Sakens bakgrunn
X kommune ga i vedtak 7. september 2011 et aksjeselskap (A) konsesjon for erverv av en landbrukseiendom. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag varslet mulig omgjøring, og 21. november 2011 omgjorde fylkesmannen kommunens vedtak, og ga avslag på konsesjonssøknaden. Avslaget ble påklaget til Statens landbruksforvaltning (heretter SLF). SLF stadfestet fylkesmannens vedtak 17. februar 2012.
A klaget SLFs vedtak inn for ombudsmannen. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere, og tok saken opp skriftlig med SLF. Klager kommenterte senere SLFs svar til ombudsmannen. Etter landbruksforvaltningens redegjørelse fant ikke ombudsmannen grunn til å sette i verk ytterligere undersøkelser av saken. Ombudsmannen avsluttet saken i brev 8. januar 2013.
A ba i brev 23. april 2013 ombudsmannen vurdere saken på ny.
Ombudsmannens undersøkelser
Etter en ny gjennomgang av saken fant ombudsmannen grunn til å stille Statens landbruksforvaltning enkelte spørsmål. Ombudsmannen ønsket blant annet svar på om de alternative interessentene Statens landbruksforvaltning viste til i vedtaket var tilstrekkelig konkrete. Videre ble det stilt spørsmål om landbruksmyndighetene hadde rettslig adgang til å avslå konsesjonssøknaden dersom alternativene ikke var tilstrekkelig konkrete.
Om kravet til konkrete, alternative interessenter som begrunnelse for å avslå konsesjonssøknaden svarte landbruksforvaltningen i brev 21. august 2013:
«Vedlagt følger medhjelpers begjæring av 15.6.2011. Ytterligere dokumentasjon på øvrige interessenter foreligger ikke.
Det fremkommer av begjæringen at var en (eller flere) som ikke var interessert i å by mer enn budet som var avgitt av [A]. Av dette kan det etter Statens landbruksforvaltnings mening utledes at det var interesse opp til det budet som var avgitt.
Hvorvidt det generelt kan utledes av Høyesteretts dom av 16.1.2012, inntatt i Rt. 2012 s. 28, at det er et krav at en eventuell interessent må tilkjennegi at han er villig til å betale og har evne til å finansiere kjøpesummen før vedkommendes interesse kan vektlegges, er vi noe usikre på.
Statens landbruksforvaltning kan vanskelig se at det kan pålegges forvaltningen å foreta nærmere undersøkelser vedrørende en interessents økonomiske forutsetninger for å finansiere kjøpesummen, før hans interesse skal kunne vektlegges.
Vi mener det må være tilstrekkelig at det er påregnelig at det finnes interessenter som er villig til å betale det eiendommen er verdt. Av medhjelpers begjæring omtales interessentene som ble varslet som “seriøse interessenter”. Statens landbruksforvaltning mener det må være tilstrekkelig til å fastslå at det var konkret interesse for erverv av eiendommen.
Statens landbruksforvaltning har ved sin praktisering lagt til grunn at det ikke er rettslig adgang til å avslå en søknad om konsesjon med mindre det kan pekes på en alternativ utnyttelse av eiendommen som i større grad tilgodeser konsesjonslovens formål. Vi mener at det samme må legges til grunn i de tilfellene konsesjonssøker er et AS.»
Klager kommenterte SLFs svarbrev i brev 30. september 2013. I brevet skrev A blant annet:
«SLF har i sitt svar til ombudsmannen selv gitt uttrykk for at det ikke er rettslig adgang til å avslå en konsesjonssøknad med mindre det kan pekes på en alternativ utnyttelse av eiendommen som i større grad tilgodeser konsesjonslovens formål, og at dette også må legges til grunn når søkeren er et aksjeselskap. SLF har imidlertid ikke noe slikt alternativ å peke på.
