Sakens bakgrunn
X kommune lyste i mai 2019 ut en stilling som fiolinpedagog ved X kulturskole. I utlysningsteksten ble det stilt krav om godkjent utdanning innen musikk på høyere nivå, med minimum 240 studiepoeng høyere utdannelse, hvorav minst 60 studiepoeng relevant for faget man skulle undervise i og 60 studiepoeng i metodikk/pedagogikk for å kunne få fast ansettelse.
Ut over dette oppstilte utlysningsteksten flere kvalifikasjoner, uten at de var oppgitt som absolutte krav. Det ble søkt etter erfaring fra undervisning av barn i ulike aldersgrupper, kompetanse i undervisning av enkeltelever og grupper, bred sjangerkunnskap, kompetanse i å akkompagnere egne elever på piano og kjennskap til nyere digitale verktøy. Erfaring fra musikkundervisning i grunnskole ble ansett som en fordel. Videre anga utlysningen visse ønskede personlige egenskaper, og det ble opplyste at personlig egnethet ville bli vektlagt.
Det var ti søkere til stillingen, hvorav flere søkere med master- eller doktorgrad innen musikkfeltet. Kommunen intervjuet tre av søkerne, som alle hadde den nødvendige utdannelsen.
A mente ansettelsen ikke var i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. Hun mente hun skulle vært kalt inn til intervju, siden hun både hadde 14 års erfaring fra symfoniorkester og hadde jobbet ved flere kulturskoler og én videregående skole.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte saksdokumentene fra kommunen, besluttet vi å undersøke saken nærmere.
I saksdokumentene oversendt fra kommunen var det tre begrunnelser for hvorfor A ikke ble innkalt til intervju. To av de tre er skrevet etter at ansettelsen var gjennomført. Med kommunens oversendelse hit 12. november 2019 av saksdokumentene fulgte en uttalelse 11. november 2019 fra Ansettelsesutvalgets leder. I punkt 4 «Vurderinger ved innkalling til intervju, ansettelse i stilling» står i hovedsak dette:
«Det var mange sterke søkere til stillingen. Mange av søkerne dekket utdanningskravene, i det hele 5 søkere hadde master- eller doktorgradsutdannelse. Ved innkalling til intervju ble, i tillegg til må- og bør- krav, det vektlagt at søkeren hadde ferdigheter innenfor så mange som mulig av følgende:
- Bred lærererfaring i tillegg til kulturskole: Grunnskole og/eller barnehage.
- Praksis fra flere strykeinstrumenter: Bratsj og/eller hardingfele.
- Utøvende ekspertferdigheter.
Om klagerens kandidatur står det i punkt 5:
«Ansettelsesutvalget vurderte også [klageren] til å være en god kandidat med lang utdannelse og erfaring. I utlysningsteksten ble det imidlertid lagt vekt på stor bredde i den musikalske undervisningsporteføljen og det ble vurdert at [klagerens] totale musikk-karriere var smalere enn de søkerne som ble innkalt til intervju. Dette både sett i forhold til stillingens kan- og bør-krav. [Hun] som til slutt ble tilbudt stillingen, ble vurdert til å ha langt bedre bredde i sin musikklærerportefølje enn de øvrige søkerne.»
I undersøkelsen vår 9. desember 2019 ble kommunen bedt om å redegjøre nærmere for de vurderingene og standpunktene som førte til at klageren ikke ble innkalt til intervju. Spesielt ba vi om svar på følgende spørsmål:
1) Hvilken betydning mener kommunen det hadde for utvelgelsen av søkere til intervju at klageren hadde opplyst å ha relevant formalkompetanse som gikk langt ut over de poengkrav som ble stilt i utlysningsteksten, og at hun sammenlignet med de som ble innkalt også synes å være den som hadde lengst erfaring med å undervise barn og unge i å spille fiolin?
2) Hvilke av kvalifikasjonskravene og -ønskene som ble stilt i utlysningsteksten, ble ikke besvart i klagerens søknad med vedlegg?
3) Det fremgår av notatet 11. november 2019 at det ved innkallingen til intervju også ble vektlagt om søkeren hadde lærererfaring fra barnehage, praksis fra bratsj eller hardingfele og utøvende ekspertferdigheter. Hvilken adgang mener kommunen at ansettelsesutvalget hadde til ved intervjuutvelgelsen å legge vekt på kvalifikasjoner som ikke var nevnt i utlysningsteksten?
