A søkte i juni 2003 om arbeidstillatelse i familiegjenforeningsøyemed med sin herboende mindreårige sønn. Utlendingsdirektoratet avslo søknaden i juni 2004, bl.a. under henvisning til manglende samværsrett med sønnen. Avslaget ble påklaget av As advokat i september samme år. Før det var tatt stilling til klagen, besluttet direktoratet i februar 2006 å utvise A fra Norge med innreiseforbud i fem år på grunn av en domfellelse for flere straffbare forhold.
As advokat påklaget utvisningsvedtaket og ba samtidig om at det ble gitt utsatt iverksetting av vedtaket i påvente av klagebehandlingen. Kravet ble avslått av direktoratet 2. mai 2006. Klagesakene ble deretter oversendt til Utlendingsnemnda senere samme måned. Advokaten ba nemnda om en revurdering av spørsmålet om utsatt iverksetting i brev 8. mai 2006 og gjentok senere kravet i brev 5. juli 2006. Etter at A hadde orientert nemnda om at han ikke lenger var representert av advokat, anmodet han selv i brev 6. november 2006 nemnda om å «fatte hastevedtak om utsatt iverksetting av utreiseplikten slik at jeg kan få delta i rettssaken om samværsrett i … tingrett».
Utlendingsnemnda v/nemndleder opprettholdt 7. november 2006 direktoratets avslag på søknaden om familiegjenforening og utvisningsvedtaket. Begjæringene om utsatt iverksetting ble nevnt i vedtaket, men det fremgikk ikke hvordan de eventuelt var vurdert og om det var tatt uttrykkelig stilling til dem.
A klaget til ombudsmannen og ba om at det ble undersøkt om Utlendingsnemndas vedtak 7. november 2006 «er feil og/eller strider mot mine menneskerettigheter til å føre sivilsak». Klageren ga videre uttrykk for at han oppfattet nemndas vedtak som en stor urett mot ham, og han ba om ombudsmannens bistand til å få omgjort vedtaket og få utsatt iverksettingen.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det funnet grunn til å undersøke Utlendingsnemndas håndtering av begjæringene om utsatt iverksetting. I brev til nemnda ble det vist til at det ut fra saksdokumentene ikke kunne sees at nemnda hadde tatt stilling til de to begjæringene som var fremsatt av As advokat. Videre ble det vist til at nemnda bare syntes å nevne As begjæring 6. november 2006 om «hastevedtak om utsatt iverksetting» i forhold til spørsmålet om utvisning, men at det ikke kunne sees at nemnda hadde kommentert denne henvendelsen i forhold til tidspunktet for iverksetting av utvisningsvedtaket.
Nemnda ble bedt om å opplyse om det var riktig at det ikke var tatt stilling til advokatens begjæringer. I så fall ble det bedt om å få redegjort for bakgrunnen for dette. I forhold til As begjæring 6. november 2006 ble det bedt om å få opplyst hvordan nemnda hadde forstått anmodningen. Det ble nevnt som en mulig fortolkning at begjæringen måtte forstås som en anmodning om utsatt iverksetting også for det tilfellet at utvisningsvedtaket skulle bli opprettholdt. Nemnda ble bedt om å opplyse om den hadde oppfattet henvendelsen som en begjæring om utsatt iverksetting av klagevedtaket, uten at det hadde kommet til uttrykk i vedtaket. Videre ble det stilt spørsmål om nemndas eventuelle vurderinger i denne forbindelse burde ha kommet tydeligere frem i avgjørelsen. I brevet herfra ble nemnda også bedt om å redegjøre for sin praktisering av utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 41 niende ledd, og gi sitt syn på om bestemmelsen kunne ha gitt hjemmel for å gi utsatt iverksetting dersom As anmodning hadde blitt forstått slik som nevnt ovenfor.
