1. Sakens bakgrunn
A, i det følgende omtalt som klageren, er somalisk statsborger. Han søkte i september 2014 om norsk statsborgerskap. Søknaden ble fremmet ved oppmøte hos Oslo politidistrikt. Den 7. mai 2015 sendte Utlendingsdirektoratet (UDI) klageren informasjon om at saken var overført fra politiet til direktoratet. Det ble samtidig orientert om saksbehandlingstiden i saker om statsborgerskap.
I brev 10. juni 2016 fra direktoratet ble klageren informert om at saken fortsatt var til behandling og at direktoratet ikke kunne si «nøyaktig når søknaden kan ferdigbehandles». Videre het det i brevet at «UDI jobber aktivt med å få på plass de avklaringer som er nødvendig for at vi kan ferdigbehandle søknaden». Den lange saksbehandlingstiden ble beklaget.
2. Undersøkelsene i saken
Klageren henvendte seg til ombudsmannen 3. november 2016. Han klaget over den lange saksbehandlingstiden, og viste blant annet til at han i to telefonsamtaler med direktoratet – i henholdsvis september og november 2016 – hadde fått opplyst at ingenting hadde skjedd i saken på et halvt år.
På bakgrunn av klagen ble det fra ombudsmannens side tatt kontakt med direktoratet 15. november 2016 per telefon. I telefonsamtalen bekreftet rådgiver B at saken ennå ikke var behandlet. I en ny telefonsamtale 17. november 2016 med førstekonsulent C ble det opplyst at det ikke var klart når søknaden kunne forventes å være ferdigbehandlet.
Ombudsmannen fant etter dette grunn til å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen. I brev 17. november 2016 ble direktoratet blant annet bedt om å redegjøre for behandlingen av søknaden siden den ble fremsatt i september 2014. Direktoratet ble bedt om å kommentere behandlingstiden i de enkelte ledd og den samlede tidsbruken så langt. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for hva som ville bli gjort for å sørge for at det ble fattet vedtak i saken, og hva som var forventet behandlingstid i saker om statsborgerskap. Til sist ble det bedt om en redegjørelse for hvilken informasjon som var blitt gitt til klageren mens saken har vært til behandling.
Direktoratet svarte på spørsmålene i brev 7. desember 2016. I brevet ble det opplyst at saken ble oversendt fra politidistriktet 28. april 2015. På dette tidspunktet opererte direktoratet med en veiledende saksbehandlingstid på 12 måneder, regnet fra tidspunktet dokumentene ble levert hos politiet. I tiden etter at søknaden ble fremmet, hadde den veiledende saksbehandlingstiden først endret seg til 14 måneder, og deretter til 16 måneder. Direktoratet uttalte videre:
«I melding fra Oslo politidistrikt til UDI av 29.07.2015 ble det vist til nye opplysninger i saken vedrørende søkerens identitet. Politiet ba på denne bakgrunn UDI om å vurdere hvorvidt søkeren har oppgitt korrekt identitet til norske myndigheter. I dette ligger det at UDI må vurdere hvorvidt det er grunnlag for tilbakekall av søkerens gitte tillatelser i medhold av utlendingsloven § 63 første ledd, samt vurdere utvisning i henhold til utlendingsloven § 66.»
Direktoratet opplyste videre at saken ble fordelt til en saksbehandler i statsborgerskapsenheten 23. november 2015. Saken ble 13. juni 2016 overført fra statsborgerskapsenheten til tilbakekallsenheten, hvor saken ennå var til behandling. I brev 29. november 2016 ble klageren innkalt til intervju hos Oslo politidistrikt 4. januar 2017.
