Uttalelse
Sakens bakgrunn og ombudsmannens undersøkelser
Bakgrunnen for ombudsmannens undersøkelse var to oppslag i Sunnmørsposten (www.smp.no) 8. juni 2015. Av oppslagene fremgikk det at søknadsfristen for stillingen som administrerende direktør ved Helse Møre og Romsdal HF gikk ut 2. juni 2015, og at søkerlisten var klar om kvelden 8. juni 2015. Det syntes å være motstrid mellom sitater i de to oppslagene om hvorvidt noen av søkerne hadde bedt om å bli unntatt offentlighet.
I brev 22. juni 2015 til Helse Møre og Romsdal HF stilte ombudsmannen spørsmål om helseforetaket mente at søkerlisten var satt opp «snarast etter at søknadsfristen er gått ut», slik vilkåret er i offentleglova § 25 annet ledd. Videre ble det spurt om søkerlisten var utarbeidet av helseforetaket eller av et rekrutteringsbyrå som helseforetaket hadde benyttet. Forutsatt at denne var utarbeidet av Helse Møre og Romsdal HF, spurte ombudsmannen om rekrutteringsselskapet hadde oversendt liste over samtlige søkere, herunder de som ifølge det ene avisoppslaget «hadde bedt om konfidensiell behandling». Ombudsmannen ba om en klargjøring av om det var søkere som hadde bedt om å bli unntatt offentlighet, hvem som i tilfelle vurderte anmodningene om unntak og hvilken tilbakemelding disse søkerne eventuelt hadde fått. Helseforetaket ble bedt om å oversende sakens dokumenter, herunder eventuelle nedtegnelser eller korrespondanse knyttet til eventuelle anmodninger om unntak fra offentlighet.
Helse Møre og Romsdal HF svarte 30. juli 2015. I svaret heter det blant annet:
«Styret sitt ansettelsesutvalg hadde utarbeidet en profilbeskrivelse for ny administrerende direktør. Styret har overfor Headvisor AS vært klar på at søkere måtte være villig til å stå på en offentlig søkerliste. Søkere måtte også være klar over den betydelige medieinteresse det ville bli, knyttet til prosessen med å rekruttere ny adm. direktør i Helse Møre og Romsdal.
Etter at søknadsfristen gikk ut (2.6.2015) ønsket Headvisor AS å ha en dialog med sin oppdragsgiver som var ansettelsesutvalget. Krav fra tre aktuelle kandidater om unntak fra offentlighet, var et av spørsmålene som Headvisor AS ønsket å ta opp. De mente ansettelsesutvalget burde drøfte kravene om unntak fra offentlighet, for å få flere til å søke stillingen.
…
Ansettelsesutvalget opprettholdt kravet om offentlighet, noe som ble formidlet videre fra Headvisor AS til søkerne. Dette kravet førte til at det ble 6 søkere til stillingen. For Helse Møre og Romsdal HF har det bare eksistert en søkerliste, og den inneholder navn på 6 søkere som ble offentliggjort 8. juni.
…
At søkerlisten ble offentliggjort 8. juni var tilfredsstillende for Helse Møre og Romsdal. Det var rekrutteringsselskapet som utarbeidet søkerlisten, men det er styret i Helse Møre og Romsdal som har ansvar og eierskap til søkerlisten.
Helse Møre og Romsdal ser at det var uheldig at vi ikke på et tidligere tidspunkt hadde en dialog med Headvisor AS om ferdigstilling av søkerlista. Siden det ikke var aktuelt for Helse Møre og Romsdal å akseptere søkere som ønsket unntak fra offentlighet, burdet dette vært tydelig formidlet til vår samarbeidspartner. Dette budskapet kunne dermed blitt formidlet før søknadsfristen til alle som henvendte seg om stillingen. Da ville vi ha spart tid ved oppsett av søkerliste.»
Sakens dokumenter fulgte ikke vedlagt brevet fra helseforetaket.
I brev 18. august 2015 spurte ombudsmannen helseforetaket om hvordan kravet om at søkerne måtte være villige til å stå på offentlig søkerliste, harmonerte med adgangen til å be om unntak etter offentleglova § 25 annet ledd og det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Det ble på nytt bedt om at helseforetaket oversendte saksdokumentene, særlig utlysningsteksten, oversikt over og dokumentasjon for de kandidatene som ønsket seg unntatt fra offentlig søkerliste, begrunnelsen for unntak og helseforetakets tilsettingsreglement.
