Sakens bakgrunn
A søkte 20. oktober 2014 om norsk statsborgerskap. På dette tidspunktet var hun fire år gammel. Hennes mor og bror søkte om norsk statsborgerskap i januar samme år. Søknadene deres ble innvilget ved UDIs vedtak 25. september 2014.
I telefonsamtale 25. juni 2015 skal As mor på telefon med UDIs veiledningstjeneste ha fått opplysninger om en behandlingstid på 14 måneder.
Etter purring 11. februar 2016 fra As daværende advokat beklaget UDI i brev 6. juni 2016 den lange saksbehandlingstiden. Det ble samtidig gitt informasjon om at «UDI jobber aktivt med å få på plass de avklaringer som er nødvendig for at vi kan ferdigbehandle saken». Det ble ikke gitt noen informasjon om når saken kunne forventes ferdigbehandlet.
As daværende advokat purret og ba om en nærmere forklaring på behandlingstiden i brev 14. juni, 31. august og 30. november 2016. Disse ble besvart av UDI først 16. mars 2018.
7. oktober 2016 ble As mors sak sendt til Oslo politidistrikt for intervju. Grunnen til dette var ifølge UDI at det i forbindelse med As søknad hadde fremkommet opplysninger som tilsa at hennes mor hadde oppgitt uriktig identitet. Mors sak ble returnert til UDI 31. januar 2017.
Under henvisning til representantforslag 33 S (2016-2017) 10. januar 2017 – om at tilbakekall etter statsborgerloven § 26 andre ledd skal skje gjennom alminnelig domstolsbehandling – instruerte Justis- og beredskapsdepartementet 6. februar 2017 (GI-01/2017) utlendingsmyndighetene om «inntil videre» å ikke behandle saker om tilbakekall av statsborgerskap.
I vedtak 9. mai 2017 ba Stortinget regjeringen «avvente saksbehandlingen av tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd frem til regelverket er endret». Siden har først Justis- og beredskapsdepartementet, og deretter Kunnskapsdepartementet, instruert utlendingsmyndighetene om å avvente behandlingen av slike tilbakekallssaker. I tillegg har departementene instruert utlendingsmyndighetene om også å avvente behandlingen av «relaterte saker», herunder saker om familieinnvandring og statsborgerskap. Den siste instruksen, fra 30. juli 2019, gjelder «inntil regelverket er endret». As sak faller inn under departementets instruks om å berostille «relaterte» saker.
UDI besvarte 16. mars 2018 As daværende advokats purrebrev fra sommeren og høsten 2016. Begrunnelsen som ble gitt for den lange saksbehandlingstiden, var at As sak var stilt i bero i henhold til departementets instruks om å berostille «relaterte» saker.
I tillegg til ovennevnte korrespondanse mellom klagerens tidligere advokat og UDI har As mor – ifølge UDI – i en rekke telefonhenvendelser til UDI mellom 19. juni 2015 og 21. oktober 2016 purret på en avgjørelse i saken.
Våre undersøkelser
På vegne av A klaget Jussbuss 20. mars 2019 til ombudsmannen over behandlingstiden i saken. Jussbuss anførte at søknaden ikke var behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd, og var særlig kritiske til behandlingstiden forut for berostillelsen.
På bakgrunn av klagen tok vi 7. juni 2019 kontakt med UDI per telefon. I telefonsamtalen bekreftet UDI at saken ennå ikke var behandlet, at saken var berostilt, og at de måtte avvente behandlingen av saken i påvente av behandlingen av mors sak om tilbakekall av statsborgerskap, som også var berostilt. UDI kunne ikke si noe konkret om når saken kunne forventes ferdigbehandlet.
Vi fant etter dette grunn til å undersøke behandlingstiden i saken skriftlig med UDI. I brev 9. august 2019 stilte vi følgende spørsmål:
- Hva er årsaken til at saken ikke ble behandlet i løpet av tiden som gikk fra søknaden ble innlevert 20. oktober 2014 til den ble berostilt 16. mars 2018?
- Anser UDI behandlingstiden forut for berostillelsen som forsvarlig og i tråd med forvaltningsloven § 11 a?
- Anser UDI behandlingstiden etter berostillelsen som forsvarlig og i tråd med forvaltningsloven § 11 a?
- Er UDI av den oppfatning at saksbehandlingstiden i konkrete enkeltsaker som relaterer seg til en sak om tilbakekall av statsborgerskap ikke vil være i strid med forvaltningsloven § 11 a, så lenge departementet har bestemt at den aktuelle sakstypen skal stilles i bero?