Når det gjaldt informasjon til klageren underveis, viste direktoratet til at søkeren hadde fått «E-meldinger» 7. mai, 6. juni, 6. juli, 5. august, 20. august, 4. september, 4. oktober, 3. november, 3. desember 2015, samt 2. januar og 1. februar 2016. I disse meldingene var det gitt opplysninger om at saken fortsatt lå i kø, og at saksbehandlingstiden kunne ha endret seg siden søknaden ble fremmet. I den første meldingen ble klageren orientert om at direktoratet hadde mottatt søknaden og at direktoratet regnet med at saken ville være ferdigbehandlet 12 måneder etter søknaden ble fremmet hos politiet. Klageren ble i brev 10. juni 2016 informert om at den veiledende saksbehandlingstiden som fremgikk av direktoratets nettsider, var overskredet, og at direktoratet ikke kunne si nøyaktig når søknaden ville bli ferdigbehandlet. Årsaken til forsinkelsen ble oppgitt å være at direktoratet «jobber aktivt med å få på plass de avklaringer som er nødvendig for at vi kan ferdigbehandle søknaden». Klageren hadde videre kontaktet direktoratets veiledningstjeneste flere ganger per telefon og e-post i perioden 9. desember 2014 til 1. november 2016. Han hadde da fått opplysninger om veiledende saksbehandlingstid, at saken ikke var ferdigbehandlet, og at han ville få svar så fort saken var avgjort.
Når det gjaldt tidsbruken i saken, uttalte direktoratet:
«Det har gått langt over forventet saksbehandlingstid, og beklager dette. Det er spesielt beklagelig at saken ble liggende i ca. 7 måneder hos saksbehandler i statsborgerenheten før saken ble overført til tilbakekallsenheten.
Samtidig er det slik at UDI ikke prioriterer behandlingen av statsborgerskapssøknader hvor det i forbindelse med forberedelsen av saken eller selve saksbehandlingen avdekkes at vilkårene for søkerens gitte tillatelser ikke har vært oppfylt, f. eks fordi søkeren har oppgitt uriktige opplysninger til norske myndigheter om sin identitet. I slike tilfeller må UDI vurdere om søkerens tidligere gitte tillatelser skal tilbakekalles i henhold til utlendingsloven § 63 første ledd og om det er grunnlag for utvisning fra Norge. Disse vurderingene må foretas før søknaden om norsk statsborgerskap kan behandles. Dette er tilfellet i foreliggende sak. UDIs tilbakekallsportefølje er stadig økende, og er svært tids- og ressurskrevende. Dette medfører dessverre at statsborgersøknadene får en lang liggetid i UDI før saken er klar til avgjørelse.»
Når det gjaldt informasjon til klageren under sakens gang, ble det uttalt:
«Av hensyn til behandlingen av tilbakekallssaken kunne UDI ikke gå ut med konkret informasjon til søkeren om årsaken til at saksbehandlingstiden ble overskredet. Vi har forståelse for at det opplevdes som svært utilfredsstillende for søkeren, men av hensynet til informasjonshenting i saken måtte komme foran søkerens ønske om konkret informasjon på det tidspunktet. Ved innkalling til politiet for intervju er dette nå opplyst søker.»
I telefonsamtale 27. februar 2017 mellom enhetsleder D i direktoratet og en saksbehandler ved ombudsmannens kontor, ble det opplyst at klagerens søknad om statsborgerskap fortsatt var under behandling. Det ble samtidig opplyst at direktoratet hadde mottatt en politirapport på bakgrunn av intervjuet i januar 2017, og at tilbakekallsenheten nå prioriterte å få saken avsluttet.
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Saksbehandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i fire uttalelser fra 2016 om direktoratets behandling av saker om statsborgerskap (SOM-2014-2957, SOM-2015-2420 og SOM-2015-2742, SOM-2016-1318) – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Direktoratet har i sin redegjørelse hit opplyst at forventet behandlingstid i saker om statsborgerskap var 14 måneder per desember 2016. På søknadstidspunktet var forventet behandlingstid 12 måneder. Behandlingstiden i den foreliggende saken er vesentlig lenger enn dette. Klagerens søknad om statsborgerskap hadde per februar 2017 vært under behandling i over to år og fem måneder uten at det var fattet et førsteinstansvedtak. For at en så lang behandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
Direktoratet har gitt uttrykk for at det ikke prioriterer saker om statsborgerskap hvor det under behandlingen avdekkes at vilkårene for gitte tillatelser ikke har vært oppfylt. Det er vist til at direktoratet i slike tilfeller først må vurdere om det er grunnlag for tilbakekall av tillatelser etter utlendingsloven § 63 første ledd og utvisning. Direktoratet har opplyst at slike saker om statsborgerskap blir liggende lenge hos direktoratet før saken ferdigbehandles. Det er vist til ressurssituasjonen i tilbakekallsenheten.
