbake. Det ble ikke avholdt noe møte som foreslått, og i brev 6. mai 2010 fra Utdanningsforbundet i fylket til rådmannen ble det opplyst at fylkeskontoret hadde rådet sin tillitsvalgte til ikke å delta på møtet «da hun har gjort det hun har plikt og rett til og bør kunne se seg ferdig med saken. Nå er det opp til arbeidsgiver hvordan selve varselet håndteres».
Om morgenen den 18. mai 2010 sendte rådmannen ut en e-post med tittelen «Innkalling til møte om Varslingssak sammen med formannskapet 18. mai 2010 kl 11 kommunestyresalen». Informasjon om møtet skal ha blitt sendt til kommunestyrerepresentanter og virksomhetsledere i kommunen, de tillitsvalgte som hadde varslet og media. På møtet delte ordføreren ut følgende dokumentasjon til de frammøtte: kopi av varselet 7. april 2010, rådmannens brev 19. april 2010 til varslerne, organisasjonenes svarbrev 23. april 2010 til rådmannen, rådmannens brev 3. mai 2010 til varslerne og brev 6. mai 2010 fra Utdanningsforbundet i fylket til rådmannen. Mottakere og avsendere i korrespondansen, bortsett fra rådmannen selv, var anonymisert. Etter at møtet var avholdt, fikk saken en rekke avisoppslag og mye oppmerksomhet, noe som blant annet førte til at Arbeidstilsynet i brev 25. juni 2010 til rådmannen ba om et møte med ledelsen i kommunen etter sommeren for å bli orientert om saken.
Kommunen gjennomførte i løpet av høsten 2010 en prosess med ordføreren, varslerne og en ekstern veileder. I brev 12. januar 2011 til organisasjonene, med kopi til Arbeidstilsynet og ordføreren, oppsummerte rådmannen prosessen og opplyste at varslersaken formelt ble avsluttet fra arbeidsgivers side med brevet som tilbakemelding til varslerne. Organisasjonene anså ikke saken som tilfredsstillende avsluttet og henvendte seg til kommunestyret i kommunen i brev 11. februar 2011 for å avklare hvor kommunen sto i saken. Brevet ble lagt fram for kommunestyret, som behandlet saken i møte 13. april 2011. Kommunestyret sluttet seg til vurderingene i saksframlegget fra setterådmann og ga setterådmann fullmakt til å utforme svarbrev til organisasjonene. I svarbrev 27. april 2011 ga setterådmann en fyldig redegjørelse for kommunens syn på spørsmålene som ble stilt fra organisasjonene. Organisasjonene uttrykte i felles brev 17. juni 2011 til kommunen enighet med kommunen på de fleste punkter i saken, men varslet en henvendelse til ombudsmannen vedrørende kommunens behandling av varslingssaken.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Fagforbundet henvendte seg til ombudsmannen i brev 23. august 2011 med klage på vegne av Utdanningsforbundet, NITO og Fagforbundet (heretter organisasjonene) over handlemåten til ordføreren i kommunen i møte med pressen den 18. mai 2010. I klagen ble det understreket at organisasjonene ønsket å bidra til ro i kommunen og opplevde at overordnet nivå i kommunen hadde behandlet varslingen med tilstrekkelig grad av alvor. Organisasjonene ønsket likevel å få brakt på det rene hvilke regler som gjaldt for en ordførers offentliggjøring av opplysninger knyttet til en varslingssak. På denne bakgrunn ble ombudsmannen bedt om å vurdere om offentliggjøringen av selve varselet, intern korrespondanse mellom rådmannen og varslerne, og øvrige saksopplysninger, var i samsvar med regler om taushetsplikt, eventuelt om fremgangsmåten var i strid med god forvaltningsskikk.
