Uttalelse
1. Sakens bakgrunn
A – i det følgende omtalt som klageren – søkte 2. september 2013 om midlertidig oppholdstillatelse etter reglene om familieinnvandring. Utlendingsdirektoratet avslo søknaden 21. august 2014. Avslaget var begrunnet med at kravet til fremtidig inntekt ikke var dokumentert oppfylt, jf. utlendingsforskriften § 10-8. På vegne av klageren påklaget advokat Trygve Tveter avslaget samme dag. Direktoratets behandling av klagen er ennå ikke avsluttet.
2. Undersøkelsene i saken
Advokat Tveter klaget 27. juni 2016 til ombudsmannen over direktoratets tidsbruk i klagesaken og over mangelfull informasjon under sakens gang.
I første omgang tok ombudsmannen kontakt med direktoratet per telefon. I telefonsamtale 6. juli 2016 ble det bekreftet at direktoratet mottok klagen i august 2014, og at den ennå ikke var ferdigbehandlet. Den lange klagesaksbehandlingstiden ble beklaget. Det ble videre opplyst at advokat Tveter ikke hadde fått svar på sine e-posthenvendelser 3. mai og 2. juni 2016, men at disse nå ville bli besvart raskt. Videre ble det opplyst at referansepersonen ville bli kontaktet per telefon i løpet av uken. Det kunne ikke gis konkrete opplysninger om når klagesaken kunne forventes ferdigbehandlet.
På bakgrunn av klagen og opplysningene som ble gitt i ovennevnte telefonsamtale, besluttet ombudsmannen å be om en skriftlig redegjørelse for klagesaksbehandlingen. I brev 6. juli 2016 ble direktoratet bedt om å redegjøre for behandlingen av klagen og årsaken til at behandlingen hadde tatt lang tid. Direktoratet ble bedt om å gi sine merknader til tidsbruken i de enkelte ledd, og til den samlede behandlingstiden så langt. Det ble stilt spørsmål om direktoratet anså behandlingstiden som forsvarlig, hvordan saken ville bli behandlet videre, og når den kunne forventes å være ferdigbehandlet. Direktoratet ble også bedt om å redegjøre for hvilken informasjon om sakens status og forventet saksbehandlingstid som var gitt klageren og advokaten under sakens gang.
Direktoratet besvarte spørsmålene i brev 22. juli 2016. To avsnitt i redegjørelsen ble unntatt fra partsinnsyn, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b. Om behandlingstiden og tidsbruken i de enkelte ledd uttalte direktoratet blant annet:
«Klagen ble først tatt til behandling hos UDl 30.03.2015. Saken hadde da ventet i sju måneder i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet. Samme dag ble det sendt forespørsel til den norske ambassade i Islamabad og Hordaland politidistrikt om å foreta et intervju med søker og referansepersonen.»
Politidistriktets intervju med referansepersonen ble gjennomført 27. april 2015, mens ambassaden avholdt intervju med klageren 6. juli 2015. Klagen ble deretter igjen liggende i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet, frem til den ble tildelt saksbehandler 23. september 2015. 7. desember 2015 ble saken på nytt sendt til Hordaland politidistrikt, for ytterligere saksforberedelse. Saken var per juli 2016 fortsatt til behandling hos politidistriktet.
Videre uttalte direktoratet:
«Utlendingsdirektoratet har ved flere anledninger tatt kontakt med Hordaland politidistrikt for en tilbakemelding om fremdrift i saken. Vi har erfaring med at ovennevnte vurdering kan ta noe tid for politiet å utføre. Vi tok derfor først kontakt med politiet per telefon 24.05.2016. Vi fikk da beskjed om at de ville gå i gang med denne vurderingen så raskt som mulig. Direktoratet sendte også en e-post til ansvarlig leder i Hordaland politidistrikt samme dag hvor det ble bedt om at saken prioriteres og med tilbud om bistand dersom det var ønskelig. E-posten ble ikke besvart. Direktoratet ble 24.06.2016 kontaktet av politiet for å gi tilgang til politiets saksbehandler i saken da saken er skjermet. Tilgang ble gitt samme dag. Vi ba samtidig om en tilbakemelding på fremdrift i saken og om hvor lang tid saken ville ta hos politiet. Denne forespørselen ble ikke besvart. Samme forespørsel ble gjentatt til politiet 30.06.2016, 06.07.2016 og 15.07.2016. Direktoratet fikk imidlertid svar fra Hordaland politidistrikt 19.07.2016 med informasjon om at referansepersonen er innkalt til samtale hos politiet 26.07.2016.»
Direktoratet opplyste videre det ville behandle klagesaken umiddelbart etter at det hadde mottatt informasjon fra politidistriktet i etterkant av den ovennevnte samtalen med referansepersonen.
