I brev 22. februar 2017 klaget A, B og C sammen til ombudsmannen over X kommunes tilsetting 17. november 2016 av fagarbeider i midlertidig stilling. Alle tre mente seg bedre kvalifisert til stillingen enn han som ble tilsatt. De viste til at de, i motsetning til den tilsatte, hadde lastebilsertifikat, maskinførerbevis og relevant praksis som etterspurt i utlysningsteksten.
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere.
Undersøkelsene i saken
I brev herfra 29. mars 2017 ble X kommune bedt om å redegjøre for den skriftlige dokumentasjonen i saken. Det ble også bedt om en sammenliknende kvalifikasjonsvurdering av den som ble tilsatt i stillingen og hver av de tre klagerne som mente seg forbigått. I tillegg ble kommunen bedt om å begrunne hvorfor stillingen ble tildelt en person uten de etterspurte kvalifikasjonene lastebilsertifikat, maskinførerbevis og relevant praksis, når flere av de som møtte til intervju hadde disse kvalifikasjonene. I tillegg ble det bedt om kommunens syn på klagernes anførsel om at tilsettingen ikke samsvarte med kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. Mente kommunen at lastebilsertifikat, maskinførerbevis og relevant praksis kun var ønskede kvalifikasjoner – ikke kvalifikasjonskrav – ble det bedt om en forklaring på hvorfor det i tilsettingsvedtaket var forutsatt at den tilsatte «for egen regning tar sertifikat for lastebil og maskinførerbevis så fort det lar seg gjøre». Det ble også bedt om en redegjørelse for hvorfor disse kvalifikasjonene – ifølge klagerne – ble viet stor plass under intervjuene.
I svarbrev 27. april 2017 opplyste X kommune at de på bakgrunn av nedtegnelser og vurderinger under intervjuene hadde utarbeidet en matrise. Matrisen måtte anses som kommunens interne referat fra intervjuene. Nedtegnelsene under intervjuene ble makulert da matrisen og innstillingen til stillingen var klar. Det var ikke vanlig praksis i X kommune at notater fra intervjuene ble arkivert.
Det ble ikke vurdert som nødvendig å innhente referanser før tilsetting. Dette fordi søkerne som ble innkalt til intervju, var kjent for kommunen. Kvalifikasjonene i utlysningsteksten var ønskede kvalifikasjoner og ikke kvalifikasjonskrav for å bli tilsatt.
Det var fort blitt klart for kommunen at flere av søkerne trodde de søkte på stillingen til en som skulle gå av med pensjon, men den utlyste stillingen hadde andre arbeidsoppgaver enn den. Det gjaldt særlig ansvaret for drift av kommunens grøntarealer, som i utlysningsteksten var listet opp som en av hovedoppgavene tillagt stillingen. Andre hovedoppgaver var å inngå i kommunens beredskapsvakt for vintervedlikehold av kommunale veier, og å delta i sommervedlikehold av kommunale veier ved behov.
Når det gjaldt kvalifikasjonsvurderingen av den tilsatte sammenliknet med de tre klagerne, var det bare den tilsatte som hadde reflektert over, og forberedt seg på spørsmål om ansvaret for drift av kommunens grøntarealer. De tre klagerne hadde ikke reflektert over det ansvarsområdet, men over å kjøre lastebil og hjullaster, som var en av de mindre oppgavene tillagt stillingen der de skulle inngå i team. Om klagerne oppfattet at lastebil- og hjullasterkjøring ble viet stor plass i intervjuet, skyldtes det responsen kommunen fikk på spørsmålene innen de ulike temaene. Et annet viktig moment fra intervjuene var kandidatenes svar om arbeidsmiljø, motivasjon av kolleger og egen rolle i arbeidsmiljøet. Den tilsatte hadde vært tilsatt i det samme teamet i kommunen tidligere, og ble vurdert å ha personlige egenskaper som generelt har en positiv innvirkning på arbeidsmiljøet. Ingen av de tre klagerne ble vurdert å ha de nødvendige personlige egenskapene for stillingen. Klagernes svar under intervjuet på spørsmålene om temaet styrket den oppfatningen.