Etter å ha innhentet og gjennomgått saksdokumentene, ble saken tatt opp med kommunen i brev 30. januar 2012. I brevet ble kommunen blant annet bedt om å redegjøre generelt for praksis/retningslinjer for offentliggjøring av varslingssaker og konkret for hva som var bakgrunnen for at kommunen valgte å informere om varslingssaken og levere ut deler av korrespondansen i et åpent møte. Kommunen ble videre bedt om å opplyse hvilke vurderinger om eventuelle taushetsbelagte opplysninger i korrespondansen fra varslingssaken som ble gjort i forkant av møtet 18. mai 2010, samt å kommentere Fagforbundets påstand om brudd på taushetsplikten for ett av deres medlemmer. Under henvisning til kommunens Rutinebeskrivelse for varsling pkt. 1 a som sier at varslers identitet «skal behandles med fortrolighet av alle parter», ble kommunen bedt om å kommentere utleveringen av deler av korrespondansen i varslingssaken i tilknytning til rutinebeskrivelsen. Kommunen ble videre spurt om den anså offentliggjøringen av opplysninger og dokumenter i varslingssaken for å være i tråd med god forvaltningsskikk. Avslutningsvis ble det spurt om de tillitsvalgte som sendte inn varselet ble informert om den forestående offentliggjøringen av saken fra kommunens side. KS Advokatene besvarte ombudsmannens henvendelse på vegne av kommunen i brev 30. april 2012 med vedlegg.
Til spørsmålet om det forelå brudd på taushetsplikten overfor et medlem i Fagforbundet, ble det opplyst at kommunen vurderte det slik at det ikke var åpenbart at de aktuelle opplysningene var taushetsbelagte. Selv om man skulle komme til at opplysningene var taushetsbelagte, fremholdt kommunen at opplysningene likevel ville kunne frigis i anonymisert form. Etter kommunens vurdering forelå det ikke en reell fare for at det var mulig å identifisere vedkommende via «allment tilgjengelig informasjon».
Forholdet mellom utleveringen av deler av korrespondansen i varslingssaken og kommunens Rutinebeskrivelse for varsling pkt. 1 som fastsetter at varslers identitet skal behandles med fortrolighet av alle parter, kommenterte kommunen slik:
«Som det fremgår av kommunens brev 27. april 2011, er det uklart hvem som egentlig skal betraktes som varslerne i denne saken. De aktuelle ansatte varslet til de tillitsvalgte, som videreformidlet varselet. Etter kommunens vurdering er det mest naturlig å betrakte de tillitsvalgte som mottakere av varselet. De tillitsvalgte påtok seg imidlertid også en rolle som representant for varslerne i denne saken. Selv om de tillitsvalgtes identitet ble kjent, må det likevel antas at det ikke er like stort behov for fortrolighet om deres identitet, som for de egentlige varslere. Identiteten til de ansatte som varslet via sine tillitsvalgte ble etter det kommunen opplyser ivaretatt i denne saken. Slik er det kommunens oppfatning at de egentlige varslernes identitet ble behandlet fortrolig i denne saken.
For det tilfelle at man skulle betrakte de tillitsvalgte som varslere i denne saken, vil kommunen gi uttrykk for at spørsmålet om offentliggjøring i denne saken må bero på en avveining mellom to hensyn som i utgangspunktet står i motstrid til hverandre. På den ene siden skal varslere – etter kommunens egne retningslinjer – gis stor grad av fortrolighet. Samtidig var det i denne konkrete saken nødvendig å ta hensyn til interessene til den som var beskyldt for kritikkverdige og alvorlige forhold. Grunnleggende prinsipper om kontradiksjon tilsier at den som er kritisert må få kjennskap til hvilke påstander som er rettet mot ham, og ha mulighet til å imøtegå disse.
Slik saken lå an var det tale om generelle og anonyme anklager om mobbing og trakassering. Anmodninger om utdyping av de aktuelle forhold ble i svært liten grad imøtekommet. Dette gjorde det vanskelig å vurdere om det var tale om at ordfører hadde utøvd saklig kritikk mot de aktuelle ansatte, eller om det virkelig var tale om mobbing og trakassering. Ordfører opplevde seg slik i en tvangssituasjon, og vurderte det slik at saken ville være best tjent med om det ble åpenhet om den, for at det skulle være mulig å komme videre og få saken tilstrekkelig opplyst.
Det faktum at kritikken var rettet mot kommunens fremste folkevalgte representant gjør også at forholdet i prinsippet har større offentlig interesse enn om det hadde vært en intern sak i administrasjonen. Særlig gjelder det når forholdet fra varslernes side er beskrevet som et arbeidsmiljøproblem av generell betydning.