Direktoratet erkjente at klagesaksbehandlingen hadde tatt uforholdsmessig lang tid. Det ble vist til at mye av tidsforløpet skyldtes at saken har blitt liggende i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet – hos direktoratet, hos den norske ambassaden i Islamabad og hos Hordaland politidistrikt. Videre ble det vist til sakens kompleksitet.
Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om hvilken informasjon som var gitt til klageren og klagerens advokat, uttalte direktoratet at det forutsatte at klageren og referansepersonen ble informert om saksgangen i forbindelse med intervjuene ved den norske ambassaden i Islamabad og ved Hordaland politidistrikt. Videre het det i redegjørelsen:
«Advokat Tveter sendte brev til direktoratet 14.09.2015 og 21.10.2015 hvor han påpekte lang saksbehandlingstid og ber om at søknaden avsluttes og om underretning om vedtak. Disse henvendelsene er ikke besvart av direktoratet. Tveter sendte e-post til direktoratet 24.12.2015 hvor han ba om å få tilsendt dokumenter i saken. Denne henvendelsen ble besvart av direktoratet 06.04.2016 og etterspurt dokumentasjon ble sendt advokaten. Videre sendte advokat Tveter ytterligere to purringer per e-post 03.05.2016 og 02.06.2016. Disse henvendelsene ble besvart av direktoratet 15.07.2016. […]
I tillegg til de skriftlige henvendelsene har advokat Tveter og hans kontor tatt kontakt med direktoratets veiledningstjeneste per telefon om lag 12 ganger i perioden oktober 2015 til juni 2016. Direktoratet har da veiledet og informert om status i sak. Det har imidlertid ikke blitt gitt konkrete svar på når saken kan forventes å være ferdig behandlet.
Direktoratet har på eget initiativ tatt kontakt med referansepersonen per telefon ved følgende anledninger: 24.06.2016, 01.07.2016, 08.07.2016 og 15.07.2016. Han vil også bli kontaktet i uke 29. Referansepersonen har i samtalene blitt informert om status i saken og at vi venter på ytterligere opplysninger fra Hordaland politidistrikt. Han har imidlertid ikke blitt informert om hvilke opplysninger dette er. Han har også blitt informert om at vi ikke kan si når saken vil bli avsluttet, men at den vil bli avsluttet umiddelbart etter vi mottar svar fra politiet.»
Direktoratet erkjente at klageren og advokaten ikke var blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte under sakens gang. Direktoratet beklaget at flere henvendelser ikke var blitt besvart, og at det hadde tatt lang tid å besvare andre.
I telefonsamtale 20. oktober 2016 opplyste direktoratet at klagesaken ennå ikke var ferdigbehandlet, og at direktoratet fortsatt ventet på en tilbakemelding fra politidistriktet. Samtalen med referansepersonen var blitt gjennomført som planlagt, men politidistriktet skulle utrede saken videre. På spørsmål om hvordan saken var fulgt opp etter 26. juli 2016, ble det opplyst at direktoratet en rekke ganger har purret på politidistriktet. Det var også bedt om en konkret tilbakemelding om når politidistriktet forventet å fullføre sine oppgaver i forbindelse med saken. Distriktet skulle etter det opplyste ikke ha kunnet gi noen informasjon om dette. Under henvisning til dette kunne direktoratet fortsatt ikke si noe konkret om når saken forventes ferdigbehandlet. Det ble imidlertid fremholdt at direktoratet ville behandle saken umiddelbart etter at endelig tilbakemelding fra politidistriktet var mottatt. Det ble også opplyst at direktoratet hadde vært i telefonisk kontakt med referansepersonen ved flere anledninger, og at advokatens skriftlige henvendelse til direktoratet var blitt besvart.
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Saksbehandlingstiden
Utlendingsloven § 80 slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker, med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Dette gjelder også behandlingen av klagesaker. Innholdet i §11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – se for eksempel SOM-2016-1377 – vært persisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Per oktober 2016 har klagesaken vært til behandling i to år og to måneder. For at en så lang klagesaksbehandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
Som forklaring på den lange behandlingstiden har direktoratet vist til saken har ventet på ledig saksbehandlerkapasitet – både hos direktoratet, hos den norske ambassaden i Islamabad og hos Hordaland politidistrikt. Videre er det vist til sakens kompleksitet.
At det har vært knyttet visse utfordringer til saken, kan tilsi at det ville vært forsvarlig med en noe lengre klagesaksbehandlingstid enn ellers. Det at en sak krever involvering fra andre instanser og anses som «komplisert», innebærer imidlertid ikke at det i en sak som denne er akseptabelt med en klagesaksbehandlingstid på mer enn to år.
