Uttalelse
Sakens bakgrunn
Universitetet i Bergen lyste ut en stilling som assisterende universitetsdirektør med søknadsfrist 24. mars 2015. I tilsettingsprosessen benyttet universitetet rekrutteringsbyrået Delphi Consulting AS. Rekrutteringsbyrået hadde samtaler med personer som ikke ble vurdert som søkere til stillingen, og derfor heller ikke ble ført opp på søkerlisten. Representanter fra universitetet var til stede i disse samtalene.
Journalist Hilde Kristin Strand i På Høyden ba om og fikk innsyn i søkerlisten for stillingen. Ettersom hun mente det hadde vært kandidater til intervju som ikke stod på listen, klaget hun over avslag på innsyn. Klagen ble avvist av Felles klagenemnd, begrunnet i at det ikke er klagerett på avgjørelser om å gi innsyn.
I brev 17. juli 2015 klaget Strand saken inn for ombudsmannen. Hun anførte at det hadde vært kandidater til intervju som ikke stod på søkerlisten, og at personer som har sagt seg villig til å la seg intervjue, må anses som søkere. Hun viste til at praksisen ved Universitet i Bergen gjør det umulig både for journalister og andre skattebetalere å vite om det faktisk er den beste kandidaten som blir tilsatt.
Undersøkelsene herfra
Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene innhentet fra Universitetet i Bergen, ble det i brev 19. august 2015 herfra bedt om universitetets syn på spørsmålet om hva som skal til for at en interessent til stillingen skal anses som søker, og følgelig oppføres på søkerlisten. Universitetet ble videre bedt om å kommentere om det kun var kandidater som hadde sendt en formell søknad, som skulle regnes som søkere til stillingen i offentleglovas forstand, uavhengig av om de har stilt til intervju/samtale eller vist interesse på annen måte. Til slutt ble universitetet bedt om å redegjøre nærmere for intervjuene/samtalene som ble gjennomført, herunder hvem som var til stede, innholdet i samtalene, om det ble foretatt vurderinger av personene og om det ble gitt en tilbakemelding til de aktuelle personene i etterkant av samtalene.
Universitetet svarte i brev 16. september 2015. Det ble bl.a. opplyst at bruken av rekrutteringsbyråer for administrative lederstillinger hadde sammenheng med konkurransen om de best kvalifiserte kandidatene. En av erfaringene fra markedet var at de mest attraktive krevde høy konfidensialitet i rekrutteringsprosessen, og at de hadde liten vilje til å eksponere noen interesse ved formelt å søke stillingene.
Universitetet viste til ombudsmannens uttalelse 16. mai 2013 (SOM-2012-2040) og ga uttrykk for at en kandidat som stiller til et formelt intervju i tilsettingsprosessen, anses for å ha en interesse i stillingen utover å høre mer om stillingen gjennom en mer uformell samtale om den. Det er en glidende overgang mellom et formelt intervju og en mer uformell samtale. Videre fremholdt universitetet at hvem som skal oppfattes som «formelle søkere» stiller seg annerledes, og mer begrenset, i relasjon til offentlighetens innsyn i tilsettingsdokumenter enn med tanke på den interne tilsettingsprosessen. Også hensynet til søkere som ønsker konfidensiell søknadsbehandling med den grad av «offentlighet» som deres søknad vil ha i de ulike relasjoner, varierer. Universitetet presiserte deretter at det ikke kun er kandidater som har sendt en formell søknad som skal regnes som søkere i offentleglovas forstand. Søkerstatus må vurderes konkret med utgangspunkt i offentleglova §§ 25 annet ledd og 11.
Universitetet opplyste at intervjuene/samtalene ble gjennomført 22. og 23. april 2015, og at medlemmene av forslagskomiteen […] og A fra Delphi Consulting AS deltok. Når det gjaldt innholdet i samtalene, viste universitetet til notatene som var oversendt ombudsmannen. Universitetet fremholdt at forslagskomiteen etter at samtalene var gjennomført kun forholdt seg til de søkerne som var ført opp på søkerlisten, og at Delphi Consulting AS foretok tester og dybdeintervju med B, den som til slutt ble tilsatt, som eneste kandidat. Videre heter det:
«De to aktuelle personene som var til samtaler med forslagskomiteen samtidig med B, ble innkalt fordi disse fremsto som mer interessant for UiB enn de fleste som stod på søkerlisten. Samtalene med de to hadde en annen innfallsvinkel enn samtalen med B, som stod på søkerlisten og hadde fungert i stillingen. For alle tre dannet møtene et vurderingsgrunnlag for forslagskomiteen med sikte på hvem som skulle inviteres til tester og annengangsintervju. Etter samtalene vurderte forslagskomiteen de to personene som mindre aktuell til å inviteres inn i den videre rekrutteringsprosessen. Det var forslagskomiteens oppfatning at dersom de to hadde vært aktuell for tester og dybdeintervju måtte de få status som formelle søkere, med den konsekvens at de måtte oppføres i den offentlige søkerliste, med mindre det ble søkt og innvilget unntak etter offl. § 25, annet ledd.»