SLF hevder at det kan utledes av medhjelpers stadfestelsesbegjæring til [Y] tingrett ved tvangssalget at det fantes øvrige interessenter med «interesse opp til det budet som var avgitt».
I stadfestelsesbegjæringen er det angitt som følger om interessentene: «Medhjelper har varslet to-tre seriøse interessenter som undertiden har meldt seg om budet som nå er innkommet, og de har varslet om at de ikke lenger er interessert, eller ikke interessert i å by mer.»
Det finnes overhodet ingen holdepunkter i stadfestelsesbegjæringen for SLFs antakelse om at de øvrige interessentene hadde «interesse opp til det budet som var gitt». Man kan faktisk ikke trekke noen slutning fra utsagnet «ikke interessert i å by mer» om at de ville by eller at de ville matchet foreliggende bud. SLF synes heller ikke å ha foretatt seg noe for å undersøke om sin antakelse stemmer.
Som nevnt i klagebrevet til ombudsmannen 2. april 2012, har vi tidligere vært i kontakt med advokat [B], som foresto tvangssalget som medhjelper. Etter vi mottok kopi av SLFs siste brev til ombudsmannen, tok vi på ny kontakt med advokat [B], og ba om hennes kommentar til SLFs antakelse om at de øvrige interessentene hadde interesse opp til det budet [A] avga. [B] ga tydelig uttrykk for at det ikke finnes grunnlag for en slik antakelse. Hun gjentok at de øvrige interessentene bare hadde tilkjennegitt en generell interesse, men uten å indikere noe om de overhodet ville by og heller ikke hva de kunne være villige til å gi. Videre opplyste [B] at da hun informerte dem om budet fra [A] på kr …, gav den ene av dem uttrykk for at en slik pris var «helt hinsides», den andre tilkjennegav sin manglende interesse med at «stedet ikke akkurat var verdens navle», og den tredje gav uttrykk for at han hadde andre planer enn å drive gårdsbruk. Advokat [B] har bekreftet disse opplysningene i e-post hit, se vedlegg.
En grunnleggende forutsetning for å kunne erverve eiendom er at man er villig til å betale og har evne til å finansiere kjøpesummen, og en som ikke kan tilkjennegi dette kan vanskelig anses å være noen reell interessent. I denne saken var det bare en interessent, nemlig [A][…]. Det ble også bare inngitt ett eneste bud – nemlig budet fra [A].
SLFs antakelser om at det var øvrige interessenter med konkret interesse for erverv av eiendommen opp til den prisen den ble solgt for, fremstår følgelig i beste fall som ren gjetning (spekulasjon i faktum). SLF har ikke vist til noe som er egnet til å underbygge en slik antakelse, og opplysningene fra advokat [B] tyder ganske klart på at den ikke er riktig.
I lys av eiendommens store kapitalbehov, fremstår det dessuten som temmelig usannsynlig at det finnes privatpersoner med evne og vilje til å betale en slik kjøpesum. Dette ble da også lagt til grunn da søknaden ble innvilget av et enstemmig landbruksutvalg i kommunen – et organ som kjenner eiendommen og de lokale forholdene langt bedre enn hva SLF gjør.
Det følger av Høyesteretts dom i Rt-2012-18 at konsesjon ikke kan nektes på grunnlag av teoretiske alternativer, og at myndighetene må velge mellom de faktiske alternativene som foreligger. SLF har i denne saken ikke kunnet vise til noen slike faktiske alternativer. Konsesjon kan dermed ikke nektes.»
Landbruksforvaltningen fikk oversendt kopi av klagers kommentarer.
Mitt syn på saken
Spørsmålet i saken er om Statens landbruksforvaltning har hjemmel til å avslå søknaden fra A om konsesjon på landbrukseiendommen.