Lastebilsertifikat og maskinførerbevis var ønskede kvalifikasjoner for stillingen. Den tilsatte hadde utmerket seg på ansvarsområdet som var tillagt stillingen. Siden han ikke hadde lastebilsertifikat og maskinførerbevis, var det naturlig at det ble stilt krav i tilsettingsvedtaket om at han tok de sertifikatene. Dette fordi han skulle inngå i kommunens beredskapsvakt for vintervedlikehold av kommunale veier og delta i sommervedlikehold ved behov. Kommunen så ikke noe motsetningsforhold i det.
I brev 25. mai 2017 kom klagerne med flere merknader til kommunens redegjørelse.
Ombudsmannen stilte kommunen noen ytterligere spørsmål i brev 31. mai 2017. Det ble bedt om kommunens syn på klagernes merknader om at tilsettingsmyndigheten ikke kjente dem fra før, og at det skulle vært innhentet referanser. Kommunen ble også bedt om en redegjørelse for den kjennskap tilsettingsmyndigheten hadde til hver og en av de tre klagerne fra før; hvilke situasjoner og erfaringer kjennskapen skrev seg fra, hvem som hadde gjort seg disse erfaringene, og på hvilket tidspunkt. Det ble også spurt om de tre klagerne ble gitt anledning til å kommentere eller imøtegå kommunens oppfatning av dem som personer og/eller arbeidstakere, som var tillagt vekt ved vurderingen av deres personlige egnethet for stillingen. I tillegg ble det spurt om det var praksis i kommunen å innhente referanser etter gjennomført intervju.
I brev 9. juni 2017 svarte X kommune at fem av de seks kandidatene som ble innkalt til intervju, var kjente navn for kommunen. I tillegg til kompetanse var det svarene under intervjuene som var avgjørende for hvem som ble innstilt til stillingen. Siden de tre klagerne ikke ble innstilt etter intervjuene, fant ikke kommunen det nødvendig å innhente referanser på noen av disse tre. Vanlig praksis i X kommune var å innhente referanser på de søkerne som er ukjente for kommunen, og som etter intervju blir innstilt til en stilling.
Ombudsmannens syn på saken
1. Krav til skriftlighet i tilsettingssaker
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Forvaltningen må innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas i tilsettingsprosessen. Det betyr blant annet at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Både de faktiske forholdene vedtaket bygger på og tilsettingsmyndighetens vurderinger, bør nedtegnes.
Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Skriftlige nedtegninger reduserer også faren for mistanke om at avgjørelsen kan bygge på utenforliggende eller usaklige hensyn, og er en forutsetning for at tilsettingsvedtaket skal kunne etterprøves. I tilsettingssaker som ombudsmannen tar opp til nærmere undersøkelse, viser det seg likevel at skriftligheten ofte er svært mangelfull. Det gjør at ombudsmannen i sine uttalelser regelmessig finner grunn til å påpeke hvor viktig det er at forvaltningen er nøye med skriftligheten. Det er bare gjennom nedtegnelser av hovedpunktene at offentlige arbeidsgivere kan dokumentere for seg selv – og for andre, for eksempel ombudsmannen – at tilsettingsprosessen har vært forsvarlig gjennomført, og at kvalifikasjonsprinsippet er fulgt ved tilsettingen.
I denne saken foreligger det ingen skriftlige nedtegnelser fra intervjuene, og i kommunens innstilling gis det ingen skriftlig vurdering av søkerne. Den sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen er dokumentert med en rangering av de aktuelle kandidatene i en matrise, der det er gitt poeng på en skala fra 1 til 3, basert på samlet poenggivning i tre kategorier. I matrisens samlede poengsum vektlegges kompetanse innen grøntanlegg og park med 40 %, kompetanse innen vintervedlikehold av vei med 20 % og personlige egenskaper/skikkethet med 40 %. Ombudsmannen har tidligere uttalt at det ikke er noe prinsipielt forbud mot å bruke et poengsystem ved tilsettinger, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 4. februar 2016 (SOM-2015-2316). Forutsetningen må imidlertid være at poengsystemet er saklig begrunnet, og at bruken av det muliggjør en kontroll av forvaltningens vurderinger i saken.