I sitt svar 10. august 2007 viste nemnda v/sekretariatet til at det å avslå en begjæring om utsatt iverksetting er en prosessuell beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Under henvisning til at beslutninger om utsatt iverksetting ikke kan påklages, ble det opplyst at besvarelsen av begjæringer om utsatt iverksetting fremsatt overfor Utlendingsnemnda ikke gis prioritet. Det ble imidlertid opplyst at nemnda «som hovedregel [pleier] å behandle begjæringer om utsatt iverksettelse av UDIs vedtak», og at i de tilfeller hvor Utlendingsnemnda finner grunn til å gi utsatt iverksetting, blir klageren og andre aktuelle etater underrettet om beslutningen. Nemnda uttalte videre:
«I de tilfeller hvor UNE ikke finner grunn til å samtykke i utsatt iverksettelse, blir ikke begjæringen besvart før UNE fatter sitt endelige vedtak. En slik behandlingsmåte vil også gjelde selv om det ikke fremkommer eksplisitt av vedtaket at UNE har tatt stilling til begjæringen. Siden UNE opprettholdt UDIs vedtak, ble dette ikke ansett nødvendig.»
I forhold til forståelsen av As egen begjæring, uttalte nemnda at det ut fra ordlyden i vedtaket 7. november 2006 var mest nærliggende å tolke det slik at nemnda vurderte anmodningen hans i forhold til om han skulle utvises eller ikke, dvs. som en del av forholdsmessighetsvurderingen. Nemnda ga uttrykk for at det ikke fremstår som naturlig at spørsmålet om utsatt iverksetting av det endelige utvisningsvedtaket behandles i nemndas vedtak. Det ble videre vist til at spørsmålet om opphold i riket frem til den bebudede rettssaken starter/adgang til riket i forbindelse med rettssaken «eventuelt [må] tas opp – og tas stilling til – når saken er berammet».
Om praktiseringen av utlendingsloven § 41 niende ledd het det til slutt:
«Etter UNEs praksis anvendes utlendingsloven § 41 niende ledd i tilfeller hvor UNE har fattet et endelig vedtak, og det eksempelvis kommer en omgjøringsanmodning som UNE trenger tid på å vurdere. Ved søksmål gjelder forvaltningsloven § 42 annet punktum. En slik praksis er også i samsvar med forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 17 1998-99 s 89.
Ordlyden taler for at utlendingsloven § 41 niende ledd ville vært riktig hjemmel dersom UNE hadde funnet grunn til å gi utsatt iverksettelse av utvisningsvedtaket. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 17 1998-99) sier lite om problemstillingen. Reelle hensyn taler imidlertid for at spørsmålet om utsatt iverksettelse av det endelige utvisningsvedtaket ikke avgjøres i UNEs vedtak i tilfeller hvor det forholdet som det søkes om utsatt iverksettelse for ikke direkte har betydning for en eventuell omgjøring av UNEs vedtak.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettsgrunnlaget
Det følger av utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 41 tiende ledd at Utlendingsnemnda «kan instruere Utlendingsdirektoratet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas sakområde, når vedtaket innebærer at utlending må forlate riket». Videre kan Utlendingsnemnda etter § 41 niende ledd instruere politiet om å utsette iverksettingen når nemnda har truffet vedtaket. Utlendingsdirektoratet kan for øvrig gjøre det samme når slikt endelig vedtak er truffet av direktoratet.
Utlendingsloven § 32 slår fast at forvaltningsloven 10. februar 1967 kommer til anvendelse i den utstrekning «ikke annet følger av utlendingsloven». Dette gjelder bl.a. de generelle bestemmelsene om utsatt iverksetting. I forvaltningsloven § 42 første ledd fjerde punktum er det bestemt at anmodninger om utsatt iverksetting «skal avgjøres snarest mulig». Videre følger det av forvaltningsloven § 42 annet ledd annet punktum at «[a]vslag på anmodning om utsetting skal være grunngitt». Begrunnelse skal i henhold til tredje punktum gis samtidig med avslaget.
2. Utlendingsnemndas praksis knyttet til
behandlingen av begjæringer om utsatt
iverksetting
I Utlendingsnemndas svar hit 10. august 2007 er det opplyst at besvarelsen av begjæringer om utsatt iverksetting ikke prioriteres, men at Utlendingsnemnda «som hovedregel [pleier] å behandle» begjæringer om utsettelse av Utlendingsdirektoratets vedtak. Det følger av grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper og forvaltningsloven § 42 første ledd fjerde punktum at nemnda har plikt til å behandle alle slike begjæringer. At nemnda «som hovedregel» pleier å behandle slike henvendelser, er således ikke tilstrekkelig. Videre må behandlingen av slike begjæringer nødvendigvis prioriteres. Det må stilles strenge krav til behandlingstiden, noe som også kommer til uttrykk i ovennevnte bestemmelse, der det fremgår at slike begjæringer skal avgjøres «snarest mulig». Jan Fridtjof Bernt gir i siste utgave av Norsk lovkommentar note 972 uttrykk for at forvaltningen har en plikt til å avgjøre slike spørsmål «særlig raskt».
