Sakens bakgrunn
Klageren er iransk statsborger. Hun søkte i oktober 2017 om oppholdskort som familiemedlem (mor) til EØS-borger, referansepersonen. Utover automatiske meldinger (eMeldinger) om at saken fortsatt lå i kø, ga ikke UDI noen informasjon om årsaken til forsinkelsene eller når svar kunne ventes, etter at den lovbestemte saksbehandlingsfristen på seks måneder var oversittet. Heller ikke etter at referansepersonen purret skriftlig i august 2018, ble det gitt konkret informasjon om status i saken.
Referansepersonen klaget 28. august 2018 til ombudsmannen over lang saksbehandlingstid og manglende informasjon under sakens gang. UDI hadde da ennå ikke behandlet søknaden.
Våre undersøkelser
I brev 1. oktober 2018 ba vi UDI om å redegjøre for fremdriften i saken. Videre spurte vi blant annet om
- den samlede behandlingstiden var forenlig med seksmånedersfristen i utlendingsloven § 118 fjerde ledd
- hvilken informasjon referansepersonen hadde fått om behandlingstiden underveis
- hva som er forventet behandlingstid i saker om oppholdskort for familiemedlemmer til EØS-borgere
- hvor mange uavsluttede saker som ikke er blitt avgjort innen seksmånedersfristen
UDI avslo søknaden i vedtak 7. oktober 2018.
I brev 5. november 2018 opplyste UDI at de hadde hatt en særlig innsats på behandlingen av saker om oppholdskort fra slutten av februar til midten av april 2018. Slik ombudsmannen forstår det, ble det opprettet et innsatsteam for arbeidet med disse sakene, der det også ble satt inn saksbehandlerressurser fra andre enheter i UDI.
UDIs behandling av klagerens sak ble påbegynt i mars 2018. Saksbehandler sendte en forespørsel til Landinfo 7. mars 2018, som en del av utredningen av saken. Saken ble imidlertid ikke ferdigbehandlet da UDI 20. mars 2018 mottok svar. På bakgrunn av interne prioriteringer ble sakene som lå til behandling i innsatsteamet returnert til ansvarlig enhet i UDI i april 2018. Det skjedde en glipp ved overføringen av saken, ved at det ikke på en tydelig måte var merket at den var klar til behandling. Dersom merkingen hadde vært i tråd med interne instrukser, opplyste UDI at saken ville ha blitt ferdigbehandlet på et tidligere tidspunkt. Behandlingen ble først påbegynt igjen i slutten av september 2018, og vedtak ble fattet 7. oktober 2018. UDI mente at behandlingen ikke var i samsvar med utlendingsloven § 118 fjerde ledd, og beklaget dette.
UDI opplyste – i tråd med det som fremgår av deres nettsider – at forventet behandlingstid i saker om oppholdskort er seks måneder, selv om den lovbestemte fristen ikke overholdes i alle sakene. Per 2. november 2018 var det 270 uavsluttede saker som hadde hatt en ventetid på over seks måneder. Av disse befant 211 seg hos UDI, mens resten var hos politiet. Ifølge UDI dreier de fleste av sakene som overstiger behandlingsfristen seg om mulig misbruk av EØS-regelverket. Enkelte av disse krever nærmere utredning, og saksbehandlingen vil av den grunn kunne overstige seksmånedersfristen. UDI tilstreber likevel å behandle også disse sakene innenfor fristen.
UDI ga uttrykk for at referansepersonen fikk tilstrekkelig informasjon under sakens gang. Det ble vist til at det i perioden oktober 2017 til september 2018 ble sendt månedlige eMeldinger med informasjon om at saken (fortsatt) er til behandling. Henvendelsene fra referansepersonen var ifølge UDI blitt besvart innen rimelig tid.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden i klagers sak
Det følger av direktiv 2004/38/EF (unionsborgerdirektivet) artikkel 10 nr. 1 at oppholdskort til familiemedlem til en EØS borger fra et land utenfor EØS-området skal utstedes innen seks måneder etter søknadstidspunktet:
«The right of residence of family members of a Union citizen who are not nationals of a Member State shall be evidenced by the issuing of a document called ‘Residence card of a family member of a Union citizen’ no later than six months from the date on which they submit the application».