- Mener UDI at det er grunn til å vurdere kravet om at saker skal avgjøres uten ugrunnet opphold forskjellig avhengig av om det er Stortinget eller regjeringen som har bestemt at sakstypen skal stilles i bero?
- Anser UDI den samlede behandlingstiden i denne saken som forsvarlig og i tråd med forvaltningsloven § 11 a?
- Hvilken betydning for spørsmålet om forsvarligheten av behandlingstiden – forut for berostillelsen, etter berostillelsen og totalt – har det at A er et barn?
- Mener UDI at A underveis har blitt holdt orientert om status i saken i tråd med forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk?
- Når kan A forvente at søknaden er avgjort?
UDI svarte at behandlingstiden både forut for berostillelsen og den samlede behandlingstiden var i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd, at de var bundet av departementets instruks og at det måtte være opp til departementet å vurdere selve instruksen opp mot forvaltningsloven § 11 a. UDI hevdet dessuten at «etter berostillelsen har ikke UDI lenger kontroll på saksbehandlingstiden». For så vidt gjelder det at søkeren er et barn, viste UDI til at barnets beste er et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn. UDI hevdet imidlertid at de ikke hadde hjemmel til å innvilge norsk statsborgerskap til barnet uten å utrede mors sak. På grunn av berostillelsen kunne UDI ikke estimere når søknaden ville bli avgjort.
I brev 3. september 2019 tilkjennega vi overfor UDI at vi forstod svarene slik at de mente at UDI – i tilfeller hvor departementet har instruert om berostillelse – ikke har en selvstendig plikt til å vurdere hvorvidt instruksen i konkrete enkeltsaker vil innebære et brudd på de krav som oppstilles i ellers gjeldende lover, regler og internasjonale forpliktelser. Vi ba om en tilbakemelding på om dette var riktig forstått.
UDI besvarte brevet 20. september 2019. De ga blant annet uttrykk for at:
«Der UDI ser at en instruks i enkeltsaker kan være i konflikt med gjeldende lover og regler tas dette opp i kommunikasjon med departementet i forbindelse med utarbeidelse av instruks eller gjennom rapportering på eventuelle utilsiktede konsekvenser av instruksen. I forbindelse med sak om domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap og nevnte instruks fra departementet, har vi flere ganger rapportert om de uheldige konsekvensene berostillelsen av tilbakekallssaker vil ha for parter som berøres, spesielt personer som har en åpen søknad som UDI ikke kan behandle i påvente av utfallet av en åpen sak om tilbakekall.»
For øvrig er UDIs svar nærmere omtalt under ombudsmannens syn på saken.
Den 27. september 2019 foreslo Regjeringen i Prop. 141 L (2018-2019) å ikke overføre behandlingen av saker om tilbakekall av statsborgerskap til domstolene, men i stedet å videreføre forvaltningens behandling med enkelte endringer for å styrke individets rettssikkerhet. Instruksen om berostillelse av tilbakekallssaker og relaterte saker er imidlertid fortsatt gjeldende.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning og rettslig utgangspunkt
Utlendingsloven § 80 slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker, med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at «Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – se for eksempel SOM-2016-1377 – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Søknaden i denne saken ble fremmet 20. oktober 2014. Den har altså vært til behandling i fem år. Behandlingstiden fremstår som svært lang. UDI opplyser på egne nettsider at det for somaliske borgere som søker om statsborgerskap «tar inntil 15 måneder fra du leverte søknaden hos politiet til vi har behandlet saken din ferdig». I den grad en behandlingstid på fem år skal kunne aksepteres i slike saker, må det foreligge særskilte og meget tungtveiende grunner for tidsbruken.
2. Behandlingstiden forut for berostillelsen
A søkte om norsk statsborgerskap 20. oktober 2014. På dette tidspunktet var forventet behandlingstid 14 måneder, mens den i dag er 15 måneder. Etter det opplyste ble søknaden, under henvisning til departementets instruks av 12. desember 2017, berostilt i brev av 16. mars 2018. På dette tidspunktet hadde den vært til behandling i om lag tre år og fem måneder. Spørsmålet er om det er i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd, at saken ikke ble behandlet i løpet av tiden forut for berostillelsen.