Når det gjelder muligheten til å holde korrespondanse fortrolig, vil også offentleglova sette rammer for hva det er mulig å bevare fortrolighet om. I § 24 gis det i form av en ”kan-bestemmelse” mulighet til å skjerme identiteten til personer som gir tips om lovbrudd. Det er imidlertid ingen plikt til det, og bestemmelsen vil måtte anvendes i tråd med meroffentlighetsprinsippet. Det må følgelig gjøres en interesseavveining. I tillegg kommer prinsippet i kommuneloven § 4 om at kommunen skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet og legge forholdene best mulig til rette for innsyn, som sammen med offentleglova § 1 skal tilstrebe en mest mulig offentlig forvaltning.
Så lenge taushetsplikten overholdes har kommunen betydelig skjønnsfrihet med hensyn til hvilken korrespondanse som bør offentliggjøres. Der det finnes hjemmel for unntak må prinsippet om meroffentlighet vurderes. Det kan muligens reises spørsmål ved om det i varslingssaker bør legges mer vekt på fortrolighet for varslerne enn allmennhetens interesse i å bli kjent med forholdene, enn det som ville være naturlig i andre saker. Kommunens oppfatning er at det også i slike saker må gjøres en konkret interesseavveining, hvor temaet for varslingen har betydning. Som tidligere nevnt dreide det seg her om et påstått generelt arbeidsmiljøproblem utsprunget av ordførers adferd ved kontakt med kommunens administrasjon. Slik gjaldt saken forholdet mellom det politiske og administrative nivå i kommunen. At hensynet til allmennhetens interesse må veie tungt i en slik sak kan det etter kommunens vurdering neppe være mye tvil om. Den aktuelle saken var slik sett heller ingen typisk varslingssak.
Samlet sett er det kommunens oppfatning at det prinsipp om fortrolighet om varsleres identitet som kommer til uttrykk i kommunens egne retningslinjer, må anvendes innenfor de rammer lovgivningen om offentlighet gir, og at interesseavveiningen mellom varslerens behov for fortrolighet og andre hensyn kan falle ulikt ut alt etter hva saksforholdet gjelder.»
Til spørsmålet om kommunen anså offentliggjøringen av korrespondanse og opplysninger i varslingssaken for å være i tråd med god forvaltningsskikk, viste kommunen til at kommunen gjorde en avveining av ulike hensyn da det ble orientert om innholdet i varselet, og kommunen redegjorde for den nærmere avveiningen. Forutsatt at kommunen ikke brøt taushetsplikten ved å gi opplysninger og dokumenter til utenforstående, kunne kommunen ikke se at håndteringen var i strid med god forvaltningsskikk.
Klagerne kommenterte kommunens redegjørelse i brev 4. juni 2012 fra Fagforbundet og fremholdt blant annet at opplysninger i varselet gjorde det svært enkelt å identifisere enkeltpersonene som var involvert. Slik identifisering fant også sted etter offentliggjøringen av varselet, noe som var påregnelig i et forholdsvis lite lokalsamfunn.
KS Advokatene kom tilbake til saken i brev 5. juli 2012 og innledet med følgende merknader:
«Generelt vil kommunen bemerke at de spørsmål Sivilombudsmannen (SOMB) tar opp, gjelder ulike aspekter ved håndteringen av en varslingssak, men uten at selve temaet for varslingssaken – nærmere bestemt om de forhold det ble varslet om faktisk var kritikkverdige – er tematisert. Kommunen ser det slik at de spørsmål som SOMB tar opp vanskelig kan vurderes fullt ut uavhengig av det underliggende tema i selve varslingssaken. Vi vil derfor på generelt grunnlag gi uttrykk for at måten saken ble håndtert på, også bør ses i lys av om det faktisk var tale om kritikkverdige forhold og således en varsling etter arbeidsmiljøloven § 2-4. De problemstillinger SOMB har valgt å fokusere på, gjør det imidlertid ikke naturlig for oss her å gå nærmere inn på hvorvidt det foreligger varsling om kritikkverdige forhold, herunder om det foreligger gjengjeldelse. Vi viser for ordens skyld til kommunens brev til fagforeningene av 27. april 2011.»
Det ble deretter gitt en utdypende redegjørelse for noen av spørsmålene som ikke ble besvart fullt ut i brev 30. april 2011 til ombudsmannen, og blant annet opplyst at den aktuelle saken var den første varslingssaken kommunen fikk erfaring med. Det kunne derfor ikke vises til noen praksis i kommunen for hvordan man håndterte slike saker, herunder spørsmålet om offentlighet og informasjon.