Deler av tidsforløpet skyldes at det – som ledd i Utlendingsdirektoratets behandlingen av klagesaken – er foretatt intervju av både klageren og referansepersonen. Etter at intervjuene ble gjennomført, er saken sendt tilbake til politidistriktet for ytterligere utredning. Kravet til en forsvarlig opplysning av saken vil – som nevnt – kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker. Førsteinstansens utredningsplikt i klageomgangen må imidlertid balanseres opp mot hensynet til en forsvarlig behandlingstid. Slik saken er opplyst, kan det synes som om hensynet til utredningsplikten trukket langt, på bekostning av hensynet til klagerens interesse av å få saken endelig avgjort innen rimelig tid. Det vises i denne sammenheng til at det følger av forvaltningsloven § 33 at underinstansen «skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til» og oversende dokumentene til klageinstansen «så snart saken er tilrettelagt».
Det mest iøynefallende i denne saken er imidlertid direktoratets manglende oppfølging av Hordaland politidistrikt. I saker hvor andre instanser er involvert i saksbehandlingen, må direktoratet sørge for at disse involveres på et så tidlig tidspunkt som mulig. Den aktuelle instansen må følges opp på en slik måte at behandlingstiden tilfredsstiller de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og god forvaltningsskikk. Etter at klagesaken ble oversendt politidistriktet 8. desember 2015 – på et tidspunkt hvor klagesaksbehandlingstiden allerede var på nesten ett år og fire måneder – burde direktoratet vært vesentlig mer aktive overfor politiet for å få de nødvendige avklaringene. At det ikke ble tatt kontakt med politidistriktet før 24. mai 2016, er kritikkverdig. I perioden etter dette synes derimot direktoratet aktivt å ha fulgt opp henvendelsen til distriktet.
Saken kan ikke anses å ha vært avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a. På bakgrunn av den lange klagesaksbehandlingstiden bør direktoratet nå treffe de tiltak som er nødvendige for å kunne fatte et vedtak snarest mulig.
3.2 Informasjon under sakens gang
Etter forvaltningsloven § 11 a annet ledd har et forvaltningsorgan plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis et slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares innen én måned etter at den er mottatt, jf. § 11 a tredje ledd. Årsaken til tidsbruken skal angis i det foreløpige svaret. Så vidt mulig skal det videre opplyses når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret om nødvendig følges opp med forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Det følger også av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid. Hvilke krav som stilles til den informasjonen Utlendingsdirektoratet gir til klageren under sakens gang, er nærmere behandlet i to uttalelser fra ombudsmannen i 2016. Disse sakene gjaldt henholdsvis behandlingstiden for søknader om oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borgere (SOM-2015-2653), og behandlingstiden i saker om familieinnvandring (SOM-2015-201).
Direktoratet har opplyst at advokat Tveters skriftlige henvendelser om behandlingstiden i september og oktober 2015 ikke ble besvart. To purringer per e-post i mai og juni 2016 ble besvart 15. juli 2016, etter at ombudsmannen hadde tatt kontakt med. Direktoratet har verken skriftlig eller muntlig gitt noen konkret informasjon om når klagen kan forventes å være ferdigbehandlet.
Utlendingsdirektoratets orienteringer under sakens gang kan ikke anses å være i tråd med krav som følger av alminnelige krav til god forvaltningsskikk. Den informasjon som er gitt, tilfredsstiller ikke partens behov for å holde seg oppdatert om status i saken. En så vidt lang behandlingstid som i denne saken, tilsier at direktoratet skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon.
Ombudsmannen har merket seg at direktoratet «på eget initiativ» har tatt kontakt med referansepersonen per telefon ved flere anledninger sommeren og høsten 2016. Referansepersonen skal i disse samtale ha blitt informert om status i saken og at direktoratet venter på ytterligere informasjon fra Hordaland politidistrikt. Dette er isolert sett positivt. Det er imidlertid ikke tilfredsstillende at direktoratet først tok kontakt med partene i saken etter at den hadde vært til klagebehandling i nesten to år. Det skal ikke være nødvendig for en klager selv å henvende seg til forvaltningsorganet for å få informasjon om forsinkelse i behandlingen, årsaken til forsinkelsen og ny forventet behandlingstid.
4. Konklusjon
Saken kan ikke anses å ha vært avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a. Direktoratet har heller ikke på en tilfredsstillende måte informert parten underveis i saken.
Utlendingsdirektoratet har beklaget at behandlingen av klagesaken har tatt for lang tid, og også at det ikke har vært gitt tilstrekkelig informasjon til parten underveis. Ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning. Det bes om at direktoratet nå treffer de tiltak som er nødvendige for å kunne ferdigbehandle klagen så snart som mulig. Det bes videre om at Utlendingsdirektoratet holder ombudsmannen orientert om klagesaksbehandlingen gjennom oversendelse av kopi av direktoratets vedtak, eventuelt av oversendelsesbrevet til Utlendingsnemnda.