Som forklaring på hvorfor saken ikke ble behandlet før den ble berostilt, har UDI i hovedsak vist til at det i forbindelse med As søknad kom frem nye opplysninger som tilsa at mor hadde oppgitt uriktig identitet: «Dette medførte at UDI måtte utrede mors sak nærmere før vi kunne ta stilling til A sin søknad om norsk statsborgerskap, jf. at A søkte norsk statsborgerskap som biperson til sin mor, jf. statsborgerloven § 17.» UDI har videre vist til at Justis- og beredskapsdepartementet 6. februar 2017 instruerte UDI om å berostille alle saker om tilbakekall av statsborgerskap: «Dette medførte at så lenge vi ikke kunne ta stilling til mors sak kunne heller ikke A sin sak som biperson til mor avgjøres.» UDI har opplyst at alle tilgrensende saker ble berostilt 12. desember 2017. A ble orientert om at søknaden var stilt i bero 16. mars 2018.
UDI mener at behandlingstiden forut for berostillelsen er forsvarlig og i tråd forvaltningsloven § 11 a. Som begrunnelse har de i hovedsak vist til at det var ressurskrevende å utrede mors sak, som måtte avgjøres først.
Ombudsmannen er ikke enig i at forholdene UDI har pekt på i tilstrekkelig grad tilsier at behandlingstiden forut for berostillelsen var i tråd med forvaltningsloven § 11 a. Allerede da departementet 6. februar 2017 instruerte om å berostille tilbakekallssaker – altså ikke tilgrensende saker som det her er tale om – hadde saken vært til behandling i underkant av 28 måneder. Dette er dobbelt så lang behandlingstid som det som på denne tiden ble opplyst å være forventet behandlingstid. Morens sak ble sendt til politiet for intervju først 7. oktober 2016 – 24 måneder etter at As søknad ble fremmet og 21 måneder etter at UDI mottok søknaden fra politiet i januar 2015. Ut ifra en gjennomgang av sakens dokumenter og redegjørelsen som UDI har gitt, ser det ikke ut til at UDI har gjort noe nevneverdig aktivt arbeid med saken mellom januar 2015 og oktober 2016. Da saken ble berostilt i mars 2018, hadde den vært til behandling i om lag 41 måneder. Ombudsmannen kan ikke se at det foreligger akseptable årsaker som kan legitimere et så langt opphold i saksbehandlingen. Behandlingstiden forut for berostillelsen er derfor ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens § 11 a første ledd og kravet om at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». As sak skulle vært ferdigbehandlet før den ble berostilt.
3. Betydningen av departementenes instrukser om berostillelse
Overordnet departement har i alminnelighet adgang til å styre underliggende etater, herunder å instruere om berostillelse av en bestemt portefølje. Det følger for eksempel av statsborgerloven § 28 første ledd tredje punktum at «departementet kan instruere om prioritering av saker». Instruksjonsadgangen hviler på Grunnloven § 3, og sedvaneretten, jf. Graver side 163 flg.
Ombudsmannen har uttalt seg om overordnet departements styring av UDI i SOM-2010-2778, som gjelder UDIs behandlingstid i klagesaker om familieinnvandring:
«Når det gjelder prioritering av sakstyper, er det isolert sett forståelig at Utlendingsdirektoratet har fulgt opp de resultatkravene som fremgår av tildelingsbrevet fra departementet. En slik lojal etterlevelse av krav er i tråd med alminnelige styringsprinsipper. Prioritering av enkelte sakstyper vil som kjent føre til at andre oppgaver nødvendigvis blir nedprioritert. Det er direktoratets ansvar å påse at driften totalt sett er lovlig og forsvarlig, uavhengig av tildelingsbrev og andre styringssignaler. Manglende vurdering av innkomne klager innen rimelig tid vil rettslig sett være uholdbart og kan derfor ikke forsvares. Dersom stor grad av etterlevelse av resultatmål vil føre til en slik situasjon, er det naturlig at dette rapporteres til departementet. Det kan ikke forsvares at en politisk målsetting om prioritering av visse sakstyper leder til lovstridige eller rettslig sett tvilsomme forhold i deler av direktoratets porteføljeforvaltning.»
UDI skriver at de «som en klar hovedregel [vil] anse en instruks fra departementet om berostillelse som grunnet opphold ihht forvaltningsloven § 11 a».
Ombudsmannen er enig i at en instruks om berostillelse i utgangspunktet kan utgjøre en akseptabel årsak til opphold i saksbehandlingen og som således ikke er i strid med forvaltningsloven § 11 a. Spørsmålet i denne saken er om en instruks likevel kan føre til at saksbehandlingstiden i enkeltsaker blir så lang at den er i strid med forvaltningsloven § 11 a. Eller er det riktig – slik UDI har gitt uttrykk for – at «etter berostillelsen har ikke UDI lenger kontroll på saksbehandlingstiden»?