Om bakgrunnen for at kommunen valgte å informere om varslingssaken og levere ut deler av korrespondansen i et åpent møte, ble det blant annet fremholdt:
«Bakgrunnen var at ordfører opplevde det slik at det var fremmet svært krenkende og usaklige personangrep på ham selv, etter hans vurdering på grensen av det injurierende. I en tid hvor kommunen var i en svært vanskelig økonomisk situasjon – og som ordføreren hadde engasjert seg i sterkt i løsningen av – ble dette også opplevd som et angrep på selve ombudsmannsrollen som kommunens fremste folkevalgte representant, og en begrensning i ordførers engasjement for å bringe kommunen «på rett kjøl». Med bakgrunn i at ordfører opplevde at anmodninger om utdyping av påstander i liten grad ble imøtekommet – blant annet ble anmodning om et møte med de tillitsvalgte avslått – følte ordfører på bakgrunn av dette at det var nødvendig å skape offentlighet om saken for å få fram det han opplevde som de reelle forhold. Ordfører fikk formannskapets tilslutning til denne fremgangsmåten.»
Det ble videre opplyst at tidligere ordfører gjorde en endring i forkant av møtet med hensyn til hva det skulle informeres om, med sikte på å styrke anonymiteten til de impliserte ansatte, i hovedsak ved at avsender/mottaker og underskrift ble tatt ut av ulike brev som ble offentliggjort. Invitasjon ble sendt ut til alle inviterte samtidig, om morgenen samme dag som møtet ble holdt.
Klagerne kom tilbake med merknader i brev 16. august 2012 som igjen ble kommentert av kommunen i brev 10. oktober 2012. Klagerne informerte deretter i e-post 9. november 2012 at de ikke hadde ytterligere merknader i saken. I forbindelse med den avsluttende behandlingen av saken hos ombudsmannen, var det ønskelig å få avklart om ordføreren og rådmannen i kommunen personlig hadde fått anledning til å uttale seg om spørsmålet om eventuelt brudd på deres taushetsplikt ved offentliggjøring av dokumentene denne saken gjelder. På forespørsel herfra, bekreftet KS Advokatene i brev 22. mars 2013 at de som var henholdsvis ordfører og rådfører på det aktuelle tidspunktet hadde fått anledning til å uttale seg om spørsmålet.
Mitt syn på saken
1. Ordførerens atferd i varslingssaken
Klagen til ombudsmannen retter seg mot ordføreren i kommunen. Klagerne mener at ordføreren har brutt taushetsplikten sin og stiller spørsmål ved hvilke regler som gjelder for en ordførers offentliggjøring av opplysninger knyttet til en varslingssak.
Det fremgår av rådmannens brev 19. april 2010 til varslerne at rådmannen ville følge opp varselet. Som øverste leder av kommunens administrasjon og arbeidsgiver for den arbeidsplassen varselet gjaldt, fremstår dette som en riktig plassering av ansvaret for den videre oppfølgingen. Ettersom ordføreren var gjenstand for varselet, var det naturlig at han ble brakt inn i saken for å bidra med egne opplysninger til sakens opplysning, men han hadde ingen formell rolle på vegne av kommunen i varslingssaken. Dersom ordføreren ikke hadde vært gjenstand for varselet, antas det at han heller ikke ville blitt trukket så tett inn i en varslingssak om det interne arbeidsmiljøet i kommuneadministrasjonen.
Kravene til ordførerens atferd må vurderes i lys av hans formelle status og rolle i kommunens behandling av varslingssaken. En ordfører er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13. Taushetsplikten gjelder «(e)nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», og ordføreren var bundet av taushetsplikten i møtet 18. mai 2010. Utover dette, var det i denne saken i utgangspunktet rådmannen sitt ansvar at saken ble fulgt opp i tråd med reglene for behandlingen av en varslingssak, herunder også hvordan ordføreren ble brakt inn i saken. Jeg har derfor funnet det mest riktig å vurdere ordførerens atferd i forlengelse av kommunens håndtering av saken i punkt 2 nedenfor. Spørsmålet om det ble offentliggjort taushetsbelagte opplysninger i møtet 18. mai 2010 behandles i eget punkt 3.
