En advokat klaget i mars 2010 til ombudsmannen over Utlendingsdirektoratets saksbehandlingstid og manglende svar i forbindelse med behandlingen av As søknad om norsk statsborgerskap. Søknaden ble fremsatt i september 2007, men var fortsatt ikke avgjort på tidspunktet for klagen til ombudsmannen.
Det fremgikk at A hadde henvendt seg til Utlendingsdirektoratets servicesenter i september 2008, og at han etter dette mottok brev fra direktoratet hvor det ble opplyst at ytterligere undersøkelser i saken var nødvendig og at det derfor ikke kunne angis noe tidspunkt for ferdigstillelse før utløpet av 2008. A purret senere på svar 17. desember 2008, 25. april 2009, 26. oktober 2009 og 29. oktober 2009, men fikk ingen tilbakemelding. Etter at hans advokat i brev 4. november 2009 og 12. januar 2010 på nytt purret på svar og begjærte dokumentinnsyn, fikk advokaten brev fra direktoratet 21. januar 2010. Det fremgikk der at «ytterligere undersøkelser har vært nødvendig». Ut over en henvisning til oppslag i media ble det ikke opplyst hva undersøkelsene bestod i eller når svar i saken kunne forventes. Advokaten opplyste i klagen til ombudsmannen at han 26. januar og 24. februar 2010 hadde sendt nye henvendelser til direktoratet om saksbehandlingstiden, men at henvendelsene ikke hadde blitt besvart.
I første omgang ble det herfra tatt kontakt med Utlendingsdirektoratet per telefon. I telefonsamtalen ble det fra direktoratets side blant annet opplyst at det ikke var mulig å gi konkret svar på når søknaden kunne forventes ferdigbehandlet.
Etter dette ble direktoratet i brev bedt om å gi en skriftlig redegjørelse for behandlingen av statsborgerskapssaken. Det ble også bedt om direktoratets syn på saksbehandlingstiden i de enkelte ledd og samlet sett, og det ble bedt om å få opplyst når endelig vedtak i saken kunne forventes å foreligge. Direktoratet ble videre bedt om å svare på om brevene fra A og hans advokat i perioden fra desember 2008 til november 2009 var mottatt, og i så fall hvorfor disse ikke var besvart. Årsaken til manglende svar på advokatens to brev 26. januar og 24. februar 2010 ble også bedt kommentert. Endelig ble det stilt spørsmål om direktoratet hadde sendt forsinkelsesbrev til klageren/advokaten og eventuelt hvorfor dette ikke var gjort.
I sitt svar opplyste direktoratet at advokatens brev 26. januar og 24. februar 2010 ble besvart 8. april 2010. Det het videre:
«Når det gjelder informasjon om saksgang, har søkeren i dette tilfellet ikke fått den oppfølgingen han har krav på i henhold til forvaltningsloven § 11a annet ledd. Det beklages på det sterkeste at ikke alle henvendelsene fra søkeren og hans advokat er besvart innen en rimelig frist.
Det bemerkes at sakens karakter har gjort det vanskelig å gi søkeren god informasjon om saksforløpet underveis. Dette kan være en årsak til at noen av søkerens henvendelser ikke er besvart, men forsvarer imidlertid ikke at søkerens henvendelser til UDI ikke er fulgt opp på en tilfredsstillende måte.
Ansvarlig enhet vil gjennomgå og forbedre sine rutiner på dette området, slik at liknende situasjoner ikke skal forekomme i fremtiden.»
Med hensyn til saksbehandlingen viste direktoratet til at søknaden ble vurdert i oktober 2007, men at saksbehandleren da kom til at oppholdskravet ikke var oppfylt og derfor la saken til side. Videre fremgikk det at saken senere fikk ny saksbehandler, som kom til at det måtte foretas ytterligere undersøkelser. Etter at søkeren ble omtalt i media høsten 2008 ble det funnet behov for flere undersøkelser. Direktoratet fikk også informasjon om at søkeren hadde anskaffet nytt pass fra hjemlandet og ble anmodet av politiet om å vurdere tilbakekall av hans flyktningstatus. Spørsmålet om flyktningstatus måtte ifølge direktoratet avklares før det ble fattet vedtak i statsborgersaken. Forhåndsvarsl om tilbakekall av klagerens flyktningstatus ble ifølge direktoratet gitt i april 2010.
Direktoratet opplyste også at det i statsborgerskapssaken ble vurdert om statsborgerloven § 7 annet ledd kom til anvendelse, og at det for å kunne foreta denne vurderingen var nødvendig med bistand fra andre etater. Avslutningsvis bemerket Utlendingsdirektoratet at saksbehandlingstiden utvilsomt hadde gått ut over det som kunne anses rimelig, men at dette i hovedsak var forårsaket av forhold utenfor direktoratets kontroll.
