Uttalelse
1. Sakens bakgrunn
A, i det følgende omtalt som klageren, søkte i november 2013 om norsk statsborgerskap. Utlendingsdirektoratet sendte 15. juni 2015 klageren informasjon om saksbehandlingstiden i saker om statsborgerskap. Informasjonen besto i hovedsak av henvisninger til direktoratets nettsider. Etter flere henvendelser fra klageren sendte direktoratet et nytt brev 7. september 2015. Det ble der informert om at saken fortsatt var til behandling og at direktoratet ikke kunne si «nøyaktig når søknaden kan ferdigbehandles». Videre het det i brevet at «UDI jobber aktivt med å få på plass de avklaringer som er nødvendig for at vi kan ferdigbehandle søknaden». Den lange behandlingstiden ble beklaget.
2. Undersøkelsene i saken
Klageren henvendte seg til ombudsmannen 12. mai 2016. Han klaget over den lange behandlingstiden og at han ikke hadde fått konkret informasjon om når søknaden forventes ferdigbehandlet eller hvilke «avklaringer» som måtte gjøres. Han opplyste også om at han ikke hadde mottatt noen «E-meldinger» siden vinteren 2015.
På bakgrunn av klagen ble det fra ombudsmannens side tatt kontakt med direktoratet 2. juni 2016 per telefon. I telefonsamtalen bekreftet enhetsleder B at saken ennå ikke var behandlet. På spørsmål kunne ikke B si noe om når søknaden forventes ferdigbehandlet.
Ombudsmannen fant etter dette grunn til å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen. I brev 8. juni 2016 ble direktoratet blant annet bedt om å redegjøre for behandlingen av søknaden siden den ble fremsatt i november 2013. Direktoratet ble bedt om å kommentere behandlingstiden i de enkelte ledd og den samlede tidsbruken så langt. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for hva som ville bli gjort for å sørge for at det ble fattet vedtak i saken, og hva som var forventet behandlingstid i saker om statsborgerskap. Til sist ble det bedt om en redegjørelse for hvilken informasjon som var blitt gitt til klageren mens saken har vært til behandling, blant annet i form av foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger.
Direktoratet svarte på spørsmålene i brev 23. juni 2016. En del av innholdet i brevet er unntatt fra partsinnsyn. I brevet ble det blant annet opplyst at saken ble oversendt fra det aktuelle politidistriktet 6. februar 2014, og at direktoratet på tidspunktet for fremsettelsen av søknaden hadde en veiledende saksbehandlingstid på 12 måneder, regnet fra tidspunktet dokumentene ble levert hos politiet. Direktoratet uttalte videre:
«Saken ble fordelt til saksbehandler den 02.09.2014. Saksbehandler gikk imidlertid ut i fødselspermisjon i slutten av oktober 2014 uten at oppgaven ble overført til noen andre. Dette er svært beklagelig. Da søkerens ektefelle purret på saken i mars 2015 fikk ny saksbehandler saken fordelt. Saksbehandleren hadde på det tidspunktet ikke dokumentene i saken og var således ikke klar over at dette var en varslingssak. Ektefellen ble derfor forespeilet at saken ville bli behandlet ferdig i løpet av måneden (mars). Beklageligvis ble det derfor opplyst om en mye kortere saksbehandlingstid enn det som viste seg å være tilfellet.
Etter dette forsøkte statsborgerenheten å rekvirere saksdokumentene fra UDIs arkiv. Det viste seg at saksdokumentene befant seg i Asylavdelingen da de hadde en pågående sak i departementet vedrørende vurdering av avgradering og dokumentinnsyn. Asylavdelingen ønsket ikke å levere fra seg saksdokumentene i de gamle papirsakene før de hadde fått svar fra departementet.
Statsborgerenheten vurderte etter dette om man kunne behandle statsborgerskapssøknaden uten saksmappen som da befant seg i asylavdelingen, men konkluderte med at dette ikke var forsvarlig, sett hen til søkerens sakshistorikk. Enheten ga dermed beskjed til Asylavdelingen om at de måtte si fra når de var ferdig med klagebehandlingen og innsynsbegjæringen i sin sak. Dokumentene befant seg imidlertid på det tidspunktet i departementet, og vi kunne derfor ikke si noe konkret om når saken ville bli ferdig.
Den 25.06.2015 ringte daværende veiledningskoordinator søkerens ektefelle og opplyste at saken dessverre ikke var ferdig. Det ble sagt at UDI skulle ringe ektefellen igjen i august hvis saken ikke var ferdig innen den tid. Dette ble dessverre ikke fulgt opp, hvilket er beklagelig.
På bakgrunn av sakens karakter (varslingssak) ble Justis- og beredskapsdepartementet varslet den 21.12.2015. […] Vi understreket i oversendelsen at forventet saksbehandlingstid var overskredet, og ba om snarlig tilbakemelding fra departementet.
UDI venter fremdeles på svar fra departementet.»
Direktoratet ga videre uttrykk for at det i ettertid så at det kunne vært mye tidligere ute med å varsle departementet – og beklaget at dette ikke var blitt gjort. Videre ble det opplyst om at direktoratet ville fatte vedtak i saken straks den ble returnert fra departementet, men at det ikke var mulig å si noe mer om når saken vil være ferdigbehandlet.