Bestemmelsen er gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsloven § 118 fjerde ledd, der det fremgår at søknad om slikt oppholdskort «avgjøres innen seks måneder etter at søknaden er levert».
Behandlingsfristen på seks måneder er – som det også fremgår av SOM-2015-2653 – ikke en målsetning for gjennomsnittlig eller median saksbehandlingstid, men en absolutt frist som utlendingsforvaltningen er forpliktet til å overholde i hver enkelt sak. Behandlingsfristen må også gjelde der det ikke uten videre er klart om søkeren har oppholdsrett etter utlendingsloven § 114. UDI må sørge for å ha rutiner for å starte behandlingen av denne typen søknader så tidlig at det innen seksmånedersfristen kan tas stilling til om søkeren er omfattet av EØS-reglene og om vilkårene for oppholdskort er oppfylt.
Klagerens søknad ble fremsatt 17. oktober 2017, og avgjort først 7. oktober 2018. Saksbehandlingen har dermed samlet sett tatt nesten ett år, noe som overstiger den lovbestemte fristen med nesten det dobbelte.
Politiet mottok søknaden 17. oktober 2017. Øvrige dokumenter ble innlevert 24. oktober 2017, før saken 27. oktober 2017 ble oversendt fra politiet til UDI. Ombudsmannen er enig med UDI i at politiets tidsbruk er akseptabel.
UDIs behandling av saken ble først påbegynt i mars 2018, over fire måneder etter at søknaden var mottatt der. Det er uklart for ombudsmannen hvorfor saken ikke ble påbegynt tidligere. At UDI først fire måneder etter at saken ble mottatt, oppdaget at det var behov for informasjon fra Landinfo, er i seg selv uheldig. Det vises til at ombudsmannen i flere saker – blant annet i SOM-2015-201 – har understreket viktigheten av det så raskt som mulig etter at en sak er kommet inn, avklares om det er nødvendig med ytterligere utredning. Dette ble ikke gjort i denne saken.
UDI fikk informasjonen de trengte fra Landinfo 20. mars 2018. Slik ombudsmannen forstår det, var saken da tilstrekkelig opplyst. Saken ble likevel liggende ubehandlet helt frem til slutten av september 2018. UDIs forklaring på denne ventetiden er at saken ved en glipp ikke ble merket som avslutningsklar da den i april ble tilbakeført fra innsatsteamet til den ordinære enheten. Dette er ikke en holdbar forklaring på hvorfor UDI – først etter at en saksbehandler ved ombudsmannens kontor tok kontakt – gjenopptok arbeidet med saken.
UDI har beklaget den lange behandlingstiden og avgjorde søknaden 7. oktober 2018. Behandlingstiden i denne saken er ikke akseptabel og klart i strid med den lovbestemte absolutte fristen for behandlingen av slike saker.
2. Informasjon under sakens gang
Etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd har forvaltningsorganet plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen én måned, jf. § 11 a tredje ledd. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret om nødvendig følges opp med forsinkelsesmeldinger.
Som følge av den absolutte behandlingsfristen i disse sakene, skal det normalt ikke være nødvendig å sende forsinkelsesmeldinger dersom forventet behandlingstid i det foreløpige svaret er angitt til seks måneder. Dersom saksbehandlingen faktisk trekker lenger ut i tid, vil imidlertid partens behov for konkret informasjon om årsaken til fristoversittelsen og om når svar kan ventes, være stort.
Ombudsmannen foretok i 2015 og 2016 en generell undersøkelse av utlendingsmyndighetenes behandlingstider for søknader om oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borgere, se SOM-2015-2653. I uttalelsen ble kravene til innholdet i foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger presisert slik:
«Etter ombudsmannens syn krever forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk at det sendes et foreløpig svar som opplyser om den lovpålagte behandlingsfristen og om reell forventet saksbehandlingstid. Om dette gjøres direkte i en elektronisk melding eller via en link til en nettside, er ikke avgjørende. Dersom det ikke kan gis en individuell vurdering av forventet behandlingstid kan det opplyses om reell gjennomsnittlig eller median behandlingstid for den aktuelle sakstypen. Når saker oversendes UDI må det opplyses om forventet behandlingstid for saker avgjort av UDI, som i dag er vesentlig lengre enn saker avgjort av politiet og vesentlig lengre enn behandlingsfristen. I saker som skal avgjøres av UDI må det også opplyses om årsaken til at forventet behandlingstid er lengre enn behandlingsfristen, og det er etter ombudsmannens syn rimelig å beklage den forventede fristoversittelsen.