Kopi av deler av saksdokumentene var vedlagt direktoratets svar. Blant annet var de graderte dokumentene tatt ut av saken, og ble ikke oversendt hit.
Det ble ansett nødvendig å stille oppfølgende spørsmål til direktoratet, og i et nytt brev
ble det bedt om en mer detaljert redegjørelse for saksbehandlingen og om direktoratets syn på saksbehandlingstiden i de enkelte ledd av saken. Det ble også bedt om en redegjørelse for kontakten med andre offentlige instanser.
Videre ble det vist til at de oversendte dokumentkopiene tydet på at dokumentlisten ikke var komplett eller tilstrekkelig ajourført. Det ble bedt om en redegjørelse for hvorfor flere dokumenter ikke så ut til å ha blitt ført i dokumentlisten og for journalføringen av de graderte dokumentene. Direktoratet ble også bedt om å oversende en fullstendig og ajourført dokumentliste og eventuelt utskrift fra elektronisk journal.
I sitt svar viste direktoratet på nytt til at saken etter første vurdering ble lagt til side i et «køsystem» for behandling på senere tidspunkt, ettersom oppholdskravet ikke ble ansett å være oppfylt. Da den igjen ble tatt til behandling på sensommeren 2008 kom direktoratet til at det på grunn av sakens karakter måtte foretas ytterligere undersøkelser. Direktoratet viste til at det deretter hadde vært løpende korrespondanse i saken fra 1. oktober 2008 til 14. oktober 2009 og at det i tillegg hadde vært e-postkorrespondanse med annen etat i perioden 19. oktober 2009 til 26. april 2010. Det het videre at innholdet i e-postkorrespondansen «anses ikke å være av betydning for sakens utfall, men er en del av UDIs oppfølging av saken».
Det ble beklaget at ikke alle sakens dokumenter inngikk i dokumentlisten og vist til at den siste korrespondansen som ved en feil ikke var dokumentført tidligere, nå var ført inn i listen. Direktoratet opplyste videre at de graderte dokumentene ble oppbevart i et særskilt arkiv og hadde vært dokumentført separat fra de øvrige dokumentene. Disse var nå ført inn i listen som inngående og utgående brev «i tråd med de nyere retningslinjene på dette området».
I nytt brev til direktoratet ble det bedt om en mer detaljert redegjørelse for kontakten med andre offentlige instanser, herunder hvilke instanser det var tale om, når kontakten ble etablert og i hvilken grad kontakten hadde vært fulgt opp fra direktoratets side for å sikre tilfredsstillende fremdrift i saken. Videre ble det etterspurt opplysninger om status i saken og når den kunne forventes ferdigbehandlet.
Det ble også stilt spørsmål om dokumentlisten ga en fullstendig oversikt over sakens dokumenter, ettersom det i klagen ble vist til flere brev og e-brev fra klageren og hans advokat som ikke var nevnt i dokumentlisten eller oversendt som del av sakens dokumenter. Direktoratet bedt om å opplyse om disse brevene var mottatt og journalført, og i så fall hvorfor de ikke var ført i dokumentlisten.
Endelig ble direktoratet bedt om å opplyse om e-postkorrespondansen med andre etater var å anse som en del av sakens dokumenter. I så fall ble det stilt spørsmål om hvorfor brevene ikke var journalført og inntatt i den oversendte dokumentlisten. Direktoratet ble også bedt om å klargjøre betydningen av at korrespondansen ikke «anses … å være av betydning for sakens utfall».
I sitt svar inntok Utlendingsdirektoratet en oversikt over brev og e-post korrespondanse med andre offentlige instanser i perioden 9. desember 2008 til 15. juni 2010. Det fremgikk hvilke instanser det hadde vært korrespondert med og det ble opplyst at e-postkorrespondansen som hadde vært med Kripos i hovedsak besto av purringer på en avgjørelse med hensyn til om det skulle åpnes etterforskning eller ikke. Det het videre:
«E-postkorrespondansen som omtales i brev av 14. juni [2010] utgjør korrespondanse med Kripos vedrørende mulig grunnlag for berostilling av saken. Korrespondansen angår altså når det vil være mulig for UDI å fatte vedtak i saken, men ikke utfallet av et slikt vedtak. Korrespondansen ligger ved sakens dokumenter som interne dokumenter, men er ikke ført i dokumentlisten.»