Som nevnt skal avslag på begjæring om utsatt iverksetting også være grunngitt. Begrunnelsen skal gis samtidig med avslaget. Kravet til god forvaltningsskikk tilsier dessuten at den avgjørelsen som treffes, blir nedtegnet skriftlig. Skriftlighet bidrar til å sikre dokumentasjon for den avgjørelsen som er truffet. Den som har anmodet om utsatt iverksetting bør dessuten underrettes skriftlig om avslaget og begrunnelsen for det når avgjørelsen først er truffet. På denne bakgrunn er det ikke tilfredsstillende som generell regel å la være å besvare begjæringer om utsatt iverksetting som det ikke imøtekommes, til det treffes endelig vedtak i saken. En slik praksis er klart kritikkverdig.
3. Behandlingen av begjæringene om utsatt
iverksetting i den foreliggende saken
Selv om det fremstår som noe uklart, oppfatter jeg Utlendingsnemndas svar på spørsmålene som er stilt herfra slik at advokatens to begjæringer om utsatt iverksetting er vurdert, men at det ikke er funnet grunn til å gi parten underretning om utfallet (avslag) før indirekte gjennom det endelige vedtaket i saken som ble truffet 7. november 2006. Som nevnt over synes det lite tilfredsstillende at parten ikke gis underretning om avslaget før gjennom vedtaket i den underliggende saken.
Gjennomgangen av dokumentene i saken gir ikke holdepunkter for at avgjørelsen(e) knyttet til advokatens begjæringer om utsatt iverksetting har kommet til uttrykk skriftlig, noe som i tilfelle er i strid med kravet til god forvaltningsskikk. Det fremgår heller ikke når avgjørelsen(e) skal ha blitt truffet, og hva som var begrunnelsen for å gi avslag. Nemndas svar hit gir ikke nærmere opplysninger om dette. Manglende skriftlighet gjør at det ikke er mulig å ta stilling til om kravene til saksbehandlingstid m.v. er oppfylt.
Nemndas behandling av advokatens begjæringer om utsatt iverksetting etterlater samlet sett et lite tillitvekkende inntrykk.
Når det gjelder As egen begjæring 6. november 2006 til nemnda om å «fatte hastevedtak om utsatt iverksetting av utreiseplikten», synes ikke Utlendingsnemnda å ha kommentert denne i forhold til tidspunktet for iverksetting av utvisningsvedtaket. Nemnda har i svaret hit 10. august 2007 opplyst at det ikke anses «naturlig at spørsmålet om utsatt iverksetting av det endelige utvisningsvedtaket ble behandlet i Utlendingsnemndas vedtak». Bakgrunnen synes å være at nemnda skal ha oppfattet anmodningen som (utelukkende) å være relatert til spørsmålet om han skulle utvises eller ikke, dvs. som en del av forholdsmessighetsvurderingen. Videre er det vist til at spørsmålet først burde ha vært tatt opp når den aktuelle rettssaken om samværsrett var berammet.
Jeg kan ikke se at det var grunnlag for å oppfatte As begjæring som utelukkende å være relatert til spørsmålet om han skulle utvises eller ikke. Etter ordlyden gjaldt anmodningen «utsatt iverksetting av utreiseplikten» og hadde dermed en selvstendig betydning ut over dette. I nemndas avgjørelse på side 3 tredje avsnitt er anmodningen for øvrig omtalt som en anmodning om «utsatt iverksettelse» og det er på den bakgrunn noe vanskelig å forstå at den ikke ble behandlet som sådan.