Det må i utgangspunktet anses legitimt at en sak om statsborgerskap stilles i bero inntil det er avklart om det er grunnlag for tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 63 første ledd og utvisning, jf. statsborgerloven § 30. Oppholdet vil imidlertid bare være begrunnet så langt det er nødvendig for å få avklart disse spørsmålene. Herunder må det forventes at direktoratet sørger for en forsvarlig fremdrift i både tilbakekallssaken og det samlede sakskomplekset.
I klagers tilfelle sendte politiet allerede 29. juli 2015 en anmodning til direktoratet om å vurdere hvorvidt klageren hadde oppgitt riktig identitet til norske myndigheter. Saken ble ikke overført fra statsborgerskapsenheten til tilbakekallsenheten før 13. juni 2016, det vil si nesten elleve måneder senere. Denne delen av saksbehandlingstiden kunne – og burde – ha vært unngått. Det må forventes at direktoratet har rutiner som sørger for at slike meldinger fra politiet og andre aktører fanges opp fortløpende, og at saken snarlig overføres til den relevante enheten i direktoratet. At dette ikke ble gjort i klagers tilfelle, må anses som et brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Etter at saken ble overført til tilbakekallsenheten, hadde det per februar 2017 gått mer enn åtte ytterligere måneder uten at saken var ferdigbehandlet. Herunder gikk det over fem måneder før klageren ved brev 29. november 2016 ble innkalt til intervju hos politiet.
Direktoratet har som nevnt vist til ressurssituasjonen i tilbakekallsenheten. Forsinkelser som skyldes stort arbeidspress hos forvaltningsorganet, vil i utgangspunkt ikke være i strid med forvaltningsloven § 11 a, jf. også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2016) s. 239. Forutsetningen må likevel være at saksbehandlingen innrettes slik at saksbehandlingstiden i den enkelte sak ikke overstiger det som er nødvendig og forsvarlig ut fra ressurssituasjonen. Herunder må forvaltningsorganet vurdere om det er enkeltsaker som – på grunn av sakens art eller andre forhold – må gis særlig prioritet.
I klagers tilfelle hadde som nevnt tilbakekallssaken allerede hatt en ubegrunnet liggetid i direktoratet på rundt elleve måneder da den ble overført til tilbakekallsenheten, noe som medførte unødige forsinkelser i både tilbakekallssaken og statsborgerskapssaken.
Dette – samt at den totale saksbehandlingstiden i statsborgerskapssaken i vesentlig grad overskrider forventet saksbehandlingstid i slike saker – tilsier at sakskomplekset må prioriteres fremover.
I telefonsamtalen 27. februar 2017 opplyste enhetsleder D at tilbakekallssaken er under høy prioritet. Det er på sin plass. Også den påfølgende behandlingen av søknaden om statsborgerskap bør gis høy prioritet.
3.2 Informasjon under sakens gang
Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at forvaltningsorganet har plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen en måned, jf. § 11 a tredje ledd. Et foreløpig svar må i samsvar med god forvaltningsskikk følges opp med nye orienteringer hvis saksbehandlingen trekker ut i tid. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til parten uten at vedkommende selv må purre på svar. God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Det er forståelig at det i enkelte saker kan være vanskelig å forutse behandlingstiden, men direktoratet bør likevel tilstrebe å gi så konkret og realistisk informasjon som mulig.
Hensynet til partens behov for informasjon vil generelt sett gjøre seg sterkere gjeldende dersom saksbehandlingstiden er lang. En så vidt lang saksbehandlingstid som i dette tilfellet tilsier at direktoratet skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon. Direktoratet har opplyst at klager ble sendt månedlige «E-meldinger» fra mai 2015 til februar 2016 med beskjed om at saken lå i kø. I brev 10. juni 2016 fikk klageren informasjon om at den oppgitte behandlingstiden var overskredet, og at direktoratet ikke kunne si nøyaktig når saken ville bli ferdigbehandlet. Som årsak til forsinkelsen ble det som nevnt vist til behovet for nødvendige avklaringer. At saken hadde hatt en ubegrunnet liggetid i direktoratet på rundt elleve måneder, fikk klageren ingen informasjon om. I sin kontakt med direktoratets veiledningstjeneste i perioden 9. desember 2014 til 1. november 2016 skal klageren ha fått informasjon om direktoratets veiledende behandlingstid, at saken fremdeles var under behandling, og at han ville få svar så snart saken var ferdigbehandlet. I klagerens tilfelle – hvor oppgitt forventet behandlingstid var overskredet – kan denne informasjonen ikke anses å tilfredsstille klagerens behov for å holde seg oppdatert om status i saken.