Om de etterlyste brevene fra klageren og advokaten uttalte direktoratet at henvendelsene ikke var registrert mottatt i direktoratets datasystem og heller ikke journalført. Ifølge direktoratet kunne dette tyde på at henvendelsene ikke var mottatt i saksbehandlende enhet.
Avslutningsvis skrev direktoratet at Kripos i brev 15. juni 2010 informerte om at statsadvokaten hadde beordret etterforskning av klageren. Saken ville derfor bli sendt Oslo politidistrikt for berostilling i henhold til statsborgerloven § 30.
I telefonsamtale 24. mars 2011 ble det fra Utlendingsdirektoratet opplyst at statsborgerskapssaken fortsatt var stilt i bero på grunn av etterforskningen.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Direktoratets oppfølging av ombudsmannssaken
Innledningsvis er det grunn til å knytte noen kommentarer til direktoratets oppfølging av ombudsmannssaken. Det har vært nødvendig med to oppfølgende brev for å få tilfredsstillende svar på de spørsmålene som ble stilt i det første brevet herfra. Direktoratets svar har i tillegg gitt grunn til å stille ytterligere spørsmål. Dette er ikke tilfredsstillende.
Det er heller ikke akseptabelt at det har vært nødvendig med flere henvendelser til direktoratet for å få oversikt over sakens dokumenter. I den første oversendelsen av saksdokumentene manglet en del ugraderte dokumenter, og dokumentlisten var heller ikke à jour. De graderte dokumentene i saken var blant annet ikke ført i dokumentlisten. Dette ble etter forespørsel herfra rettet opp ved direktoratets oversendelse 14. juni 2010 og jeg har merket meg informasjonen direktoratet har gitt om at graderte dokumenter nå i henhold til nyere retningslinjer innføres i dokumentlisten som inngående og utgående brev. En fullstendig oversikt over direktoratets korrespondanse med andre instanser ble først gitt i brevet 22. juli 2010, etter tre henvendelser herfra.
Jeg forventer at det blir gitt grundige og oppklarende svar på de spørsmål som stilles fra mitt kontor. For å kunne foreta en selvstendig vurdering av sakens fremdrift er det også påkrevet at det gis tilstrekkelig detaljert informasjon om sakens dokumenter, blant annet i form av oppdaterte dokumentlister. Direktoratet bes merke seg dette.
2. Saksbehandlingstiden
Det følger av utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 80, jf. tidligere utlendingslov 24. juni 1988 nr. 64 § 32, at forvaltningsloven 10. februar 1967 gjelder for behandlingen av utlendingssaker med mindre noe annet er særskilt bestemt. Etter forvaltningsloven § 11a første ledd skal en sak forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold».
Søknaden om statsborgerskap ble fremmet 20. september 2007. På dette tidspunktet var det ifølge direktoratet en forventet saksbehandlingstid på ni måneder for denne typen saker. Direktoratet har imidlertid understreket at saksbehandlingstiden «… i flere tilfeller [vil] bli lenger dersom det viser seg å være nødvendig med ytterligere undersøkelser i saken», jf. brev hit 26. april 2010.
Behovet for ytterligere undersøkelser ble i dette tilfellet ikke avdekket ved den første gjennomgangen av saken i direktoratet. Dette skjedde først på sensommeren 2008, om lag ett år etter at søknaden kom inn, noe som har medført en vesentlig forsinkelse av saksbehandlingen. Direktoratet har beklaget at behovet for nærmere undersøkelser ikke ble avdekket tidligere. Det er vist til at det sammen med søknader om statsborgerskap følger relativt rikholdige saksmapper, og at det ikke er tid til å gjennomgå alle dokumentene ved den første raske vurderingen av alle saker. Til dette vil jeg bemerke at det ved den første vurderingen av saken nettopp må være et viktig formål å avklare om det er behov for videre undersøkelser, og at ressurssene som settes inn på dette stadiet må tilpasses etter dette. At behovet for ytterligere undersøkelser ikke ble avklart på et tidligere tidspunkt er kritikkverdig, og direktoratets beklagelse er på sin plass.
Om den videre fremdriften i saken har direktoratet i svarbrevene hit vist til at det i løpet av høsten 2008 ble kjent med nye forhold som gjorde det nødvendig med ytterligere undersøkelser. Dokumentlistene som er oversendt viser at det i løpet av høsten ble innhentet oppdatert politiattest 1. oktober 2008 og kopi av klagerens pass. Deretter foreligger det jevnlig brevkorrespondanse med andre offentlige organer, blant annet det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kripos, fra 9. desember 2008 til 14. oktober 2009. Videre har det vært jevnlig e-postkorrespondanse med Kripos i perioden 19. oktober 2009 til 15. juni 2010, da det ble avklart at det ville bli foretatt politietterforskning av søkeren og søknaden om statsborgerskap derfor ble stilt i bero.