I svaret 3. mars 2020 viste kommunen til at det var flere kandidater som hadde utdannelse langt ut over det de søkte etter. Bakgrunnen for at klageren ikke var kalt inn til intervju var hun ikke hadde opplyst at hun hadde særlig ferdigheter eller erfaring med digitale verktøy, ulike musikalske sjangre eller grunnskole-erfaring. I søknaden hadde hun ikke vist til tilstrekkelig sjangerbredde, og heller ikke erfaring med bratsj eller hardingfele. Som begrunnelse for at dette ble vektlagt i utvelgelsen av kandidater til intervju, skrev kommunen at det måtte være «innlysende at en strykelærer [i søknaden] nevner at man kan undervise på flere nært beslektede strykeinstrumenter». Kommunen synes videre å legge til grunn at erfaring fra symfoniorkester tilsier en «smalere kunstnerisk og pedagogisk portefølje» enn en søker som i søknaden også har oppgitt erfaring utenfor den symfoniske musikktradisjonen.
I sitt tilsvar viste klageren til at hun har erfaring med bratsj, selv om det ikke fremgikk av søknaden. Videre viste hun til at erfaringen hun har fra flere kulturskoler innebærer bruk av flere forskjellige digitale verktøy ettersom forskjellige skoler gjerne bruker forskjellig verktøy. Etter hennes mening viste hennes arbeidserfaring fra symfoniorkester, sammen med den andre erfaringen hun har, at hun har den etterspurte bredden i sjangererfaring. Hun reagerte på at kommunen valgte å legge vekt på kvalifikasjoner de ikke hadde spurt etter i utlysningsteksten, samtidig som de synes å ha lagt negativ vekt på at hun i CV-en har opplyst at hun er svært interessert i foto.
Klageren viste videre til at utlysningsteksten synes å ha blitt utformet på en slik måte at den favoriserte interne søkere, noe hun som ble ansatt i stillingen var. Som svar på dette skrev kommunen til at når stillinger ble lyst ut fast, vil søkere som sitter i vikariater allerede være vurdert opp mot mange av kriteriene i utlysningsteksten. Kommunen viste samtidig til at erfaring fra jobb i barnehage og/eller grunnskole var vektlagt fordi kulturskolen samarbeider med barneskolen, og denne kvalifikasjonen derfor dekker kulturskolens behov. Kommunen opprettholdt sin påstand om at erfaring fra symfoniorkester ikke viste tilstrekkelig sjangerbredde, og at det var ønskelig med kandidater som kunne vise til sjangererfaring fra «populærmusikk, folkemusikk, cross-over eller annet», fordi undervisningen skulle nå ulike grupper.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålene for ombudsmannen er om kommunen hadde opplyst saken tilstrekkelig før den traff ansettelsesvedtaket, først og fremst om klageren skulle vært kalt inn til intervju, og om ansettelsen har skjedd i tråd med kvalifikasjonsprinsippet.
1. Det rettslige utgangspunktet
Ansettelser i det offentlige skal skje i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. For statlige stillinger er prinsippet lovfestet i statsansatteloven § 3 og formulert slik:
«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningen.»
Det er sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet gjelder på ulovfestet grunnlag for ansettelser i kommunene, med det samme rettslige innholdet som ved statlige ansettelser.
Målet i en ansettelsessak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert. Vurderingen skal skje med utgangspunkt i kvalifikasjonskravene som er angitt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. For å være kvalifisert for en stilling, må søkerne oppfylle det som eventuelt er satt som absolutte krav for å være kvalifisert for stillingen. Utlysningstekstens innhold danner den ytre rammen for hvem som er å anse som formelt kvalifisert for en stilling. Andre sentrale momenter i den samlede vurderingen vil typisk være utdannelse, erfaring og personlig egnethet.
Etter forvaltningsloven § 17 første ledd har kommunen plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Dette gjelder også i ansettelsessaker, jf. forvaltningsloven § 3. Intervjuer med aktuelle søkere er ett av virkemidlene som bidrar til opplysningen av saken. Det samme er en tilstrekkelig god gjennomgang av søknaden med tilhørende vedlegg. Plikten til å opplyse saken tilstrekkelig før det fattes vedtak om ansettelse, er med på å sikre at den best kvalifiserte søkeren blir ansatt i stillingen.
