Sakens bakgrunn
A fikk 19. november 2012 innvilget beskyttelse og midlertidig oppholdstillatelse i Norge som somalisk statsborger, med en varighet på tre år. Den 24. september 2015 søkte han om permanent oppholdstillatelse. Søknaden er ennå ikke ferdigbehandlet.
A har purret på svar en rekke ganger per telefon, og han purret også skriftlig den 9. august 2018. Da purringene ikke førte frem, og han heller ikke fikk konkret informasjon om fremdriften i saken, klaget A til ombudsmannen 17. september 2018. Klagen rettet seg både mot den lange behandlingstiden og manglende informasjon under sakens gang.
Våre undersøkelser
I brev 1. oktober 2018 ba vi UDI om å redegjøre for fremdriften i saken og for hvilken informasjon A hadde fått om behandlingstiden underveis. Vi spurte om behandlingstiden og informasjonen var i tråd med forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk.
UDI svarte i brev 8. januar 2019. De viste til at UDI er pålagt å opprette saker om opphør og tilbakekall dersom det ved søknad om permanent oppholdstillatelse foreligger indikasjoner på at behovet for beskyttelse ikke lenger er til stede. Pålegget er gitt i instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet i GI-04/2016 (nå GI 03/2019) – revidert instruks om opphør og tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt, jf. utl. § 37 første ledd bokstav e og f.
På bakgrunn av endringene som hadde funnet sted i Mogadishu etter at al-Shabaab trakk seg ut av byen, identifiserte UDI Somalia som et land som det på generelt grunnlag er trygt for mange å vende tilbake til. I instruks 8. april 2016 ba UDI derfor politiet om å få oversendt søknader om permanent oppholdstillatelse fra blant annet borgere fra Somalia som fikk innvilget beskyttelse før 1. oktober 2014, se UDIs instruks RS 2016-002. Som følge av dette oversendte politiet As sak til UDI 27. april 2016.
UDI forklarer den lange behandlingstiden for søknaden om permanent opphold med at de i samsvar med instruksen fra departementet må vurdere opphør av As flyktningstatus, og tilbakekall av den midlertidige tillatelsen etter utl. § 37 første ledd bokstav e. Det er vanskelig å anslå når As søknad vil bli ferdigbehandlet. UDI viser til at de «fremdeles jobber med å utvikle en praksis i opphørsporteføljen på Somalia», og at «det etter omstendighetene ikke har vært mulig å behandle disse sakene ferdig». UDI gir uttrykk for at sakene om permanent oppholdstillatelse i Somaliaporteføljen har tatt lang tid, og at dette er uheldig. I påvente av behandlingen av søknaden fikk A derfor 28. september 2018 innvilget ny midlertidig oppholdstillatelse.
I tillegg opplyser UDI at de i As sak vurderer tilbakekall på grunnlag av mistanke om at A har gitt uriktig informasjon om sin identitet, jf. utlendingsloven § 63 første ledd. Slik vi forstår UDIs svar på vår undersøkelse, er dette en medvirkende årsak til at det er vanskelig å forutse den videre behandlingstiden i As sak om permanent oppholdstillatelse.
UDI ga ingen opplysninger om fremdriften i tilbakekallssaken(e) i svarbrevet 8. januar 2019. For å kunne ta stilling til om kravet i forvaltningsloven § 11 a første ledd er ivaretatt i saken om permanent oppholdstillatelse, fant vi derfor grunn til å stille UDI ytterligere spørsmål. I brev 13. mai 2019 ba vi UDI om å redegjøre for hvilke behandlingsskritt som hadde blitt gjort for å avklare om det er grunnlag for tilbakekall i perioden siden søknaden ble oversendt fra politiet til UDI. Vi spurte også hva som ville bli gjort med tilbakekallssakene for å sørge for at de blir tilstrekkelig opplyste og kan avsluttes.
UDI svarte i brev 7. juni 2019. Hovedårsaken til at det ennå ikke var avklart om det er grunnlag for opphør av As flyktningstatus, var at opphørssakene «ikke har vært prioritert i tilstrekkelig grad i asylavdelingen». Frem til sommeren 2017 hadde håndteringen av søknader om beskyttelse blitt prioritert foran opphør- og tilbakekallssaker på grunn av den markerte økningen i antallet asylsøkere som kom til Norge i 2015. På slutten av 2017 gikk asylavdelingen gjennom en større omorganisering med stor nedbemanning av saksbehandlere. Samtidig fikk avdelingen overført ansvaret for nye porteføljer fra oppholdsavdelingen i januar 2018, og måtte derfor prioritere kompetansebygging. Gjennom disse årene har restansene i tilbakekallsporteføljen økt, og det er og har vært utfordrende å få bygget disse ned.