Konsesjonsloven 28. november 2003 nr. 98 har som formål å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom blant annet for å oppnå «slike eier- og bruksforhold som er mest ganglige for samfunnet», jf. § 1. Etter § 2 kan fast eiendom – med de unntak som følger av loven – ikke erverves uten konsesjon. For landbrukseiendommer er det i § 9 fastsatt nærmere konkrete hensyn det «skal … legges særlig vekt på » i vurderingen av om konsesjon skal gis.
I vedtaket fra Statens landbruksforvaltning på side 7 står det at konsesjonssøkers erverv «isolert sett ikke kommer i strid med de momenter § 9, punkt 1-4 gir anvisning på». SLF presiserte i brev hit 21. august 2013 at «de hensynene som § 9 første ledd skal ivareta ville blitt ivaretatt ved [konsesjonssøkers] erverv, herunder hensynet til en helhetlig ressursforvaltning». Jeg forstår dette dithen at samtlige av hensynene i § 9 første ledd punkt 1 til 5 taler for å gi konsesjon til A. Denne saken gir ikke grunn til for meg til å gå nærmere inn i den konkrete skjønnsmessige vurderingen som er foretatt. En slik vurdering vil uansett i stor grad bero på landbruksfaglige vurderinger. For meg er det her tilstrekkelig å vise til at landbruksforvaltningen – og også klager – synes å legge til grunn at hensynene i § 9 isolert sett taler for å innvilge konsesjonssøknaden. Konsesjonssøker har likevel ikke rettskrav på konsesjon. Etter Høyesteretts gjennomgang av rettskildebildet følger dette nå uttrykkelig av dom inntatt i Rt-2012-18 avsnitt 58:
«Kistefos kan altså ikke få medhold i at § 9 første ledd gir konsesjonssøker et rettskrav på konsesjon dersom en innvilgelse isolert sett skulle ivareta de hensyn som er nevnt i § 9 første ledd. Også i slike tilfeller er det adgang til å legge vekt på motstående hensyn, så vel hensyn av den art som § 9 første ledd selv nevner, som andre hensyn innen rammen av den generelle formålsangivelsen i lovens § 1. Konsesjon må kunne nektes dersom alternativet fremstår som en bedre ivaretakelse av disse hensynene, uten at det må foreligge en betydelig interesseovervekt til fordel for alternativet.»
Selv om hensynene i § 9 taler for å gi søker konsesjon kan altså landbruksforvaltningen likevel avslå konsesjonssøknaden. Forutsetningen for en slik adgang til å avslå søknaden er at det må foreligge et alternativ. Om hvor konkret et slikt alternativ må være skriver førstvoterende i Rt-2012-18 avsnitt 60:
«Det er nok så at man ikke kan nekte konsesjon på grunnlag av alternativer som er teoretiske. I Ot.prp.nr.79 (2002-2003) side 76 er det fremhevet at man må velge mellom de faktiske mulighetene som foreligger. Men det betyr ikke at alternativet må være klarlagt i alle detaljer og fremstå som noe som sikkert vil bli gjennomført dersom konsesjon nektes. Det ville nærmest være et krav om at man må gjennomføre en full konsesjonsbehandling av det alternativet som man mener gir en bedre løsning enn å innvilge konsesjonssøkerens søknad. Det kan ikke være meningen, særlig ettersom en konsesjonsnektelse nettopp ikke innebærer noen plikt for konsesjonssøkeren til å selge til en bestemt annen interessent. I forbindelse med opphevelsen av forkjøpsretten ble det for øvrig uttalt at det ved konsesjonsbehandlingen «ofte [vil] måtte undersøkes om det er interesserte naboer som vil kunne ha nytte av eiendommen som tilleggsjord og det må i en del tilfeller foretas en avveining av hvilken arealbruk og hvilke eierforhold som er best for samfunnet», jf. Ot.prp.nr.33 (2000-2001) side 62. Dette tyder ikke på at man har sett for seg at alternativet til å innvilge søknaden måtte fremstå som sikkert gjennomførbart.»