UDI skriver at de har oppfattet spørsmålene knyttet til berostillelsen «slik at man […] ønsker UDIs vurdering av lovligheten av instruksen fra overordnet departement», og at ombudsmannen burde rette disse spørsmålene til departementet. Det er ikke riktig at ombudsmannen har bedt om UDIs vurdering av lovligheten av departementets instruks på generelt grunnlag. Det er heller ikke instruksen som sådan som har vært gjenstand for ombudsmannskontroll. Ombudsmannen har ikke grunnlag for å konkludere med at instruksen i seg selv er ulovlig. Det ombudsmannen har bedt om er UDIs syn på lovligheten av behandlingstiden i denne konkrete saken, herunder hvilken betydning instruksen har for denne vurderingen.
Om behandlingstiden etter berostillelsen skriver UDI blant annet:
«Saken har en nær avhengighet til en annen persons statsborgersak (og eventuelle etterfølgende utlendingssak) som er stilt i bero som følge av representantforslag 33 S (2016–2017) om domstolsbehandling ved tilbakekallelse av statsborgerskap, jf. Innst. 269 S (2016–2017) og Stortingets vedtak av 9. mai 2017. På dette tidspunktet kan UDI vanskelig hevde at saken som sivilombudsmannen viser til er tilstrekkelig utredet, slik forvaltningsloven § 17 krever, dersom vi skulle tatt den til behandling i dag.»
UDI har dessuten gitt uttrykk for at
«der vi ser at instruksen har uheldige konsekvenser for eksempel svært lang saksbehandlingstid tar UDI dette opp med departementet gjennom vanlige kanaler».
UDI har opplyst at dette har blitt gjort for den aktuelle porteføljen, men det er ingenting i saken som tyder på at departementet er informert om instruksens konsekvens for denne konkrete enkeltsaken.
Justis- og beredskapsdepartementets, og senere Kunnskaps- og integreringsdepartementets, instrukser om berostillelse går klart lenger enn Stortingets vedtak 9. mai 2017 om at regjeringen skal «avvente saksbehandlingen av tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd frem til regelverket er endret». Departementene har i tillegg instruert om at også tilgrensende/relaterte saker til tilbakekallssaker skal stilles i bero. Dette er en betydelig utvidelse av det opprinnelige anmodningsvedtaket fra Stortinget. Stortingets anmodningsvedtak om berostillelse av tilbakekallssakene må ses i sammenheng med forslaget om at tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje gjennom en domstolsbehandling og ikke et forvaltningsvedtak. Bakgrunnen for begge anmodningsvedtakene var å styrke individets rettssikkerhet i de aktuelle sakene. De berørte har således en egeninteresse i at det ikke fattes vedtak om tilbakekall av statsborgerskap før regelverket eventuelt er endret. De samme hensynene gjør seg ikke gjeldende på samme måte for «relaterte saker»; utvidelsen av instruksen om berostillelse til også å gjelde denne gruppen vil for de berørte medføre en vesentlig lengre saksbehandlingstid uten at dette kan hevdes å være i deres egeninteresse eller vil føre til bedre rettssikkerhet i nevneverdig grad.
I denne saken er det tale om en søknad om statsborgerskap som skal vurderes etter statsborgerskapsloven § 17. Dette er en rettighetsbestemmelse. A, som er et barn, har krav på statsborgerskap, dersom vilkårene er oppfylt. Konsekvensene av langvarige berostillelser av tilgrensende saker kan for andre typer enn statsborgerskap være enda større. Ombudsmannen viser til at søknader fra mindreårige barn i utlandet til forelder i Norge vil kunne berostilles med henvisning til den gjeldende instruksen. I den senere tid har ombudsmannen mottatt flere klager over lang behandlingstid i tilgrensende saker.
Alle forvaltningsorganer har en plikt til å overholde gjeldende lover og regler. UDIs oppfatning om at de etter berostillelsen «ikke lenger har kontroll på saksbehandlingstiden» er ikke holdbar. Som det fremgår av uttalelsen nevnt over, SOM-2010-2778, er det UDIs «ansvar å påse at driften totalt sett er lovlig og forsvarlig, uavhengig av tildelingsbrev og andre styringssignaler». Ved en eventuell konflikt har UDI, slik ombudsmannen ser det, utvilsomt en plikt til å rette seg etter norsk lov, snarere enn en instruks fra overordnet departement. Dersom en instruks om berostillelse i en konkret sak fører til brudd på forvaltningsloven § 11 a, plikter UDI å behandle saken. Om hvorvidt UDI ønsker, eller anser seg pliktig til, å ta dette opp med overordnet departement som har utstedt instruksen, er et internt anliggende som ikke kan være bestemmende eller styrende for borgernes lovmessige rettigheter.