2. Kommunens håndtering av varslingssaken
Klagerne har gitt uttrykk for at de er fornøyde med kommunestyrets tilbakemelding i brev 27. april 2011, med unntak av det som gjelder kommunens innledende håndtering av varselet og offentliggjøring av opplysninger i varslingssaken i møte 18. mai 2010. Jeg har på denne bakgrunn ikke funnet grunn til å gå inn på kommunens håndtering av varslingssaken i tiden etter 18. mai 2010.
a. Offentliggjøring av varslernes identitet
I kommunen sin Rutinebeskrivelse for varsling datert 1. april 2009 punkt 1 a) het det følgende:
«Varsling kan gjøres anonymt, men åpenhet vil bedre saksbehandlingen og tilbakemeldingen til varsler. Det er derfor viktig at varselet blir påført navn på varsleren og navn på enhet til varsleren. Varslerens identitet er uansett et forhold som skal behandles med fortrolighet av alle parter, og ikke gjøres tilgjengelig uten varslerens samtykke.»
Kommunen har fremholdt at det er uklart hvem som egentlig skal betraktes som varslerne i denne saken – de tillitsvalgte som varslet eller de det ble varslet på vegne av. Slik varslingsreglene er utformet i arbeidsmiljøloven 17. juni 2005 nr. 62 kapittel 2 og kommunens eget skjema for varsling, har jeg vanskelig for å se at den eller de som fremsetter et varsel om det som oppfattes som kritikkverdige forhold ikke skal betraktes som varsler i saken, uavhengig av hvem eller hva forholdet gjelder. De det varsles om eller på vegne av vil kunne være beskyttet blant annet av regler om taushetsplikt, mens reglene som omhandler varsleren har som eget siktemål å gi en beskyttelse til den som følger sin rett og plikt til å varsle i arbeidsforhold. Man vil nok, etter en konkret vurdering, kunne argumentere for at også den det varsles på vegne av kan betraktes som varsler, men det er vanskelig å finne holdepunkter for at den som fremsetter et varsel ikke skal anses for å være en varsler. Jeg er på denne bakgrunn ikke i tvil om at de tre tillitsvalgte var varslere i saken.
Klagerne varslet ikke anonymt, men etter kommunens rutinebeskrivelse var deres identitet «uansett et forhold som skal behandles med fortrolighet av alle parter, og ikke gjøres tilgjengelig uten varslerens samtykke.» Det fremgår at varslernes navn ble erstattet med anonymiserte betegnelser på dokumentene som ble fremlagt i møtet 18. mai 2010, men det synes ikke å være uenighet mellom partene om at varslernes identitet ble kjent i, eller forut, for møtet. Kommunen har ikke påberopt at det forelå noe samtykke fra varslerne til å gjøre deres identitet kjent, men har vist til at det ikke var like stort behov for fortrolighet for deres identitet som for de det ble varslet på vegne av. Det er videre vist til at det må foretas en interesseavveining mellom fortrolighet for varslerne og interessene til den som var beskyldt for kritikkverdige og alvorlige forhold.
Kommunens rutinebeskrivelse legger ikke opp til en behovsvurdering av offentliggjøring av varslerens identitet som kommunen har gitt uttrykk for, og det er vanskelig å se at beskyttelsesverdige interesser til den det ble varslet om tilsa en offentliggjøring av varslernes identitet. Jeg finner derfor at kommunen ikke har behandlet varslernes identitet med den nødvendige fortrolighet ved offentliggjøring av saken. Det samme gjelder ordføreren som må anses for å være en av «alle parter» som etter kommunens rutinebeskrivelse skulle behandle varslernes identitet med fortrolighet.
b. Offentliggjøring av varslingssaken
Kommunen har videre fremholdt at måten saken ble håndtert på, også bør ses i lys av om det faktisk var tale om kritikkverdige forhold og således en varsling etter arbeidsmiljøloven § 2-4. Klagen til ombudsmannen gjelder ikke spørsmål om gjengjeldelse etter arbeidsmiljøloven § 2-5, men spørsmålet om kommunens innledende håndtering av varselet i form av offentliggjøring. I denne vurderingen er det av mindre betydning hvorvidt det faktisk forelå kritikkverdige forhold, ettersom det var dette kommunens saksbehandling skulle bidra til å opplyse. Det kan stille seg annerledes hvis et varsel er fremsatt i ren sjikane, noe det ikke er holdepunkter for i denne saken. Jeg har derfor ikke funnet grunn til å gå inn på om det forelå slike kritikkverdige forhold som det ble varslet om.