Ombudsmannen har ikke fått eller funnet noen forklaring på poengsystemet i X kommunes matrise. Derfor har det vært vanskelig å få tak på hvilke kriterier kommunen har lagt til grunn for poenggivingen i de tre ulike kategoriene oppstilt i matrisen. Likeledes er grunnlaget for tilsettingsmyndighetenes vurderinger av den enkelte kandidat, som angivelig må ligge bak poenggivningen i matrisen, vanskelig å finne i sakens dokumenter. Til sammen gjør dette at skriftligheten i denne saken fremstår som svært mangelfull, og i strid med det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om forsvarlig saksbehandling. Den manglende skriftligheten har vanskeliggjort ombudsmannens kontroll av om kvalifikasjonsprinsippet er fulgt i saken.
2. Utforming av utlysningsteksten
Ved tilsettinger i det offentlige kreves det av utlysningsteksten at den gir en dekkende stillingsbeskrivelse, og i tillegg at forvaltningen gjør vilkårene som skal være bestemmende ved tilsettingen kjent, slik at potensielle kandidater gis mulighet til å søke ut fra en riktig beskrivelse av stillingen og tilsettingsvilkårene. Tilsettingsmyndighetenes vurderinger vil langt på vei være bundet av kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. Slik vil utlysningsteksten være med å legge grunnlaget for en saklig tilsettingsprosess.
Ombudsmannen er enig med X kommune i at kvalifikasjonene oppstilt i utlysningsteksten er angitt som ønskede kvalifikasjoner, ikke som kvalifikasjonskrav.
I utlysningsteksten er «interesse for gartnerarbeid» en ønsket kvalifikasjon knyttet til arbeidet med grøntarealer. Lastebilsertifikat og maskinførerbevis er ønsket for stillingens øvrige arbeidsoppgaver. Ut fra kommunens redegjørelse hit og poengsystemet lagt inn i den aktuelle matrisen, kunne det med fordel gått tydeligere frem av utlysningsteksten at søkernes kompetanse og motivasjon for å ha ansvar for kommunens grøntarealer ville bli tillagt avgjørende vekt i kvalifikasjonsvurderingen.
Kommunen har opplyst hit at flere søkere trodde de søkte på en stilling med andre arbeidsoppgaver enn den som faktisk var utlyst. Også arbeidsoppgavene tillagt stillingen kunne derfor med fordel gått klarere frem av utlysningsteksten enn det de faktisk gjorde.
3. Sakens opplysning – referanseinnhenting
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om tilsetting i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor en plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. I tilsettingssaker vil innkalling til intervju og innhenting av referanser, sammen med en gjennomgang av søknader og CV, være egnede virkemidler for å bidra til sakens opplysning. Selv om tilsettingsmyndigheten ikke er pliktig etter forvaltningsloven § 17 til å innhente referanser eller avholde intervju, vil dette ofte være en forutsetning for å sikre sakens opplysning.
Kravet om at en tilsettingssak må være tilstrekkelig opplyst, innebærer blant annet at tilsettingsmyndighetens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må bygge på et forsvarlig grunnlag. En plikt til forsvarlig utredning av tilsettingssaker følger dermed også av kvalifikasjonsprinsippet. Kommunen kan vanskelig sikre at den best kvalifiserte blir tilsatt dersom søkernes kvalifikasjoner ikke er tilstrekkelig opplyst.
De tre klagerne ble alle innkalt til intervju, sammen med tre andre søkere til stillingen.