Formelt kan det ikke ha vært noe til hinder for at nemnda hadde behandlet spørsmålet om utsatt iverksetting i det endelige vedtaket. Videre har jeg noe vanskelig for å se at det ikke skulle være naturlig, så lenge det var fremsatt en slik anmodning før vedtaket ble truffet og nemnda ikke omgjorde Utlendingsdirektoratets vedtak om utvisning. Jeg viser i den forbindelse til det som er skrevet over om krav til behandlingstiden for slike anmodninger, og kravet om (samtidig) begrunnelse for et eventuelt avslag. Videre viser jeg til at nemnda synes å ha hatt hjemmel til å treffe en beslutning om utsatt iverksetting i utlendingsloven § 41 niende ledd.
Videre kan det ikke sees at tidspunktet for sakens berammelse har noen betydning i denne sammenheng. Berammelsestidspunktet vil nok kunne ha betydning for den vurderingen som skulle ha vært foretatt, men gir ikke i seg selv noe grunnlag for å la være å behandle en slik anmodning.
Det må etter dette konkluderes med at heller ikke As egen begjæring om utsatt iverksetting har vært behandlet på tilfredsstillende måte. I og med at Utlendingsnemnda 11. desember 2006 avslo en begjæring om omgjøring av utvisningsvedtaket, synes det ikke å være grunn til å be nemnda om å vurdere spørsmålet på nytt. Jeg ber imidlertid om at nemnda merker seg mine synspunkter.
4. Konklusjon
Gjennom undersøkelsene i denne saken har det fremkommet at Utlendingsnemnda har en tvilsom praksis knyttet til behandlingen av begjæringer om utsatt iverksetting. Jeg viser til opplysningen om at nemnda ikke behandler alle slike henvendelser, noe nemnda har plikt til. Videre viser jeg til at avslagene heller ikke synes å bli skriftlig begrunnetsamtidig med at avgjørelse treffes, noe som er i strid med kravene til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven § 42 annet ledd. Det er heller ikke tilfredsstillende at anmodninger om utsatt iverksetting først besvares indirekte gjennom det endelige vedtaket i klagesaken.
Jeg forutsetter at Utlendingsnemnda endrer sin praksis slik at den bringes i samsvar med lovens krav og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Nemnda bes holde meg orientert om sin oppfølging av de forholdene som her er påpekt.»
Utlendingsnemnda kom tilbake til saken i brev 6. februar 2008 og uttalte bl.a. følgende:
«Det følger av forvaltningsloven § 42 første ledd at når UNE mottar anmodning om å omgjøre UDIs beslutning om ikke å gi en klage oppsettende virkning, skal det så snart som mulig tas stilling til spørsmålet om utsatt iverksetting, og av § 42 annet ledd at et avslag skal være begrunnet. Vi er selvsagt enig med ombudsmannen i at disse bestemmelsene skal følges i alle saker.
Anmodningene kommer i første omgang til sekretariatet, og den enkelte seksjonssjef er blitt bedt om å se til at det i saker der UDI ikke har gitt klagen oppsettende virkning og klageren/advokaten har anmodet om at UNE omgjør denne beslutningen, så snart som mulig tas stilling til dette spørsmålet. Det skal gis skriftlig svar på anmodningen, og et endelig avslag skal begrunnes. Vi vil videre endre våre interne retningslinjer om klagesaksbehandlingen slik at prosedyren fremgår der.»
Ombudsmannen ba i brev til nemnda om å få oversendt et eksemplar av de nye reviderte retningslinjene etter at disse var ferdige.
I senere brev minnet ombudsmannen Utlendingsnemnda om anmodningen om å få oversendt nemndas interne retningslinjer for klagesaksbehandlingen. Nemnda opplyste at de nye retningslinjene ikke var utarbeidet, men at disse var ventet høsten 2009 i tilknytning til implementeringen av ny utlendingslov. Det ble oversendt en «standardmal» som var tatt i bruk for tilfeller der anmodning om utsatt iverksetting avslås.
Nemnda opplyste i desember 2009 at retningslinjene ville bli ferdigstilt på nyåret i 2010, etter ikrafttredelsen av nytt utlendingsregelverk. Det ble redegjort for det planlagte innholdet i avsnittet knyttet til «behandling av anmodning om utsatt iverksetting».
Nemnda opplyste i desember 2009 at retningslinjene ville bli ferdigstilt på nyåret i 2010, etter ikrafttredelsen av nytt utlendingsregelverk. Det ble redegjort for det planlagte innholdet i avsnittet knyttet til «behandling av anmodning om utsatt iverksetting».