Når det gjaldt hvilken informasjon som hadde vært gitt til klageren – utover telefonsamtaler med ham og hans ektefelle – viste direktoratet til at søkeren hadde fått «E-meldinger» om at saken «fortsatt ligger i kø» 9. desember 2014, 8. januar, 7. februar, 9. mars og 8. april 2015. I tillegg var det sendt brev om overskredet saksbehandlingstid 15. juni og 7. september 2015. Klagerens ektefelle hadde fått svar på e-poster 9. september 2015 og 12. februar 2016. Direktoratet hadde i disse e-postene opplyst om at det ikke kunne si noe om når saken kunne forventes ferdigbehandlet.
Klageren og hans ektefelle opplyste i e-post 8. juli 2016 at søknaden om statsborgerskap nå er innvilget.
Enhetsleder B bekreftet i telefonsamtale 14. oktober 2016 at vedtak i saken ble fattet 7. juli 2016.
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Saksbehandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i tre uttalelser fra januar 2016 om direktoratets behandling av saker om statsborgerskap (SOM-2014-2957, SOM-2015-2420 og SOM-2015-2742) – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Direktoratet har i svaret hit opplyst at forventet behandlingstid i saker om statsborgerskap er ti måneder per juni 2016. På søknadstidspunktet var forventet behandlingstid tolv måneder. Behandlingstiden i den foreliggende saken er vesentlig lenger enn dette. Klagerens søknad om norsk statsborgerskap var til behandling i om lag to år og åtte måneder før det ble fattet en avgjørelse. For at en så lang behandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
Direktoratet har ikke gitt uttrykk for at den lange behandlingstiden skyldes spesielle forhold ved den foreliggende saken. Direktoratet har opplyst at saken ble fordelt til en saksbehandler 2. september 2014 – om lag syv måneder etter at direktoratet mottok søknaden. Vedkommende saksbehandler gikk kort tid etter ut i permisjon. Det ble først satt en ny saksbehandler på saken i mars 2015 – etter purring fra klagerens ektefelle. Etter at denne feilen ble avdekket, synes det videre å ha vært problemer med å få rekvirert saksdokumentene fra direktoratets interne arkiv. Også denne delen av saksbehandlingstiden synes i hovedsak å skyldes interne forhold i direktoratet, som direktoratet selv kunne – og burde – ha forhindret eller håndtert.
Utlendingsdirektoratet fant det nødvendig å forelegge søknaden om statsborgerskap for Justis- og beredskapsdepartementet. Dette er en omstendighet som isolert sett kunne begrunne en noe lengre behandlingstid enn det som ellers er normalt i denne typen saker. I tilfeller hvor andre instanser skal involveres i saksbehandlingen, må imidlertid direktoratet sørge for at dette skjer på et så tidlig tidspunkt som mulig. Den aktuelle instansen må videre følges opp på en slik måte at den samlede behandlingstiden tilfredsstiller de krav som følger av forvaltningsloven og god forvaltningsskikk. I klagers sak ble departementet varslet først i desember 2015 – over to år etter at søknaden ble fremmet. Saken ble deretter oversendt departementet i februar 2016. Det lange tidsforløpet frem til varsling og oversendelse kan ikke anses i overenstemmelse med direktoratets plikt til å sørge for en rimelig fremdrift i saken.
Saken kan etter dette ikke anses å ha vært avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a.
3.2 Informasjon under sakens gang
Etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd har et forvaltningsorgan plikt til å gi et foreløpig svar dersom det må ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen én måned. Et foreløpig svar må – i samsvar med god forvaltningsskikk – følges opp med nye orienteringer hvis saksbehandlingen trekker ut i tid. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til parten uten at vedkommende selv må purre på svar.
Direktoratet skal etter det opplyste ha sendt månedlige «E-meldinger» fra desember 2014 til april 2015 med beskjed om at saken lå i kø. At det tok over ett år før klageren fikk noen form for skriftlig tilbakemelding, må kritiseres. I klagerens tilfelle – hvor oppgitt forventet behandlingstid var overskredet – tilfredsstilte informasjonen i «E-meldingene» ikke klagerens behov for å holde seg oppdatert om status i saken. En så vidt lang saksbehandlingstid som i denne saken tilsier at direktoratet skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon. I brevene og e-postene fra 2015 og 2016 er det heller ikke gitt særskilt informasjon om når saken kan forventes ferdigbehandlet og årsaken til forsinkelsen. Den informasjonen som er gitt under sakens gang, kan ikke anses som tilfredsstillende orientering av en part i en forvaltningssak.
4. Avsluttende merknader
Ombudsmannen har kommet til at saksbehandlingstiden på to år og åtte måneder ikke er akseptabel. Direktoratet har heller ikke på en fullt ut tilfredsstillende måte informert parten underveis i saken. Klagerens søknad om statsborgerskap kan følgelig ikke anses å ha blitt håndtert i henhold til de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk.
Direktoratet har beklaget den lange saksbehandlingstiden og at lovnader til klageren om oppdatering ikke ble fulgt opp. Ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning. Det bemerkes samtidig at dette er det fjerde tilfellet i år hvor ombudsmannen har rettet kritikk mot direktoratet for lang saksbehandlingstid og mangelfull orientering til parten i saker om statsborgerskap. Det bes om at direktoratet merker seg ombudsmannens vurderinger og konklusjoner i så vel denne saken som i tidligere uttalelser, og at det tas hensyn til dem ved behandlingen av fremtidige saker.