Det fremgår ikke av sakens dokumenter, og har heller ikke vært gjenstand for nærmere undersøkelser herfra, hva rådmannen foretok seg for å opplyse saken forut for møtet 18. mai 2010. Det fremgår at rådmannen ba varslerne om å opplyse navn og hendelser, samt å delta i møte med rådmann og ordfører, men ikke om det ble foretatt andre undersøkelser for å vurdere innholdet i varselet, for eksempel gjennom fortrolige samtaler med øvrige ansatte som kunne belyse de hendelser varslerne hadde beskrevet i varselet og ved senere utdyping av varselet. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, finner jeg å kunne legge til grunn at rådmannen kunne utredet saken ytterligere uten å avholde et offentlig møte.
Kommunen har gjentatte ganger vist til at det av hensyn til kontradiksjon for ordføreren var nødvendig å offentliggjøre saken. Det var rådmannen som var ansvarlig for å undersøke og følge opp varselet, og det fremstår klart at ordføreren fikk kopi av korrespondansen med varslerne og at han fikk anledning til å imøtegå varselet i samtaler med rådmannen. Slik sett var kontradiksjonen i prosessen i prinsippet ivaretatt, og jeg kan ikke se at det var nødvendig for kommunen å offentliggjøre saken på dette grunnlaget. I stedet for å lede prosessen med varslerne på den ene siden og den det ble varslet om på den andre, samt å gjennomføre mer uavhengige undersøkelser og oppsøke andre kilder, fremstår det imidlertid som om rådmannen i stor grad overlot til ordføreren selv å følge opp saken og sørge for sakens opplysning, jf. at «(o)rdføreren opplevde seg slik i en tvangssituasjon, og vurderte det slik at saken ville være best tjent med om det ble åpenhet om den, for at det skulle være mulig å komme videre og få saken tilstrekkelig opplyst». Sett ifra ordførerens perspektiv har jeg forståelse for at han ikke på samme måte som rådmannen kunne gjennomføre fortrolige og uavhengige undersøkelser og kan ha sett det som formålstjenlig med en offentliggjøring med involvering av allmennheten, men kommunen burde sørget for en håndtering av saken som i mindre grad var styrt av ordførerens vurderinger og interesser.
Kommunen har også trukket frem hensynet til allmennheten, forholdet til offentlighetsloven og kommunelovens regler om offentlighet i sin begrunnelse for å offentliggjøre varslingssaken. Jeg har vanskelig for å se at disse hensynene nødvendiggjorde at kommunen selv tok initiativ til offentliggjøring slik det fant sted. Dersom varslingssaken var kjent, ville hensynet til allmennheten i utgangspunktet være ivaretatt ved en forsikring fra kommunens side om at varslingssaken ble tatt forsvarlig hånd om av hensyn til alle de berørte parter, uten nærmere detaljer på et tidspunkt da kommunen, etter det opplyste, anså at saken ikke var tilstrekkelig opplyst. Offentlighetsloven gir forvaltningen plikt til å gi innsyn på anmodning, men ingen plikt til å gi ut dokumenter uoppfordret, og la slik sett heller ikke noe press på kommunen. Kommunelovens regler om offentlighet synes heller ikke å nødvendiggjøre offentlighet i en sak som gjelder det interne arbeidsmiljøet i kommuneadministrasjonen før den ble ansett for å være tilstrekkelig opplyst.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, har jeg kommet til at rådmannen ikke handlet i samsvar med kravene til god forvaltningsskikk ved å la ordføreren innta en ledende rolle i å følge opp en varslingssak på kommunens vegne som gjaldt ordføreren selv og som rådmannen hadde det formelle ansvaret for. God forvaltningsskikk tilsa også at rådmannen burde ha søkt å opplyse saken ved andre kilder før en offentliggjøring.