Ettersom jeg ikke har fått oversendt og ikke kjenner det nærmere innholdet i de graderte saksdokumentene og heller ikke e-postkorrespondansen med Kripos, er det vanskelig for meg å foreta en selvstendig vurdering av denne delen av saken. Jeg har merket meg at Utlendingsdirektoratet mener at saken har vært under aktiv behandling i hele denne perioden og at korrespondansen med andre etater har vært fulgt opp på en tilfredsstillende måte, slik at tidsrommet mellom korrespondansen ikke er lenger enn det som er normalt med tanke på sakens art. Videre har jeg merket meg opplysningene om at direktoratet i denne perioden har tatt ansvar for sakens fremdrift ved å purre på svar fra Kripos.
Ifølge de siste opplysningene direktoratet har gitt til mitt kontor er søknadsbehandlingen nå stilt i bero fordi klageren er under etterforskning for forhold som er opplyst å kunne ha betydning for statsborgerskapssaken. Dette har jeg ikke rettslige innvendinger mot. Jeg vil imidlertid minne om at en forutsetning for berostillelse er at etterforskning faktisk pågår, og at Utlendingsdirektoratet har en viss plikt til å påse at dette er tilfellet så lenge påtaleavgjørelse ikke foreligger. Jeg viser til det jeg tidligere har uttalt om dette i uttalelsen som er omtalt i årsmeldingen for 2008 på side 220 flg. (SOMB-2008-59).
3. Manglende informasjon til søkeren og manglende svar på henvendelser
Parten har krav på foreløpig svar dersom forvaltningen ser at det vil ta uforholdsmessig lang tid å besvare henvendelsen, jf. forvaltningsloven § 11a annet og tredje ledd. I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares innen en måned. Foreløpig svar må følges opp med ny informasjon (forsinkelsesmelding) til søkeren dersom tidligere opplyst saksbehandlingstid ikke kan overholdes.
Det fremgår verken av direktoratets svarbrev eller av saksdokumentene at klageren har fått foreløpig svar med informasjon om forventet saksbehandlingstid. Det synes heller ikke å ha blitt gitt etterfølgende informasjon om forsinkelser i saksbehandlingen før direktoratet i brev 17. september 2008 besvarte klagerens henvendelse 15. september 2008. Dette skjedde ett år etter at søknaden kom inn til direktoratet.
I brevet 17. september 2008 ble det opplyst til klageren at det var behov for ytterligere undersøkelser og at nærmere informasjon om saksbehandlingstiden ikke kunne gis før utløpet av 2008. Direktoratet synes ikke etter dette å ha fulgt opp med noen slik informasjon og klageren fikk heller ikke svar på sin purring til direktoratet 25. april 2009. Ytterligere informasjon fra direktoratets side ble ikke gitt før advokat Refsdals purring 12. januar 2010 ble besvart ved brev 21. januar 2010. Her fremgikk det at opplysninger fremkommet i [media høsten] 2008 hadde nødvendiggjort ytterligere undersøkelser. Det ble heller ikke i dette brevet gitt informasjon om forventet saksbehandlingstid.
Advokat Bs purrebrev 26. januar og 24. februar 2010 ble først besvart 8. april 2010, etter at det herfra var tatt kontakt med direktoratet om saken per telefon.
Det er kritikkverdig at direktoratet ikke synes å ha sendt foreløpig svar til klageren og at det ikke har vært gitt annen skriftlig informasjon om forsinkelser i saksbehandlingen. Videre må det kritiseres at søkerens skriftlige henvendelse 25. april 2009 ikke ble besvart og at advokat Bs brev 26. januar og 24. februar 2010 ble besvart sent, og først etter henvendelse herfra. Jeg har forståelse for at sakens karakter, slik den etter hvert utviklet seg, kan ha gjort det vanskelig å gi informasjon om deler av saksforløpet og å anslå nøyaktig når vedtak kunne forventes å bli truffet. Dette gir likevel ingen grunn til å unnlate å informere om forsinkelse i saksgangen. Heller ikke gir det grunn til å unnlate å besvare henvendelser fra klageren og hans advokat. Det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang skal besvares skriftlig.