2. Saksbehandlingen ved utvelgelse av kandidater til intervju
Utredningsplikten innebærer ikke at arbeidsgiver må innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte, til intervju. Det er tilstrekkelig at det i utvelgelsesprosessen gjøres en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir invitert til intervju.
I utgangspunktet er det ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne i forbindelse med intervjuutvelgelsen, skal foretas. Fremgangsmåten som velges, må imidlertid innrettes slik at kvalifikasjonsprinsippet kan ivaretas. De hensyn som vektlegges må være saklige, og intervjuutvelgelsen må gjennomføres på en måte som sikrer at utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 også ivaretas. Det kan bety at søkere som etter en foreløpig kvalifikasjonsvurdering antas ikke å nå opp, likevel må intervjues for å sikre at saken blir godt nok opplyst. Spesielt gjør det seg gjeldende for søkere som ut fra søknadspapirene, synes blant de formelt best kvalifiserte, men der arbeidsgiver ikke har annen kjennskap til søkeren. På samme måte som ved den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen, vil den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad måtte bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn.
Ved vurderingen av hvilke kandidater som skal kalles inn til intervju, er det naturlig å ta utgangspunkt i hvor godt den enkelte søkeren har svart på utlysningsteksten, særlig gjennom selve søknaden, men også det som fremgår av CV og andre vedlegg. Dette innebærer arbeidsgiver bør utvise noe varsomhet med å legge vekt på kvalifikasjoner som ikke er krav fra utlysningsteksten. At en kvalifikasjon fremstår som «åpenbar» for en arbeidsgiver, innebærer ikke at det er like selvsagt for søkere som ikke kjenner til den konkrete arbeidsgiver. Utvelgelse som baserer seg på kvalifikasjoner som ikke står i utlysningsteksten, og som ikke lett kan leses implisitt inn i de oppgitte kvalifikasjonene, vil kunne gi kandidater som allerede kjenner til arbeidsgiver en fordel. Noe av årsaken til dette er at interne kandidater vil kunne kjenne til de uskrevne ønskene og preferansene til arbeidsgiver, og dermed kan spisse søknaden slik at den passer til kvalifikasjoner som ikke står i utlysningen. Dette tilsier at arbeidsgiver bør være særlig oppmerksom på om det er kvalifikasjoner som ikke uttrykkelig følger av utlysningsteksten, og som derfor bør avklares gjennom i noe større grad å innkalle søkere som ellers oppfyller de kvalifikasjonene som fremgår av utlysningsteksten, til intervju.
Kommunen har valgt ikke å kalle inn klageren til intervju selv om hun klart oppfyller utdanningskravet, har 14 års erfaring som fast ansatt i et orkester, og mer enn ti års erfaring som fiolinlærer. Begrunnelsen for ikke å kalle henne inn var manglende dokumentert erfaring med andre strykeinstrumenter, at hun ikke hadde erfaring fra barnehage eller grunnskole og at hun manglet sjangerbredde til tross for lang erfaring som utøvende musiker. Erfaring med andre strykeinstrumenter enn fiolin og erfaring fra barnehage eller grunnskole, fremgikk ikke uttrykkelig av utlysningsteksten.
Vedkommende som ble ansatt i stillingen, var ferdigutdannet i 2018. Hun har spilt i Y symfoniorkester siden 2009. […]. Det fremgår av CV-en hennes at hun har jobbet noen måneder som musikklærer på barnetrinnet, har jobbet halvannet år som tilkallingsvikar i barnehage og har vært tilkallingsvikar som fiolinlærer siden 2011. Det fremgår ikke av verken CV-en eller søknad hvor ofte hun underviste i perioden da hun også studerte. Erfaringen hennes synes samtidig å være langt kortere enn klagers erfaring, og hun fremstår, ved å sammenholde disse kvalifikasjonene, ikke som klart bedre kvalifisert enn klager. At hun på en mer konkret måte dokumenterer god sjangerbredde i søknaden, kan også komme av at hun allerede var ansatt som vikar ved kulturskolen og dermed er godt kjent med hva som ønskes av en kulturskolelærer i kommunen. Selv om både sjangerbredde og erfaring med andre strykeinstrumenter kan sies å være opplysninger som er nærliggende å nevne i en søknad som fiolinærer, bør klagers manglende inngående beskrivelse av slik erfaring bare med varsomhet brukes som argument for ikke å kalle henne inn til intervju. I søknaden har hun opplyst at hun er kjent med de kravene som stilles til repertoar i det norske systemet, og at hun ønsker å gjøre undervisningen morsom og levende, noe som tilsier en underliggende forståelse for at det ikke bare kan undervises i klassisk musikk.