Direktoratet har opplyst at det av hensyn til behandlingen av tilbakekallssaken, ikke var mulig å gi klageren konkret informasjon om årsaken til den lange behandlingstiden. Ombudsmannen har forståelse for at det i enkeltsaker – på grunn av sakens karakter – kan være vanskelig å gi konkret informasjon om årsaken til en forsinkelse, jf. også ombudsmannens uttalelse 20. mai 2011 (Som-2011-499). Det forutsettes likevel at direktoratet fortløpende og konkret vurderer hvilken informasjon som til enhver tid kan gis, og at det ikke holdes tilbake mer informasjon enn nødvendig. Ved vurderingen av hvilken informasjon som skal gis, må det også tas hensyn til at behovet for informasjon er ekstra stort der saksbehandlingstiden er spesielt lang.
I klagerens tilfelle tok det over fem måneder fra saken ble overført til tilbakekallsenheten, til han i forbindelse med innkalling til intervju ble gjort kjent med at det var tilbakekallssaken som var grunnen til at behandlingen av saken om statsborgerskap trakk ut. Ombudsmannen har ikke bedt Utlendingsdirektoratet om å redegjøre nærmere for hvorfor det ble ansett nødvendig å holde informasjonen om tilbakekallssaken hemmelig i hele denne perioden. Slik saken er opplyst er det derfor ikke grunnlag for å kritisere hemmeligholdet. Det forutsettes imidlertid at direktoratet innretter sin behandling av fremtidige saker i henhold til de føringene som er gitt ovenfor.
4. Oppsummering
Saken gjelder Utlendingsdirektoratets behandling av en søknad fra en somalisk statsborger om norsk statsborgerskap. Etter at søknaden var fremmet, mottok direktoratet en melding fra politiet om at det var usikkert om søkeren hadde oppgitt korrekt identitet. Saken om statsborgerskap ble som følge av dette stilt i bero mens direktoratet vurderte om det var grunnlag for å tilbakekalle søkerens oppholdstillatelse og utvise ham. Av hensyn til behandlingen av tilbakekallssaken ble det ikke gitt informasjon til søkeren om at dette var en grunn til den lange saksbehandlingstiden i statsborgerskapssaken. I februar 2017 var det fortsatt ikke fattet noe vedtak i saken.
Fremdriften i saken kan ikke anses tilfredsstillende. Etter forvaltningsloven § 11 a skal forvaltningen avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». At statsborgerskapssaken ble stilt i bero i påvente av utfallet av tilbakekallssaken, var i utgangspunktet legitimt. Det må imidlertid anses som et brudd på § 11 a at det tok elleve måneder fra direktoratet mottok meldingen fra politiet, til saken ble overført til enheten i direktoratet som behandler tilbakekallssaker. At saken allerede har hatt en lang periode med ren liggetid, tilsier at både tilbakekallssaken og statsborgerskapssaken nå må prioriteres.
Slik saken er opplyst er det ikke grunnlag for å kritisere at det – av hensyn til behandlingen av tilbakekallssaken – ikke ble gitt opplysninger om at dette var en grunn til at behandlingen av statsborgerskapssaken tok lang tid. Det forutsettes imidlertid at direktoratet i denne typen situasjoner fortløpende og konkret vurderer hvilken informasjon som til enhver tid kan gis, og at det ikke holdes tilbake mer informasjon enn nødvendig.
Det bes om at direktoratet nå treffer de tiltak som er nødvendige for å kunne ferdigbehandle klagerens søknad så snart som mulig.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om den videre utviklingen i saken.