Advokat Dordi E. Flormælen i Helse Midt-Norge RHF svarte 4. september 2015 på vegne av Helse Møre og Romsdal HF. I brevet heter det blant annet:
«Med bakgrunn i dette synes faktum å være at søkerne, da de tok nærmere kontakt med – eller ble kontaktet av – Headvisor AS i forbindelse med søknadsprosessen, har fått den nødvendige informasjon om at det ville bli utarbeidet en offentlig søkerliste hvor det var mulighet til å få unntak fra offentlighet, men at vilkårene for dette var strenge, siden det gjaldt en stilling av så vidt stor allmenn interesse.»
Videre opplyste advokaten at rekrutteringsselskapet utarbeidet søkerliste, som ble oversendt helseforetakets ansettelsesutvalg. Av totalt ti søkere var det tre søkere som hadde bedt om unntak; A, B og C. Ytterligere én søker, D, hadde informert om at hun ville trekke sin søknad dersom det ble utarbeidet offentlig søkerliste. Advokaten skrev videre:
«Det må altså, ut fra de foreliggende opplysninger, kunne legges til grunn at disse tre søkernes anmodninger og begrunnelsen for anmodningene ble veid opp mot hensynet til stillingens karakter og allmenhetens grunnleggende rett til innsyn før avgjørelsen ble fattet. Dette fremgår da også forutsetningsvis av vedlegg 1, Headvisor-konsulent Es melding til sin kollega; at de aktuelle søkerne hadde formidlet sine ønsker og gitt sine begrunnelser og at to av disse etter Headvisors mening burde ‘begrunne litt mer’.»
Ifølge advokaten skal alle tre ha fått avslag på anmodningen, og de trakk da søknadene. De vurderingene som ble foretatt, skal ikke ha vært nedtegnet skriftlig. Ansettelsesutvalget skal ha stilt høye krav til søkernes behov for unntak fra søkerlisten. Hvordan Ds opplysning om at hun ville trekke søknaden dersom det ble opprettet offentlig søkerliste ble håndtert, er det ikke redegjort for i brevet fra advokaten.
Avslutningsvis skrev advokaten:
«Helse Møre og Romsdal HF opplyste ikke om muligheten for fritak i utlysningen, noe de var forpliktet til å gjøre, og heretter selvfølgelig vil forholde seg til. Denne plikten har foretaket uavhengig av hvem som utformer annonsen og uavhengig av hvorvidt prosessen håndteres av eksterne.
Videre skulle det naturligvis ha vært praktisert langt mer skriftlighet i prosessen, blant annet vedrørende anmodningene om fritak og avslagene som ble gitt. De sistnevnte burde vært skriftlige og burde inneholdt de vurderinger som lå til grunn for avslaget. Også dette har man tatt lærdom av, i fremtidige prosesser vil dette bli praktisert, uavhengig av hvorvidt helseforetaket selv gjennomfører ansettelsesprosessene eller om man engasjerer eksterne til dette. Ansvaret for at lovverket overholdes og at god forvaltningsskikk utøves påhviler uansett ansettende foretak.»
Heller ikke denne gangen fulgte sakens dokumenter med svaret hit, og ombudsmannen ba i brev 1. desember 2015 på nytt om å få disse oversendt. Også spørsmålet om helseforetaket mente at søkerlisten var opprettet «snarast», jf. offentleglova § 25 annet ledd, ble gjentatt. Videre spurte ombudsmannen om helseforetaket var enig med rekrutteringsselskapet i at to av de tre anmodningene om unntak fra søkerlisten burde vært bedre begrunnet, og om helseforetaket i så tilfelle hadde innhentet ytterligere begrunnelse. Endelig spurte ombudsmannen om D var blitt informert om adgangen til å begjære unntak fra offentlig søkerliste og om helseforetaket hadde vurdert om hennes søknad kunne unntas.
Sakens dokumenter ble oversendt sammen med advokat Flormælens redegjørelse 15. januar 2016. En utskrift av saksbehandlingsrutinene for tilsettinger for Helse Midt-Norge RHF fulgte også vedlagt. Rutiner for utarbeidelse av søkerliste, herunder rutiner for behandling av anmodning om unntak fra søkerlisten, fremgikk ikke av utskriften.