Det ligger innebygget i kvalifikasjonsprinsippet at saken må være tilstrekkelig opplyst og kvalifikasjonsvurderingen fullført før tilsettingsmyndigheten kan ta stilling til hvem som skal innstilles. Eventuell referanseinnhenting vil inngå som en del arbeidet med å utrede saken og fremskaffe et forsvarlig grunnlag for kvalifikasjonsvurderingen. X kommune har opplyst at det vanligvis ikke innhentes referanser for søkere som etter intervju ikke blir innstilt til en stilling. En slik praksis kan bare anses forsvarlig hvis det under intervjuet kommer frem at søkeren ikke er formelt kvalifisert for stillingen. I denne saken ble det ikke stilt noen formelle kvalifikasjonskrav i utlysningsteksten. Intervjuene kunne derfor umulig gi kommunen grunn til å vurdere de tre klagerne som ikke formelt kvalifisert for stillingen. At kommunen likevel, ut fra intervjuene, ikke fant det nødvendig å innhente referanser for dem, anser ombudsmannen som en vesentlig mangel ved kommunens utredning av denne saken.
I matrisen er det lagt stor vekt på personlige egenskaper og skikkethet for stillingen. Dersom personlig egnethet skal kunne tillegges stor eller avgjørende vekt ved den sammenlignende vurderingen av ellers kvalifiserte søkere, må tilsettingsmyndigheten sørge for å ha et forsvarlig grunnlag for den vurderingen. Som regel vil det tilsi at tilsettingsmyndigheten må innhente referanser. Det er opplyst at søkerne var kjent for kommunen. Klagerne har imidlertid bestridt at tilsettingsmyndighetene kjente dem. I brev herfra 31. mai 2017 ble det derfor uttrykkelig bedt om en redegjørelse for hvilke situasjoner og erfaringer kommunens kjennskap til de tre klagerne skrev seg fra. Ombudsmannen har ikke fått noen slik redegjørelse fra kommunen. Derfor kan ombudsmannen vanskelig kontrollere om saken var tilstrekkelig opplyst, eller om vurderingene av de tre klagernes personlige egnethet var basert på et saklig grunnlag.
Kommunens vurdering av den tilsattes personlige egenskaper er blant annet basert på tilsettingsmyndighetens kjennskap til ham fra tidligere arbeid i samme team i kommunen. Vektlegging av slik tidligere erfaring vil normalt være saklig. Vurderingen av søkernes kvalifikasjoner må imidlertid gjøres på en måte som sikrer likebehandling. Også de øvrige søkernes personlige egnethet må være forsvarlig opplyst. Kommunen burde derfor innhentet referanser på de øvrige søkerne, som tilsettingsmyndigheten ikke hadde tilsvarende kjennskap til fra før.
I tillegg burde de tre klagerne under intervjuet vært gitt mulighet til å imøtegå tilsettingsmyndighetens oppfatning, basert på kommunens tidligere kjennskap til dem, om at de ikke hadde de nødvendige personlige egenskapene for stillingen. At de tre klagerne ikke fikk den muligheten, anser ombudsmannen å være i strid med kontradiksjonsprinsippet.
4. Kvalifikasjonsvurderingen
Målet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for stillingen. Kvalifikasjonsprinsippet fordrer at tilsettingsmyndigheten foretar en helhetlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner, med utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som fremgår av utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Øvrige sentrale momenter er utdanning, arbeidserfaring og personlig egnethet.
I valget mellom flere kvalifiserte søkere vil den konkrete vurderingen av hvem som fremstår som best kvalifisert for stillingen bero på tilsettingsmyndighetens skjønn. Etter sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd kan ombudsmannen bare i begrenset grad uttale seg om slike skjønnsmessige vurderinger. Bare hvis det hefter feil ved skjønnet, for eksempel hvis det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller tilsettingsvedtaket fremstår som «klart urimelig» kan ombudsmannen kritisere slike avgjørelser.
I utlysningsteksten ble følgende kvalifikasjoner etterspurt:
«Vi ønsker en ansvarsbevisst person med:
· interesse for gartnerarbeid
· lastebilsertifikat
· maskinførerbevis
· basiskunnskaper i ikt
· relevant praksis»
Selv om utlysningsteksten kun oppstiller ønskede kvalifikasjoner, vil utlysningsteksten danne utgangspunktet for tilsettingsmyndighetens kvalifikasjonsvurdering.