Direktoratet har erkjent at oppfølgingen av saken ikke har vært i samsvar med forvaltningsloven § 11a annet ledd og har på det sterkeste beklaget at ikke alle henvendelsene fra klageren og hans advokat ble besvart innen rimelig tid. Beklagelsen er på sin plass. Direktoratet har også opplyst at ansvarlig enhet vil gjennomgå og forbedre sine rutiner på dette området for å hindre at lignende skjer igjen i fremtiden. Jeg vil for ordens skyld minne om at jeg i brev 26. april 2010 til direktoratet i en annen klagesak (sak 2009/869) ga uttrykk for at det så ut til å ha vært rutinesvikt knyttet til statsborgerskapssaker med behov for videre avklaringer av ulike slag. På denne bakgrunn ba jeg direktoratet vurdere å gjennomgå porteføljen av slike saker for å avdekke eventuelle tilfeller av manglende informasjon/manglende svar. Det er foruroligende at jeg mottar flere klager med lignende problemstilling. Dette underbygger behovet for at det så raskt som mulig foretas en gjennomgang av porteføljen og direktoratets rutiner, dersom dette ikke allerede er gjort.
Av klagen med vedlegg fremgår det også at det ikke er mottatt svar på skriftlige henvendelser til direktoratet 17. desember 2008, 26. oktober 2009, 29. oktober 2009 og 4. november 2009 fra A og advokat B. Kopi av brevet 17. desember 2008, som er oversendt hit av advokat B, er stemplet innkommet hos direktoratet samme dato. Av vedleggene til klagen fremgår det at klageren har mottatt foreløpig svar fra direktoratets serviceenhet på e-posthenvendelsen 26. oktober 2009, hvor det ble opplyst at henvendelsen ville bli videresendt til statsborgerenheten for besvarelse.
I svarbrev hit er det vist til at henvendelsene ikke er registrert mottatt i direktoratets datasystem eller journalført, og at dette kan tyde på at de ikke er mottatt i saksbehandlende enhet. Hva som faktiske har skjedd med disse brevene kan ikke avklares gjennom behandlingen her. Direktoratet må imidlertid kritiseres for ikke å ha registrert og journalført brevet 17. desember 2008 og e-brevet 26. oktober 2009, som visselig er mottatt, slik at de kunne besvares.
4. Journalføring av e-postkorrespondansen med Kripos
Hovedregelen om forvaltningsorganers journalføringsplikt finnes i forskrift om offentlege arkiv 11. desember 1998 nr. 1193 § 2-6 første ledd annet punktum:
«I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokument, jf. § 1-1 til § 1-3, registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg.»
Korrespondansen med Kripos via e-post i perioden 19. oktober 2009 til 15. juni 2010 har foregått med et annet organ og kan ikke anses som organinterne dokumenter. Videre må de regnes om saksdokumenter for direktoratet i henhold til offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 4. For at journalføringsplikten etter arkivforskriften § 2-6 skal inntre, må det aktuelle dokumentet da «være gjenstand for saksbehandling» og dessuten ha «verdi som dokumentasjon». Direktoratet har opplyst at korrespondansen gjelder forhold av betydning for når det vil være mulig å fatte vedtak i saken, men ikke utfallet av et slikt vedtak.
Forhold av betydning for fremdriften i saken vil også kunne ha verdi som dokumentasjon og være gjenstand for saksbehandling, selv om disse ikke angår sakens utfall. Loven stiller ikke et vilkår om at det bare er dokumenter som har betydning for saken som skal journalføres. Det avgjørende er om de har vært gjenstand for saksbehandling. Derfor er det ikke relevant for journalføringsplikten om dokumentene hadde betydning for utfallet av saken eller ikke.
Det vises for ordens skyld til Utlendingsdirektoratets interne melding IM 2010-028 punkt 2, hvor det under henvisning til arkivforskriften § 2-6 uttales:
«Disse retningslinjene medfører at alle inngående og utgående brev skal journalføres så sant det ikke er snakk om mangfoldiggjort informasjon».
Jeg forstår retningslinjene slik at terskelen for når korrespondanse med eksterne organer skal journalføres er lagt svært lavt.
Ettersom jeg ikke har fått tilsendt den aktuelle korrespondansen og dermed ikke kjenner det nøyaktige innholdet, må jeg være varsom med å trekke en klar konklusjon med hensyn til om e-postkorrespondansen skulle ha vært journalført. Det som fremgår ovenfor om regelverket på området trekker imidlertid klart i den retning. Jeg ber i alle tilfelle om at direktoratet merker seg det jeg har pekt på med tanke på behandlingen av fremtidige saker.
Saken avsluttes med disse merknadene. Jeg ber om å få oversendt en kopi av avgjørelsen i klagerens statsborgerskapssak når denne foreligger.»
.