Om håndteringen av søknaden fra D skrev advokaten:
«Som tidligere opplyst tok en av disse 7; D (vedlegg 5e), i ettertid kontakt med Headvisor AS v/F via SMS, hvor hun skrev at søknaden hennes ikke skulle gjelde dersom listen ville bli offentliggjort. SMS foreligger ikke ordrett nedtegnet. Headvisor foretok, etter hva undertegnede har fått opplyst, ingen vurdering av hvorvidt hennes søknad kunne unntas offentlighet, og ga heller ingen tilbakemelding.»
Av de tre som hadde bedt om å bli unntatt offentlighet, hadde A begrunnet anmodningen. C skal i følge advokaten – samme dag som søkerlisten ble offentliggjort – ha trukket søknaden uavhengig av spørsmålet om unntak. Helseforetaket skal ikke ha bedt om (ytterligere) begrunnelse fra noen av søkerne. B skal, i en telefonsamtale etter at det var gitt avslag på anmodningen om unntak, ha opplyst at hennes begrunnelse for unntak var at hun ikke ønsket at søknaden skulle gjøres kjent for hennes arbeidsgiver.
Om tidsbruken for utarbeidelse av offentlig søkerliste skrev advokaten:
«Søknadsfrist gikk ut ved midnatt 2. juni – helg fulgte, – C hadde frist til 8. juni med å meddele hvorvidt han opprettholdt søknaden sin – to av innstillingsutvalget var på utenlandsreise og det tok litt tid før styreleder nådde disse og fikk gjennomført en felles vurdering.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Skriftlighet i saksbehandlingen mv.
I denne saken har det vært til dels motstridende og uklar informasjon om de faktiske forholdene – både i media og fra helseforetakets side. I tillegg mangler det skriftlige nedtegnelser av flere sentrale punkter og vurderinger – herunder Ds kommunikasjon med rekrutteringsselskapet om hennes ønske om å trekke søknaden dersom det ble utarbeidet søkerliste, helseforetakets vurderinger av anmodningene om unntak fra søkerlisten og D, B og Cs beslutninger om å trekke søknaden. Dette har vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse i saken.
Ombudsmannen har merket seg at helseforetaket i fremtiden i større grad vil skriftliggjøre faktiske omstendigheter og vurderinger som foretas, herunder anmodninger om unntak fra offentlig søkerliste og de vurderingene som gjøres av disse. En slik praksisendring er på sin plass.
I den konkrete saken legges følgende faktiske forhold til grunn:
Søknadsfristen gikk ut tirsdag 2. juni 2015. Det var da 10 søkere til stillingen. A ba om unntak fra offentlig søkerliste ved registrering av søknaden 19. mai, B 1. juni og C 2. juni. Det er uklart når D opplyste at hun ville trekke sin søknad dersom det ville bli utarbeidet offentlig søkerliste, og når hun trakk søknaden. A trakk sin søknad torsdag 4. juni 2015, etter å ha fått avslag på sin anmodning om unntak fra søkerlisten. I følge opplysningene fra helseforetaket ble alle anmodningene om unntak vurdert samtidig – altså senest torsdag 4. juni. C skal ha fått frist til å vurdere om han ville opprettholde søknaden til mandag 8. juni 2015, og skal ha trukket søknaden om ettermiddagen den dagen. Det er ikke opplyst når B trakk sin søknad. Den offentlige søkerlisten ble utarbeidet om kvelden 8. juni, etter det ombudsmannen forstår etter at den ble etterspurt av Sunnmørsposten.
Ombudsmannen har merket seg at helseforetaket i fremtiden vil opplyse om muligheten til å begjære unntak fra offentlig søkerliste i utlysningen. Det forutsettes at helseforetaket også vil opplyse at opplysninger om søkeren kan bli offentliggjort selv om søkeren har bedt om unntak, jf. offentleglova § 25 annet ledd femte setning. Det er ikke et lovpålagt krav at det fremgår av utlysningsteksten at søkeren i så tilfelle vil bli varslet, slik forvaltningen plikter etter § 25 annet ledd sjette setning. Ombudsmannen har likevel tidligere uttalt at gode grunner taler for at også dette fremgår av utlysningsteksten, se SOM-2012-2040. Ombudsmannen ber Helse Møre og Romsdal HF merke seg dette til senere tilsettingsprosesser.