Arbeidet med opphørssakene har videre tatt lang tid på grunn av uavklart praksis knyttet til skjæringstidspunktet for når endringene i Mogadishu var tilstrekkelig vesentlige og varig til å kunne begrunne opphør av flyktningstatus. Vurderingen måtte foretas ut fra situasjonen på søknadstidspunktet. En utlending som oppfyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse på søknadstidspunktet, har etter fast praksis krav på å få søknaden innvilget. UDI har fattet omtrent 20 vedtak om opphør av flyktningstatus og avslag på søknader om permanent oppholdstillatelse. I klageomgangen har imidlertid Utlendingsnemnda (UNE) omgjort de fleste vedtakene fordi UNE har lagt til grunn et annet skjæringstidspunkt for når forholdene i Mogadishu var endret i en grad som kunne begrunne opphør. Ifølge UDI har imidlertid ikke disse sakene etablert noen entydig praksis for skjæringstidspunktet. Siden dette er av stor betydning for utfallet i flertallet av sakene om opphør, har UDI prioritert å behandle saker som kan være egnet til å etablere en praksis.
Mot slutten av 2018 og inn i 2019 har UDI i større grad jobbet med opphørssakene. Saker som berører barn har blitt prioritert. Det er nå satt av ressurser til behandling av opphørssakene, men fordi det er mange slike saker til behandling, er det vanskelig å gi konkret informasjon om forventet behandlingstid.
Når det gjaldt vurdering av tilbakekall etter utl. § 63, opplyste UDI at det fulgte en anmerkning med søknaden da den ble oversendt fra politiet i april 2016. Der står det at man måtte gjøre nærmere undersøkelser av oppgitt identitet. UDI mottok ytterligere informasjon fra politiet 20. mars 2017, og samtidig ble det spurt om UDI ville at politiet skulle gjøre nærmere undersøkelser. UDI besvarte bekreftende på dette i brev 3. juni 2019 til politiet. Årsaken til at denne saken har blitt liggende så lenge uten fremdrift, var at slike tilbakekallssaker – av samme grunner som for opphørssakene – hadde vært nedprioritert i asylavdelingen. Det var ifølge UDI forventet at disse ville bli prioritert i august 2019. Frem til da var det satt av noen saksbehandlere som jobber med slike saker. As sak er prioritert i UDI, men det gjelder også et høyt antall slike saker, så det er vanskelig for UDI å gi konkret informasjon om når det ville bli avklart om det er grunnlag for slikt tilbakekall.
Om orienteringer til A underveis svarte UDI i brevet 8. januar 2019 at A purret på svar i saken per telefon 12. mai 2016. A ringte videre til veiledningstjenesten 14. juli 2016 for å få informasjon, og fikk da for første gang opplyst om instruksen fra departementet. UDI orienterte da om at de først skulle vurdere om det er grunnlag for opphør av As flyktningstatus og oppholdstillatelse etter utl. § 37 første ledd bokstav e. A fikk opplyst at dette ville ta lang tid. I etterkant av samtalen har A ringt UDI 24 ganger for å få informasjon om status i saken. A skal da ha fått beskjed om at det ikke er noe nytt i saken, og at han fortsatt må vente. UDI opplyste videre at det ble holdt brukermøter i 2017 og 2018, der UDI blant annet orienterte om fremdriften i opphørssakene for søkere om permanent oppholdstillatelse fra Somalia. Ifølge UDI har det også ligget oppdatert informasjon på UDIs nettsider.
Informasjon om at UDI også vurderer tilbakekall av As oppholdstillatelse på grunn av mistanke om at han har gitt feil informasjon om sin identitet, ble – slik vi forstår det – først gitt i vedtaket 28. september 2018 om fornyelse av den midlertidige oppholdstillatelsen. Det var hensynet til behandlingen av tilbakekallssaken som gjorde at A ikke fikk denne informasjonen tidligere. Siden 2017 har UDI jobbet med å vurdere informasjonen som gis i slike saker. Asylavdelingen utarbeidet en ny budskapsplattform i juli 2018, og man har siden da gitt mer informasjon enn tidligere.