Til det konkrete saksforholdet for Høyesterett fremgår det samme sted:
«I dette tilfellet har flere interessenter faktisk uttrykt interesse for å overta eiendommene, og den som har uttalt seg om pris, har uttrykt at den prisen Kistefos betalte virket fornuftig, og at han hadde finansieringen i orden. Dette ligger innenfor rammen for hvor reelt et alternativ må være før den kan tillegges vekt i en konsesjonssak.»
Om disse konkrete momentene Høyesterett her nevner utgjør en nedre grense for hvor reelt et alternativ må være for å kunne legges til grunn er uklart. At en interessent faktisk har uttrykt interesse for å overta eiendommen må nok være et minstevilkår. Utover dette må det etter mitt syn foreligge konkrete forhold som etter en skjønnsmessig helhetsvurdering tilsier at en interessent er et reelt alternativ til konsesjonssøker. SLF har i sitt vedtak lagt til grunn at det var «2-3 flere seriøse interessenter». Videre følger det av vedtaket at disse ikke lenger var interessert – eller ikke ønsket å by mer – da de ble orientert om budet fra A. Opplysningene baserte seg på en begjæring om stadfesting av bud fra medhjelperen til tvangssalget av eiendommen. En slik begjæring har ikke som formål å avklare forhold i konsesjonsbehandlingen. Det fremgår ikke at landbruksforvaltningen har foretatt noen undersøkelser utover å innhente denne begjæringen. Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 17 første ledd plikter forvaltningen å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Det forutsettes i forarbeidene – jf. Høyesteretts sitat fra Ot.prp.nr.33 (2000-2001) side 62 ovenfor – at forvaltningen kan måtte undersøke nærmere om det er alternative interessenter. Om interessentene var reelle alternativer til konsesjonssøker er avgjørende for SLFs rettslige adgang til å avslå søknaden. Forvaltningen plikter å undersøke slike avgjørende deler av faktum grundig. At medhjelpers stadfestelsesbegjæring beskriver de alternative interessentene som «seriøse interessenter» gjør i seg selv ikke interessentene til reelle alternativer til konsesjonssøker. Landbruksforvaltningen har ikke vist til noen forhold ved de alternative interessentene som underbygger at de var reelle alternativer til konsesjonssøker. På vedtakstidspunktet var det kun medhjelpers beskrivelse av interessentene som «seriøse» som talte for at de utgjorde et reelt alternativ. Det forelå ingen konkrete forhold som underbygget dette, verken opplysninger om interessentenes navn, deres syn på den avtalte prisen, noe uttalt ønske om å kjøpe eiendommen eller andre forhold. Jeg kan heller ikke se at man kan slutte fra utsagnet i stadfestelsesbegjæringen om at interessentene «har varslet om at de ikke lenger er interessert, eller ikke interessert i å by mer» til at det var interesse opp til det budet som var avgitt.
Under behandlingen av saken ved mitt kontor har klager innhentet nærmere opplysninger om interessentene fra medhjelperen til tvangssalget av eiendommen. Dette følger av klagers brev hit 30. september 2013 med vedlegg. Slik saken står nå er det ikke grunn for meg til å gå inn i den konkrete vurderingen av om interessentene var reelle alternativer. Landbruksforvaltningen har selv ikke nok opplysninger til å konstatere om dette var tilfellet. Det er tilstrekkelig å peke på at SLF etter mitt syn ikke har gjort tilstrekkelige undersøkelser av en avgjørende del av faktum, slik de plikter etter forvaltningsloven § 17 første ledd.
Jeg er kommet til at det «knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd, og ber Statens landbruksforvaltning om å foreta en ny vurdering av saken i lys av mine merknader.
Statens landbruksforvaltning bes orientere meg om utfallet av den fornyede vurderingen.
—
Statens landbruksforvaltning vurderte saken på nytt og ga A konsesjon på landbrukseiendommen.