2. Utarbeidelsen av offentlig søkerliste
Det følger av offentleglova § 25 annet ledd annen setning at «[o]rganet» skal sette opp offentlig søkerliste «snarast etter at søknadsfristen er gått ut». I forarbeidene til offentleglova heter det følgende om når offentlig søkerliste skal være utarbeidet (Ot.prp.nr. 102 (2004–2005) side 148):
«Søkjarlista skal setjast opp ‘snarast’ etter at søknadsfristen er gått ut. Søkjarlista bør normalt vere sett opp innan 2–3 dagar etter at søknadsfristen er gått ut. Særlege omstende, til dømes at det er svært mange søkjarar eller at det kjem inn søknader etter fristen, kan likevel føre til at organet må få nokre fleire dagar til å utarbeide søkjarlista. Søkjarlista blir offentleg så snart ho er utarbeidd, jf. § 4 andre ledd.»
På samme måte må det aksepteres at det går noe lengre tid å sette opp offentlig søkerliste dersom det er mange søkere som ber seg unntatt offentlig søkerliste nært opp til søknadsfristen. Det samme må gjelde dersom vurderingen av anmodningene om unntak krever nærmere undersøkelser.
Ombudsmannen har tidligere uttalt at arbeidet med søkerlisten må påbegynnes etter hvert som søknadene mottas for at lovens krav om at søkerlisten skal settes opp «snarast» skal være oppfylt, se SOMB-1996-17 (som gjelder den tilsvarende bestemmelsen i offentlighetsloven 1970 § 6 første ledd nr. 4). Videre har ombudsmannen uttalt at utarbeidelsen av offentlig søkerliste må prioriteres, se blant annet SOMB-1996-17.
Helseforetakets vurdering av i alle fall As, og muligens også Bs anmodninger om unntak fra søkerlisten skulle vært igangsatt før søknadsfristen gikk ut. Også Cs anmodning om unntak burde vært behandlet raskt.
Av særlige omstendigheter har advokat Flormælen vist til at det var helg etter søknadsfristens utløp, at det tok tid før innstillingsutvalget fikk foretatt «en felles vurdering» ettersom to av medlemmene var på utenlandsreise, og at C hadde fått frist til 8. juni 2015 til å meddele om han opprettholdt søknaden sin.
Det gikk seks dager (fire virkedager) fra søknadsfristen gikk ut til søkerlisten ble klar. Alle søknadene synes å ha blitt lagt inn elektronisk via en søknadsportal. Søkerlisten var dermed i utgangspunktet klar da søknadsfristen gikk ut. Helseforetaket brukte deretter to dager på å vurdere anmodningene om unntak fra søkerlisten. Ettersom to av anmodningene kom inn henholdsvis dagen før og samme dag som søknadsfristen utløp, må denne tidsbruken anses å være i tråd med lovens krav.
For de tilfellene der en anmodning om unntak fra offentlig søkerliste ikke tas til følge, skal søkeren som nevnt varsles, jf. offentleglova § 25 annet ledd sjette setning. Formålet med å gi slikt varsel er at søkeren skal ha mulighet til å trekke søknaden for på den måten å unngå å bli oppført på søkerlisten. I Ot.prp.nr. 102 (2004–2005) side 149 heter det om dette:
«Dersom oppmodinga ikkje blir teken til følgje, skal søkjaren varslast om det. Ein søkjar som har oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista, men som ikkje får oppmodinga teken til følgje, vil ha høve til å trekkje søknaden fram til søkjarlista er offentleggjord første gong.»
Det følger forutsetningsvis av uttalelsen i forarbeidene at en søkers mulighet til å trekke søknaden ikke påvirker forvaltningens plikt til å utarbeide offentlig søkerliste «snarast». Dersom en søker ønsker å trekke søknaden sin, er det opp til søkeren å gjøre det før søkerlisten offentliggjøres. Hensynet til søkeren ivaretas ved at det skal fremgå av utlysningsteksten at opplysninger om søkeren kan bli offentliggjort selv om søkeren har bedt om unntak. På den måten vil søkeren på forhånd ha mulighet til å ta stilling til om vedkommende ønsker å trekke søknaden dersom anmodningen senere avslås.
Grunnen til at det gikk mer enn fire dager (to virkedager) fra anmodningene om unntak fra søkerlisten var behandlet til søkerlisten ble offentliggjort synes i denne saken å være at C fikk frist til mandag 8. juni 2015 med å meddele om han opprettholdt søknaden. Denne tidsbruken er ikke i tråd med lovens krav. Etter ombudsmannens syn trakk C derfor søknaden for sent for å unngå å bli oppført på offentlig søkerliste.