Personen som ble innstilt som nummer to, har tilsvarende kort erfaring som hun som ble ansatt i stillingen. Hun var ferdigutdannet i 2017, og har ikke erfaring som tilsier at hun formelt sett var bedre kvalifisert enn klager. Hun synes heller ikke å ha oppgitt erfaring med andre strykeinstrumenter, eller å ha større dokumentert sjangerbredde enn klageren. Det samme gjelder den tredje søkeren, som ble kalt inn til intervju, men ikke innstilt. Han hadde dokumentert erfaring med bratsj, men hadde ut over dette ikke en søknad som skulle tilsi at han ble foretrukket til intervju før klageren. Ingen av de intervjuede kandidatene har gitt særskilte opplysninger om sin digitale kompetanse i verken søknad eller den CV-en som er oversendt hit, selv om kommunen har opplyst at dette var noe som ble vektlagt. En ting som skiller disse tre søkerne fra klageren var at alle tre var bosatt i kommunen, mens klager var bosatt i en annen del av landet.
Erfaring med ulike musikk-genere og strykeinstrumenter som ligner fiolin, synes å ha vært av stor betydning ved utvelgelsen til intervju. Ikke minst synes dette å være tilfellet ved sammenligningen av klageren og hun som ble ansatt i stillingen. Når en søker har så god utdannelse og lang erfaring som det klageren har, både som utøvende musiker i symfoniorkester og som kulturskolelærer, kan det tilsi at det burde vært gjort ytterligere utredning av hennes kvalifikasjoner. Selv om ombudsmannen ikke er uenig i at det er naturlig å trekke frem alle instrumenter man behersker i en søknad til en kulturskole, er det samtidig slik at det kommunen søkte etter var en fiolinlærer. Dersom kulturskolen manglet lærere med erfaring fra undervisning i bratsj og/eller hardingfele, er dette opplysninger som kunne fremgått av utlysningsteksten som en fordelaktig egenskap. Uansett ville et intervju kunne avklare hvilken erfaring klageren hadde med andre strykeinstrumenter, og om den symfoniske erfaringen hennes, sammen med erfaringen hun hadde fra undervisning ved andre kulturskoler, var av en slik karakter at den tilfredsstilte den nødvendige og ønskede sjangerbredden. Et intervju ville også bedre avklare hennes motivasjon for stillingen, og de pedagogiske egenskapene som var nødvendige for å fylle stillingen. Dersom klager hadde fått mulighet til å utdype sin kompetanse og motivasjon i et intervju, ville det i den etterfølgende, sammenlignende vurderingen av aktuelle kandidater, kunne legges vekt på kvalifikasjonsønsker som mer implisitt fulgte av utlysningsteksten da de ville ha vært kartlagt nærmere i intervjuet.
Ombudsmannen har på denne bakgrunn kommet til at klageren burde vært kalt inn til intervju. Beslutningen om ikke å intervjue henne innebærer at det var mangler ved saksbehandlingen fordi det er uklart om saken var opplyst så godt som mulig før det ble fattet vedtak om ansettelse, jf. forvaltningsloven § 17.
Konklusjon
Ombudsmannen mener at klageren skulle ha vært invitert til intervju. Hun fremsto som en av dem som var best formelt kvalifisert for stillingen, vurdert opp mot kravene i utlysningsteksten. At klager ikke ble innkalt til intervju, innebærer at saksbehandlingen ikke har vært forsvarlig ved at utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 ikke ble oppfylt.
Ettersom klager ikke ble intervjuet og det derfor ikke er foretatt noen vurdering av hennes egnethet for stillingen, kan ombudsmannen ikke uttale seg om denne saksbehandlingsfeilen har medført at hun reelt sett ble forbigått, eller om det var den best kvalifiserte søkeren som ble ansatt i stillingen.
Kommunen bes merke seg ombudsmannens synspunkter i denne saken ved senere ansettelser.