Videre opplyste universitetet at Delphi Consulting AS hadde telefonkontakt med de to aktuelle personene i etterkant av samtalene. I telefonsamtalene ble det informert om at det ikke var tatt noen avgjørelse, men at det kunne se ut som om andre kandidater var bedre kvalifisert.
Klageren kom deretter med merknader til universitetets redegjørelse, og ga bl.a. uttrykk for at det selvsagt må være lov for kandidater å innhente mer informasjon om stillingen, men dersom de samtykker til å bli intervjuet om sin kompetanse eller andre forhold som gir arbeidsgiveren informasjon om i hvor stor grad de er gode kandidater til jobben, har arbeidsgiveren begynt sin vurderingsprosess og kandidatene må da anses som reelle søkere. Universitetet ble tilsendt klagerens merknader, og har inngitt tilleggskommentarer.
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av offentleglova § 25 annet ledd at enhver har rett til innsyn i søkerlister ved tilsettinger i forvaltningen. Søkerlisten skal settes opp snarest etter at søknadsfristen er gått ut. En søker kan be om å bli unntatt fra søkerlisten. I så fall må forvaltningen foreta en konkret vurdering av om vedkommende skal unntas. I forarbeidene til offentleglova er hensynene bak bestemmelsen om innsyn i søkerlister forklart nærmere, se Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) side 76, hvor det heter:
«Ved vurderinga av i kva grad ålmenta bør ha innsyn i søkjarlister, gjer det seg gjeldande ulike omsyn. Det sterkaste argumentet for innsynsrett er at dette gir ålmenta ein sjanse til å kontrollere at det ikkje blir teke utanforliggande eller usaklege omsyn ved tilsetjingar i det offentlege. Innsyn gir dessutan borgarane høve til å verke inn på kven som blir tilsett i ei offentleg stilling. Forvaltninga skal på vegner av fellesskapen forvalte dei verdiane og ressursane som høyrer til samfunnet. Det er derfor viktig at det er mogleg for ålmenta å kontrollere at dei personane som er best eigna, blir tilsette i offentlege stillingar.
Det er særleg to omsyn som taler mot innsyn i søkjarlister. For det første omsynet til søkjarane og deira personvern. For enkelte søkjarar til offentlege stillingar vil det kunne skape vanskar dersom det blir kjent at dei søkjer ny stilling, til dømes i høve til klientar og kundar eller i høve til noverande arbeidsgivar og medarbeidarar.
Det andre omsynet som taler mot innsynsrett, er omsynet til ei best mogleg rekruttering til offentleg forvaltning. Ein regel om full innsynsrett i søkjarlister kan føre til at potensielle kandidatar let vere å søkje, og såleis at det offentlege taper kampen om den best kvalifiserte arbeidskrafta til leiande stillingar.»
Offentlige søkerlister er et grunnleggende prinsipp i norsk rett. Hovedregelen er følgelig at søkere til en stilling er offentlig, og at det kreves en særskilt begrunnelse for å gjøre unntak. Hensynet til at det skal være mulig å kontrollere en offentlig tilsetting, tilsier at reglene om offentlige søkerlister ikke bør søkes omgått, f.eks. ved å bruke rekrutteringsbyråer og underhåndsmelding til søkere om at de ikke er aktuelle, slik at de kan trekke søknaden sin før søkerlisten blir satt opp.
En tilsettingsprosess i forvaltningen er av offentlig interesse, og utgangspunktet er derfor at det ikke er adgang til å hemmeligholde hvilke kandidater som har vært vurdert til stillingen. Reglene om søkerlister er også gitt ut fra en forutsetning om at det er de som har søkt på stillingen, som faktisk har blitt vurdert og er å anse som kandidater. Ved å sette opp en søkerliste, og særlig en utvidet søkerliste der alle kandidatene fremgår, vil man også lettere kunne foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de ulike kandidatene og sikre at alle relevante momenter kommer frem.