Slik saken er opplyst, har to av klagerne både lastebilsertifikat og maskinførerbevis. En av klagerne har kun lastebilsertifikat. Alle tre har relevant praksis med vedlikehold av vei. Ved tilsettingen hadde den tilsatte hverken lastebilsertifikat eller maskinførerbevis. Det fremgår at den tilsatte har arbeidet i teknisk etat i kommunen tidligere, som feier og vedlikeholdsarbeider, men om det arbeidet hadde gitt ham erfaring med vedlikehold av vei, er ikke opplyst. Hverken klagerne eller den tilsatte ser ut til å ha erfaring med gartnerarbeid.
Det fremgår ikke av matrisen om kommunen i sin kvalifikasjonsvurdering har vektlagt at klagerne hadde de ønskede sertifikatene for stillingen. I kategorien «vintervedlikehold av vei» er kun en av klagerne gitt høyere poengsum enn den tilsatte. Heller ikke i redegjørelsen hit er det opplyst om klagernes sertifikater ble tillagt vekt i kvalifikasjonsvurderingen. I tilsettingsvedtaket er det stilt krav om at den tilsatte må ta sertifikat for lastebil og maskinførerbevis så fort det lar seg gjøre. Det fremstår derfor som nødvendig å inneha disse sertifikatene for å fylle stillingen. Etter ombudsmannens syn stiller det derfor tilsettingsprosessen i et dårlig lys at det ikke noe sted går frem av saksdokumentene at klagernes lastebilsertifikater og maskinførerbevis ble tillagt vekt i de kvalifikasjonsvurderingene som førte frem til tilsettingsvedtaket.
I matrisen er søkernes kompetanse innenfor grøntanlegg og park og søkernes personlige egenskaper tillagt størst vekt. Ansvar for kommunens grøntarealer er angitt som en av stillingens hovedoppgaver, der den tilsatte skal ha ansvaret for driften. Det er derfor saklig å legge stor vekt på søkernes motivasjon for den oppgaven. Vurderingen av søkernes personlige egnethet har vært utslagsgivende i kvalifikasjonsvurderingen. Vektlegging av personlig egnethet er i utgangspunktet helt i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet, men bare hvis egnethetsvurderingen er saklig fundert. Fordi kommunen ikke har svart på spørsmålene herfra knyttet til kommunens kjennskap til klagerne, er ombudsmannen i tvil om kommunens vurdering av klagernes personlige egnethet var fullt ut saklig fundert, jf. punkt 3 ovenfor.
5. Konklusjon og avsluttende bemerkning
Manglende skriftlighet og svikt i kommunens opplysning av saken, også da den ble undersøkt her, har gjort det vanskelig for ombudsmannen å kontrollere kommunens kvalifikasjonsvurdering og følgelig også tilsettingsvedtaket. Ombudsmannen kan derfor ikke ta stilling til om klagerne ble forbigått ved tilsettingen. Undersøkelsen av saken etterlater imidlertid begrunnet tvil om søkernes personlige egnethet var godt nok opplyst før tilsettingsvedtaket ble truffet, og om kommunens kvalifikasjonsvurdering bygget på et saklig grunnlag, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Tilsettingen er gjennomført, og den tilsatte er ikke part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens syn og påpekninger får dermed ingen konsekvenser for den tilsettingen som er gjennomført. Det forutsettes likevel at X kommune i fremtidige tilsettingsprosesser sørger for en mer forsvarlig saksbehandling, der det tas hensyn til de påpekningene ombudsmannen har kommet med om feil i kommunens behandling av tilsettingssaken.
På tilsettingstidspunktet hadde ikke kommunen vedtatt noe tilsettingsreglement. Det var derfor kommunens personalpolitiske retningslinjer fra 2004 som gjaldt ved tilsettingen. Ombudsmannen er gjort kjent med at kommunestyret i X kommune vedtok nytt tilsettingsreglement 22. juni 2017, men er ikke kjent med innholdet i reglementet. Dersom kravet til skriftlighet og forvaltningens utredningsplikt i tilsettingssaker ikke fremgår av tilsettingsreglementet, bes kommunen vurdere å innta punkter i reglementet som ivaretar disse kravene til saksbehandlingen.