Etter ombudsmannens syn går det en grense for hvor lenge en enkeltsak om statsborgerskap kan berostilles, uten at dette kommer i konflikt med forvaltningsloven § 11 a første ledd. As sak har vært berostilt om lag 18 måneder. Ettersom ombudsmannen har konstatert at forvaltningsloven § 11 a første ledd var brutt allerede på tidspunktet da saken ble berostilt, er det ikke nødvendig å vurdere om behandlingstiden i den berostilte perioden alene er i strid med forvaltningsloven § 11 a. Ombudsmannen ønsker i denne sammenheng å presisere at en instruks om berostillelse ikke kan «reparere» en uakseptabel lang saksbehandlingstid forut for berostillelse, og i foreliggende sak kan instruksen derfor heller ikke anses som en akseptabel årsak til opphold i saksbehandlingen.
4. Informasjon under sakens gang
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, jf. tredje ledd. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen sender ut orienteringer underveis dersom det opprinnelige tidspunktet som er anslått for ferdigbehandling av saken, ikke overholdes. I orienteringen bør forvaltningen opplyse om årsaken til forsinkelsen og gi konkret og realistisk informasjon om ny forventet saksbehandlingstid.
UDI har gitt uttrykk for at
«Ut fra UDIs tilgjengelige ressurser og det som har vært innenfor vår kontroll mener vi at mor har blitt holdt orientert underveis i henhold til god forvaltningsskikk.»
Det er vist til at hun i juni 2015 ble informert om estimert saksbehandlingstid på 14 måneder, og at hun siden har fått muntlig veiledning over telefon. Videre skriver UDI:
«Senere ble mor informert om lenger saksbehandlingstid i juni 2016 via brev. I desember 2016 ble mor innkalt til intervju hos politiet. Intervjuet ble gjennomført i januar 2017. Under dette intervjuet fikk mor vite hvorfor saken til A ikke var behandlet, fordi UDI hadde nye opplysninger om at mor hadde oppgitt uriktig identitet. Hennes sak måtte behandles før barnets sak. I februar ble alle saker om tilbakekall av statsborgerskap berostilt. I desember 2017 ble også alle avhengighetssaker berostilt. Mor fikk da via brev i mars 2018 beskjed om at A sin sak var berostilt. Etter det har mor via vår veiledningstjeneste sist gang den 19. mai 2019 fått beskjed om at saken fortsatt er i bero.»
Etter det opplyste ga ikke UDI noen informasjon om behandlingstiden i perioden mellom søknaden ble levert 20. oktober 2014 og frem til mor – etter selv å ha tatt kontakt med UDIs veiledningstjeneste – 25. juni 2015 fikk beskjed om at det var 14 måneders behandlingstid. Det er ikke i tråd med forvaltningsloven § 11 a andre ledd at det i denne perioden ikke ble gitt noen informasjon. Det er heller ikke i tråd med forvaltningslovens bestemmelser og god forvaltningsskikk at UDI brukte noe under fire måneder på å besvare den tidligere advokatens purring vinteren 2016. At hans anmodning om en nærmere begrunnelse 14. juni 2016 og etterfølgende purringer først ble besvart av UDI 16. mars 2018, er også klart kritikkverdig.
UDI har i liten grad opplyst hvilken informasjon As mor har fått per telefon. Det er derfor ikke mulig å ta stilling til om den informasjonen som er gitt til henne, er i tråd med forvaltningsloven § 11 a andre ledd og god forvaltningsskikk, og om – eventuelt i hvilken grad – den er egnet til å reparere bruddene som er påpekt over. Samlet sett er det uansett klart at UDI ikke har overholdt de forpliktelser forvaltningen har til – på eget initiativ – å holde parten oppdatert under sakens gang.
Konklusjon
Den foreløpige behandlingstiden i saken er i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, da saken ikke er behandlet «uten ugrunnet opphold». Behandlingstiden skulle vært avgjort allerede før den ble berostilt.
Ombudsmannen er enig i at et overordnet departements instruks om berostillelse i utgangspunktet kan utgjøre en akseptabel årsak til opphold i saksbehandlingen og som således ikke er i strid med § 11 a første ledd. Ved en eventuell konflikt har UDI, slik ombudsmannen ser det, likevel en plikt til å rette seg etter norsk lov, snarere enn en instruks fra departementet.
UDI må nå behandle barnets søknad om statsborgerskap.