Jeg har lagt til grunn at ordføreren verken var ansvarlig eller burde hatt en så fremtredende rolle i kommunens håndtering av varslingssaken. Han kan derfor heller ikke anses for å ha et forvaltningsmessig ansvar for saksbehandlingen, og hans opptreden må vurderes etter andre standarder. Som nevnt under punkt 1 var ordføreren bundet av sin taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 flg. og også av kommunens rutinebeskrivelse som påla «alle parter» å behandle varslernes identitet med fortrolighet. Med disse begrensningene, anser jeg at ordføreren hadde anledning til å benytte seg av sin ytringsfrihet og uttale seg om den aktuelle saken, i kraft av å være ordfører som sto ansvarlig overfor sine velgere, eventuelt som privatperson som opplevde seg urettferdig uthengt. Som det er redegjort for over, var det uheldig at kommunen lot ordføreren innta en rolle utover dette.
3. Ble taushetsbelagte opplysninger offentliggjort i møte 18. mai 2010
I varselet og den korrespondansen som ble offentliggjort i møte 18. mai 2010 fremkom følgende opplysninger som klagerne mener var taushetsbelagte:
– —
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 lyder som følger:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) —
Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige.»
Begrepet «noens personlige forhold» er uskarpt, og det kan undertiden by på tvil om opplysninger er undergitt taushetsplikt etter bestemmelsen. Vurderingen av opplysninger som knytter seg til forvaltningens «klienter», f.eks. opplysninger mottatt i forbindelse med søknad om stønad o.l, vil være ulik den vurderingen som gjelder opplysninger om tjenestemenns utførelse av tjenesteforholdet. Taushetsplikten for personlige forhold gjelder som utgangspunkt også for offentlige tjenestemenn i tjenestemannssaker, men taushetsplikten er noe snevrere når opplysningene relaterer seg til vedkommendes arbeid. Dette fordi det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid, idet offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke og fordi det kan si noe om forvaltningens bruk av offentlige midler. Opplysninger om forhold knyttet til selve arbeidsutførelsen kan imidlertid være omfattet av taushetsplikten hvis de røper noe nærmere om personlige egenskaper hos tjenestemannen.
Kommunen har vist til at den ansattes navn ikke fremkom og at det ikke var åpenbart at opplysningene er taushetsbelagt. Etter kommunens vurdering var det heller ingen reell fare for at vedkommende ble identifisert «via allment tilgjengelig informasjon». —
De aktuelle opplysningene — slik det fremkommer i varselet, hører ikke til opplysninger som en offentlig ansatt må regne med offentliggjøring av, jf. det som er sagt over om taushetsplikt for personlige forhold i tjenesteforhold. De kan heller ikke sammenlignes med de nøytrale opplysningene som er nevnt som en nedre grense for det som ikke regnes som personlige forhold i forvaltningsloven § 13 annet ledd. Ettersom informasjonen — som ble offentliggjort ble opplyst å skyldes ordførerens atferd, kan jeg videre ikke se at det er av betydning for vurderingen av opplysningene hvorvidt —. Jeg finner på denne bakgrunn at de aktuelle opplysningene var beskyttet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Kommunen har vist til at forvaltningsloven § 13 a nr. 2 åpner for at taushetsbelagte opplysninger likevel vil kunne frigis i anonymisert form. Denne bestemmelsen forutsetter imidlertid at behovet for beskyttelse må anses ivaretatt (…) ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte.» Klagerne har på sin side vist til at det både var påregnelig og faktisk forekom en identifisering av de involverte. Slik saken er opplyst, har jeg kommet til at kommunen burde ha sladdet opplysningene før offentliggjøring for å ivareta taushetsplikten overfor den opplysningene gjaldt.
Oppsummering og konklusjon
Jeg har kommet til at kommunen og ordføreren handlet i strid med kommunens rutinebeskrivelse om å behandle varslernes identitet med nødvendig fortrolighet ved offentliggjøringen av saken. Slik jeg ser det, brøt kommunen og ordføreren også sin taushetsplikt etter forvaltningsloven ved offentliggjøringen. Jeg har videre kommet til at rådmannen handlet i strid med god forvaltningsskikk ved å la ordføreren innta en ledende rolle i å følge opp en varslingssak på kommunens vegne som gjaldt ordføreren selv og som rådmannen hadde det formelle ansvaret for. Rådmannen burde også ha søkt å opplyse saken ved ytterligere utredning før en eventuell offentliggjøring.
Jeg ber kommunen om å merke seg mine uttalelser i saken ved behandlingen av fremtidige varslingssaker.