I saker hvor den behandlingstiden en søker er forespeilet i en elektronisk melding (gjennom lenken til UDIs nettsider) oversittes, bør det sendes ut en melding om forsinkelse. Forsinkelsesmeldingen bør gi informasjon om hvorfor saken er forsinket, og anslå når den kan forventes ferdigbehandlet. En henvisning til den generelle behandlingstiden angitt på UDIs nettsider er ikke tilstrekkelig hvis denne tiden alt er oversittet. En angivelse av korrigert behandlingstid bør helst baseres på en individuell vurdering av saken. Dersom dette ikke er mulig, må UDI vurdere om det kan informeres om når det store flertallet av sakene kan forventes ferdigbehandlet. Dette kan for eksempel være når 90 % av sakene erfaringsmessig vil være ferdigbehandlet. Dersom en sak heller ikke ferdigstilles innen en slik korrigert angivelse av behandlingstiden, må det etter ombudsmannens syn kunne gis opplysninger om forventet behandlingstid og årsaken til forsinkelse, som er basert på en konkret vurdering av den aktuelle saken. Dette vil i så fall kun gjelde de om lag 10 % av sakene som tar lengst tid.»
UDI har gitt uttrykk for at klageren har fått tilstrekkelig informasjon mens saken har vært til behandling. Det er vist til at referansepersonen ble sendt månedlige eMeldinger fra oktober 2017 til september 2018, med beskjed om at saken (fortsatt) er til behandling. I meldingene er det lenket til informasjon om behandlingstid på UDIs nettsider.
På nettsidene fremgår det nå at søkeren «vanligvis [skal] kunne forvente å få svar på søknaden innen 6 måneder …». Månedlig oppdateres det også hvilke søknader (innkommet før en gitt dato) UDI til enhver tid behandler. Denne informasjonen sier ingenting om hvor gamle de eldste sakene som behandles er. Det fremgår heller ingenting om hvorfor UDI ikke i alle saker overholder den lovbestemte fristen eller hvor langvarig forsinkelse som eventuelt kan forventes.
I svaret hit har UDI gitt uttrykk for at det er opplyst på nettsidene at behandlingsfristen ikke overholdes i alle sakene. Dette fremgår ikke på UDIs nettsider i dag. UDI har ikke opplyst hvorfor dette nå er fjernet. En slik helt generell orientering på nettsidene ivaretar uansett ikke søkernes behov for å holde seg oppdatert om status i saken når behandlingsfristen alt er overskredet. UDI har ikke på noe tidspunkt gitt klageren eller referansepersonen opplysninger om årsaken til fristoversittelsen i den aktuelle saken. De har heller ikke fått informasjon om når saken forventes ferdigbehandlet. Det fremstår på denne bakgrunn som underlig at UDI – i en sak hvor det gjelder en lovbestemt behandlingsfrist – mener at saken er håndtert i tråd med forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk. Ombudsmannen mener at referansepersonen i denne saken ikke er blitt holdt tilstrekkelig orientert under sakens gang. Håndteringen av saken – og UDIs oppfatning om at parten har fått tilstrekkelig informasjon under sakens gang – trekker dessuten i retning av at UDI ikke i nødvendig grad har tatt inn over seg innholdet i ombudsmannens uttalelse i SOM-2015-2653.
Ombudsmannen ber om at UDI innen 15. august 2019 gir en orientering om hva som da har blitt gjort for å sørge for at søkerne i disse sakene holdes orientert i tråd med gjeldende rett, slik denne er kommet til uttrykk i SOM-2015-2653 og i denne saken.