Klageren kom med merknader til UDIs svar. UDI besvarte disse i brev 23. august 2019 og ga oss samtidig en statusoppdatering for UDIs behandling av opphørsporteføljen. UDI orienterte om at UNE i sommer avklarte praksis knyttet til skjæringstidspunktet for når endringene i Mogadishu var vesentlige og tilstrekkelig varig til at opphør kan skje. Dersom UDI kommer til at det ikke er grunnlag for tilbakekall etter utl. § 63, vil As søknad om permanent oppholdstillatelse derfor være klar til behandling.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
As søknad om permanent oppholdstillatelse har hittil vært til behandling i nesten fire år. En så lang behandlingstid må anses som ekstraordinær i de aller fleste typer saker. Det gjelder også for denne sakstypen, som per i dag har en estimert behandlingstid på ett år ifølge UDIs nettsider. I den grad en så lang behandlingstid overhodet skal kunne aksepteres i slike saker, må det – som i andre sakstyper – foreligge særskilte og tungtveiende grunner for tidsbruken.
UDI har opplyst at årsaken til den lange behandlingstiden er at de først må vurdere om det er grunnlag for opphør og/eller tilbakekall av As midlertidige tillatelse.
For å ha rett til permanent oppholdstillatelse må man fortsatt oppfylle vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse, jf. utl. § 62 første ledd bokstav b. I utgangspunktet er det derfor legitimt at saksbehandlingstiden trekker ut for å få utredet og avklart om det er grunnlag for opphør og/eller tilbakekall av den midlertidige oppholdstillatelsen. Oppholdet vil likevel bare være tilstrekkelig begrunnet så langt det er nødvendig for å få avklart disse spørsmålene, se SOM-2016-3091. UDI må sørge for en forsvarlig fremdrift i opphørs- og tilbakekallssaken(e) og i det samlede sakskomplekset.
UDI har oppgitt flere grunner til at det har tatt så lang tid å få avklart om det er grunnlag for opphør eller tilbakekall i As sak. At behandlingstiden er noe lengre som følge av behovet for å avklare praksis gjennom noen prinsippsaker i UNE, og fordi UDI har prioritert tilbakekallssaker som berører barn, har ombudsmannen i utgangspunktet ingen innvendinger mot.
Hovedårsaken til forsinkelsene er imidlertid kapasitetsproblemer frem til sommeren 2017, som følge at det i 2015 var en markert økning i antallet asylsøkere som kom til Norge. Også mot slutten av 2017 og inn i 2018 var asylavdelingen preget av knappe ressurser og av omorganisering og nedbemanning. Slik ombudsmannen forstår UDI, har dette ført til at saker om opphør ikke har vært prioritert. Fram til juni 2019 ble det kun fattet ca. 20 vedtak om tilbakekall i den såkalte Somaliaporteføljen, som er opplyst av UDI å gjelde omlag 1400 personer.
Det har derfor gjennom flere år bygget seg opp restanser i opphørs- og tilbakekallsporteføljen. Siden disse sakene er svært arbeidskrevende, er det utfordrende å få bygget ned restansene. At saksbehandlingstiden trekker ut som følge av en presset ressurssituasjon hos et forvaltningsorgan, er i utgangspunktet ikke i strid med plikten til å ferdigbehandle saken «uten ugrunnet opphold». Det er heller ikke tvilsomt at UDI både kan og må prioritere visse saker eller sakstyper. Den store økningen i antallet søknader om beskyttelse i 2015 (ca. 31 000 jf. UDIs nettsider) gjorde det nødvendig for UDI å prioritere disse søknadene foran saker om tilbakekall av flyktningstatus. Det må imidlertid også tas i betraktning at antallet asylsøknader i årene etter 2015 falt til et nivå som også var vesentlig lavere enn periodene forut for 2015. Mens det fra 2008 til 2014 årlig kom mellom 9000 og 17000 asylsøkere, kom det kun rundt 3000 asylsøkere årlig i 2016, 2017 og 2018 (jf. UDIs nettsider). I utgangspunktet burde en slik situasjon gitt gode muligheter til å nedarbeide de restansene som hadde oppstått.
Når en sak får en behandlingstid på opp mot fire år, og det aller vesentligste av denne perioden har vært liggetid, kan behandlingstiden uansett vanskelig forsvares fullt ut med den type utfordringer UDI har pekt på. Behandlingstiden er så lang at UDI må anses å ha hatt god tid til å områ seg, og til å sette inn tiltak for møte de utfordringene og uforutsette omstendigheter de har pekt på. I løpet av nesten fire år burde det også være mulig å få tilført ressurser, dersom det er dette som har vært problemet.
Ombudsmannen mener det ikke har vært forsvarlig å la As søknad ligge ubehandlet i så lang tid. Den totale saksbehandlingstiden er altfor lang, og klart i strid med forvaltningsloven § 11 a.
Det er positivt at det nå er kommet en avklaring fra Utlendingsnemnda som gjør at sakene i «opphørsporteføljen» kan ferdigbehandles av UDI. I As sak må det imidlertid først også avklares om det er grunnlag for tilbakekall etter utl. § 63. Ombudsmannen ber UDI om å sørge for at det iverksettes tiltak slik at dette kan avklares så fort som mulig, og at saken om permanent oppholdstillatelse kan ferdigstilles.