I uttalelse 16. mai 2013 (SOM-2012-2040) ga ombudsmannen uttrykk for sitt syn på adgangen til å ha samtaler med personer om en stilling uten at vedkommende dermed blir å anse som søker i offentleglovas forstand. Om dette uttalte ombudsmannen:
«Jeg er enig med kommunen i at det etter forholdene må være adgang til å ha en samtale med en person om en stilling uten at vedkommende automatisk skal anses som en søker etter offentlighetslovens forstand. En slik fremgangsmåte med «underhåndsavtaler» må imidlertid brukes med varsomhet. Siktemålet med slike samtaler bør primært være å finne frem til aktuelle kandidater, slik at man får et så godt og bredt søkergrunnlag som mulig. Samtalene må imidlertid ikke tre istedenfor den sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen som tilsettingsmyndigheten skal foreta av søkerne. Det er en vurdering som skal ta i betraktning samtlige søkere, og naturlig nok sluttføres etter at søknadsfristen har løpt ut. Dersom kommunen fremskynder den materielle vurderingen og gir seg til å vurdere kandidater uten at de har sendt formelle søknader, og tilsvarende gi tilbakemeldinger til søkere om at de ikke anses som aktuelle for stillingen, med den hensikt at de skal kunne trekke seg, bidrar man ikke bare til at søkerlisten gir et uriktig bilde av de kandidatene forvaltningsorganet rent faktisk har vurdert til den ledige stillingen, men også til at selve prosessen blir mangelfull.»
I denne saken har universitetet gjennomført samtaler med tre personer. Disse personene hadde på forhånd sendt inn informasjon om utdanning, praksis og personlig egnethet. Universitetet har fremholdt at samtalene med de to personene som ikke stod på søkerlisten hadde en «annen innfallsvinkel» enn samtalene med den som til slutt ble tilsatt, uten at det er presisert nærmere hvilke ulike innfallsvinkler samtalene etter universitetets syn hadde. Ut fra notatene fra intervjuene/samtalene synes formålet å ha vært å få klarlagt hvem av de tre personene som var best kvalifisert for stillingen. Universitetet har også selv bekreftet at samtalene dannet et vurderingsgrunnlag for forslagskomiteen med sikte på hvem som skulle inviteres til tester og annengangsintervju. At representanter fra universitetet deltok, støtter også opp om dette. Samtalene gikk dermed lengre enn å avklare om de aktuelle personene kunne være interessert i å bli vurdert for stillingen.
Selv om de aktuelle personene i korrespondansen med rekrutteringsbyrået har vært forbeholdne ved å gi uttrykk for at man «vurderer … å søke stillingen» og at man er «nysgjerrig på denne stillingen», har personene valgt å stille på en samtale hvor både universitetet og rekrutteringsbyrået var til stede og hvor de aktuelle personenes kvalifikasjoner ble klarlagt. Dette taler for at personene var interessert i stillingen utover å høre mer om den gjennom en mer uformell samtale. Det vises også til at det i etterkant av samtalene ble gitt tilbakemelding til personene om at det var andre kandidater som var bedre kvalifisert. De personene som var inne til samtale, synes å ha blitt gjenstand for en kvalifikasjonsvurdering og vært vurdert opp mot den kandidaten som ble innstilt til stillingen.
Etter ombudsmannens syn bryter universitetets fremgangsmåte i denne saken med offentleglovas grunnleggende prinsipp om åpenhet i tilsettingssaker. Søkerlisten forutsettes å skulle gi et dekkende bilde av de kandidatene som har vært vurdert til stillingen, og de aktuelle personene skulle derfor ha vært ført opp på søkerlisten.
Tilsettingsprosessen er nå gjennomført, og ombudsmannen har derfor ikke funnet grunn til å be universitetet om å sette opp vedkommende personer på søkerlisten og vurdere om det kan gjøres unntak fra innsyn. Universitetet bes imidlertid om å merke seg ombudsmannens syn på saken og innrette fremtidig praksis i tråd med denne.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at formålet med de samtalene som ble gjennomført var å få klarlagt hvem som var best kvalifisert for stillingen, og at samtalene dermed gikk lengre enn å avklare om de aktuelle personene kunne være interessert i å bli vurdert for stillingen. Personene skulle derfor ha vært ført opp på søkerlisten. Den fremgangsmåten som er valgt bryter med offentleglovas grunnleggende prinsipp om åpenhet i tilsettingssaker, og det bes om at fremtidig tilsettingspraksis innrettes i tråd med ombudsmannens syn.