3. Generelt om UDIs behandlingstider i saker om oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borgere
Ombudsmannen foretok som nevnt i 2015/2016 (SOM-2015-2653) en generell undersøkelse av utlendingsmyndighetenes behandlingstider for søknader om oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borgere. Bakgrunnen for undersøkelsen var et økende antall klager på UDIs behandlingstider i slike saker. Undersøkelsen viste at behandlingsfristen ble brutt i et klart flertall av sakene som ble avgjort av UDI i årene 2013, 2014 og 2015. Ombudsmannen uttalte at fristoversittelser av et slikt omfang ikke er akseptabelt. Både hensynet til den enkelte søkers rettigheter og til borgernes respekt for forvaltningen tilsier at utlendingsmyndighetene må følge lovpålagte behandlingsfrister. Det ble varslet at ombudsmannen ville fortsette å følge UDIs behandlingstider i disse sakene, og UDI ble bedt om å gi en tilbakemelding på hva de ville gjøre med situasjonen.
UDI hadde allerede iverksatt – eller kom til å iverksette – en rekke tiltak for å redusere behandlingstiden. Det dreide seg om tiltak rettet både mot politiet i førstelinjen og internt i UDI. Allerede i juni 2016 kunne UDI meddele at de siden april 2016 hadde hatt «kontroll» på behandlingstidene. De aller fleste sakene ble, ifølge UDI, behandlet innenfor behandlingsfristen, og det var kun et fåtall saker som var eldre enn seks måneder.
Antall klagesaker til ombudsmannen over behandlingstiden i disse sakene har gått ned etter uttalelsen i 2016. Fra høsten 2018 økte imidlertid antallet klager igjen.
UDI har opplyst at det per 2. november 2018 var totalt 270 saker som hadde ligget i over seks måneder. 211 av disse var til behandling i UDI, og resten hos politiet. Til sammenlikning hadde UDI ved utarbeidelsen av sitt svar til ombudsmannen i forbindelse med den generelle undersøkelsen i 2015/2016, 98 ubehandlede saker som var eldre enn seks måneder.
I et møte mellom ombudsmannen og UDI 26. mars 2019 redegjorde UDI for oppfølging av ombudsmannens saker om lang behandlingstid på de ulike saksområdene. Der kom det frem at 2018 hadde vært et krevende år for UDI. UDI ga uttrykk for å se lyst på situasjonen fremover, blant annet fordi de i februar 2019 hadde ansatt flere saksbehandlere. I tillegg hadde det vært gjort tydelige prioriteringer internt for å sørge for at restansene på dette området går ned, og at sakene kan behandles innenfor lovens behandlingsfrist. Oppdaterte tall fra UDI viser at de har lyktes i å jobbe ned restansene noe. UDI har opplyst at det per 2. april 2019 var 170 saker som hadde ligget i over seks måneder. 133 av disse var til behandling i UDI, og resten hos politiet. Per 30. april 2019 hadde UDI til behandling 76 saker som var eldre enn seks måneder. Det totale antallet saker til behandling i UDI på dette området var på samme tid 173.
Den økningen i antall saker hvor behandlingsfristen ble brutt i 2018, er bekymringsfull. Selv om antallet saker over seks måneder har sunket de siste månedene, er antallet saker hvor lovens fristregel brytes fortsatt altfor høyt. Det er på denne bakgrunn nødvendig at ombudsmannen fortsetter å følge UDIs behandlingstider i disse sakene.
Ombudsmannen ber om UDIs tilbakemelding 15. august 2019 på antall saker om oppholdskort som er til behandling på dette tidspunktet, og i hvor mange av disse sakene den lovbestemte tidsfristen er overskredet. Vi ber videre om en orientering om hvordan UDI har jobbet for å overholde lovens krav i sakene.
Konklusjon
UDI brukte nesten ett år på å behandle saken. Dette er et klart brudd på utlendingslovens og EØS-rettens behandlingsfrist på seks måneder. Søkeren ble heller ikke holdt tilfredsstillende orientert om sakens fremdrift underveis.
Ombudsmannens undersøkelse viser at behandlingsfristen ble brutt i et høyt antall saker om oppholdskort i 2018. UDI har hittil i 2019 jobbet aktivt med å få ned restansene, og har i noen grad lykkes med dette. Dette er positivt. UDI bryter imidlertid fortsatt loven i et høyt antall saker ved å bruke mer enn seks måneder på behandlingen. Ombudsmannen vil fortsette å følge UDIs behandlingstider i disse sakene. UDI bes om å gi en tilbakemelding innen 15. august 2019 på hvor mange uavsluttede saker som da har vært til behandling i seks måneder eller mer og hva som er blitt gjort for å sikre at partene blir holdt tilstrekkelig orientert under sakens gang.