2. Orientering til klageren underveis
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, jf. tredje ledd. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen sender ut orienteringer underveis dersom det opprinnelige tidspunktet som er anslått for ferdigbehandling av saken, ikke overholdes. I orienteringen bør forvaltningen opplyse om årsaken til forsinkelsen og gi konkret og realistisk informasjon om ny forventet saksbehandlingstid.
Etter at UDI mottok søknaden fra politiet, ble det sendt eMeldinger til A i perioden mai 2016 til februar 2017, hvor det fremgikk at saken fortsatt var til behandling. Da A ringte for å purre på svar i juli 2016, skal han ha fått opplyst om instruksen fra departementet, og at UDI først måtte vurdere opphør av flyktningstatusen hans. Han skal ha blitt orientert om at dette ville ta lang tid. Ombudsmannen bemerker at det ikke skulle ha vært nødvendig for A å etterspørre denne informasjonen. Den burde vært sendt ham uoppfordret.
UDI har videre avholdt brukermøter for søkere fra Somalia i 2017 og 2018, der det blant annet skal ha blitt gitt informasjon om utviklingen i opphørssakene. Ifølge UDI har det også ligget oppdatert informasjon på UDIs nettsider. I vedtaket 28. september 2018 om ny midlertidig oppholdstillatelse gjentar UDI at de må vurdere opphør av flyktningstatusen hans før de kan behandle søknaden om permanent oppholdstillatelse. Det er imidlertid uklart om A på noe tidspunkt har fått tilfredsstillende informasjon om hvorfor det var så tidkrevende å få avklart om det var grunnlag for opphør. A synes heller aldri å ha fått konkret informasjon om når saken om permanent oppholdstillatelse kunne forventes ferdigbehandlet, selv etter gjentatte forsøk på å få slik informasjon. Den manglende informasjonen har medført at A lenge har blitt gående i uvisshet om når søknaden ville bli ferdigbehandlet. Dette er ikke akseptabelt, særlig sett hen til den svært lange behandlingstiden.
Ombudsmannen har for øvrig ingen merknader til at A – av hensyn til behandlingen av tilbakekallssaken etter utl. § 63 – ikke på et tidligere tidspunkt fikk informasjon om dette tilbakekallsgrunnlaget. Ombudsmannen vil imidlertid peke på at det er positivt at UDI i juli 2018 utviklet en ny budskapsplattform som gjør at søkerne får mer informasjon enn tidligere. Ombudsmannen har i flere uttalelser – senest i SOM-2017-3689 – påpekt at partens behov for konkret informasjon normalt vil øke hvis saksbehandlingen trekker ut i tid eller blir forsinket. Derfor bør UDI fortløpende vurdere hvilken konkret informasjon søkeren kan få, og ikke holde tilbake mer informasjon enn nødvendig. Ombudsmannen forutsetter at tiltakene som er gjort for å holde søkerne bedre orientert underveis, er i tråd med dette.
Dersom det ikke er mulig å få avsluttet saken innen utgangen av september 2019, må A få skriftlig informasjon om ny forventet behandlingstid.
Konklusjon
UDI har hittil brukt nesten fire år på behandlingen av søknaden. Årsaken til den lange behandlingstiden er at UDI først må vurdere om det er grunnlag for å tilbakekalle søkerens flyktningstatus og oppholdstillatelse. I august 2019 var det fortsatt ikke fattet noe vedtak i saken.
Fremdriften i saken er ikke tilfredsstillende. Etter forvaltningsloven § 11 a skal forvaltningen avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». At behandlingen av saken tok lenger tid enn normalt på grunn av ressurssituasjonen og det store antallet saker om tilbakekall, var i utgangspunktet legitimt. Ressurssituasjonen og behov for å prioritere andre sakstyper kan imidlertid ikke forsvare en så lang behandlingstid som dette. Ombudsmannen ber nå UDI om å sørge for at det iverksettes tiltak slik at søknaden om permanent oppholdstillatelse ferdigstilles.
Søkeren ble heller ikke holdt orientert om sakens fremdrift underveis på en tilfredsstillende måte, noe som har medført at han har blitt gående i uvisshet om når søknaden ville bli ferdigbehandlet. Dette er ikke akseptabelt, særlig sett hen til den lange behandlingstiden som har vært. Ombudsmannen forutsetter at søkeren får informasjon om ny forventet behandlingstid dersom saken ikke avsluttes innen utgangen av september 2019.