3. Behandlingen av anmodningene om unntak fra søkerlisten
Ved vurderingen av om en anmodning om unntak skal tas til følge, skal det «leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga», jf. offentleglova § 25 annet ledd fjerde setning. Dersom det knytter seg slik interesse til stillingen, skal det som hovedregel foreligge særlige grunner for å ta anmodningen til følge, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148. Forvaltningen må også vurdere om det skal gis innsyn etter reglene om merinnsyn i offentleglova § 11. Relevante momenter i denne vurderingen vil blant annet være hensynet til offentlig kontroll og den offentlige interessen som knytter seg til stillingen på den ene siden og hensynet til god rekruttering og søkerens personvern på den andre siden. Ombudsmannen har flere ganger uttalt at forvaltningen må foreta en selvstendig vurdering av de argumenter og behov den enkelte søker anfører, se blant annet SOM-2014-1882 med videre henvisning.
Ombudsmannen er enig med helseforetaket i at det ut fra stillingens nivå og offentlige interesse burde stilles høye krav til de aktuelle søkernes behov for unntak. Ettersom to av anmodningene om unntak ikke var nærmere grunngitt, er det imidlertid vanskelig å se at helseforetaket har foretatt en konkret og individuell vurdering av anmodningene. Selv om det er søkeren som er nærmest til å opplyse grunnen til at vedkommende anmoder om unntak, tilsier hensynet til god rekruttering at helseforetaket burde etterspurt en nærmere begrunnelse for de tilfellene der det ikke var gitt.
Ut fra sakens opplysninger er det uklart om D ble informert om muligheten til å be seg unntatt offentlig søkerliste. Det burde vært gjort. Denne opplysningsplikten påligger helseforetaket uavhengig av om det er benyttet et rekrutteringsselskap. Det er også klart at Ds opplysning om at «søknaden hennes ikke skulle gjelde dersom listen ville bli offentliggjort», skulle vært behandlet som en anmodning om unntak fra offentlig søkerliste. Dersom helseforetaket var i tvil om det var slik uttalelsen skulle forstås, burde dette vært avklart med D. Håndteringen av Ds søknad og hennes informasjon om at søknaden ikke skulle gjelde dersom det ble opprettet offentlig søkerliste, må kritiseres.
4. Oppsummering
Arbeidet med å sette opp offentlig søkerliste skal prioriteres for at kravet i offentleglova § 25 annet ledd om at søkerlisten skal settes opp «snarast», skal være oppfylt. Dette innebærer at arbeidet med å avklare om søkeres anmodning om unntak fra offentlig søkerliste må starte etter hvert som slike anmodninger kommer inn. Dersom slike anmodninger kommer inn tett opp til søknadsfristen, må det aksepteres at det tar noe lengre tid før søkerlisten kan offentliggjøres.
Dersom en anmodning om unntak fra søkerlisten ikke tas til følge, har søkeren mulighet til å trekke søknaden med den virkning at navnet ikke offentliggjøres. Forutsetningen er imidlertid at søknaden trekkes før søkerlisten offentliggjøres. Forvaltningen kan ikke vente med å offentliggjøre søkerlisten i påvente av at en søker skal bestemme seg for om søknaden opprettholdes eller ikke, slik Helse Møre og Romsdal HF synet å ha gjort i denne saken. At det gikk fire dager (to virkedager) fra anmodningene om unntak var behandlet til søkerlisten ble offentliggjort, er i denne saken ikke i tråd med kravet om at søkerlisten skal oppstilles «snarast». At en søker trakk søknaden seks dager etter søkerfristen, var derfor for sent til ikke å bli oppført på søkerlisten.
Adgangen til å be seg unntatt fra søkerlisten skal fremgå av utlysningsteksten. Det samme skal opplysningen om at en søker kan føres på søkerlisten dersom anmodningen ikke tas til følge. Gode grunner taler også for å opplyse i utlysningen at søkeren i så fall vil bli varslet.
Dersom en anmodning om unntak fra søkerlisten ikke er (tilstrekkelig) begrunnet, bør helseforetaket om mulig innhente slik begrunnelse. En av søkernes ytring om at hennes søknad ikke skulle gjelde dersom det ble utarbeidet offentlig søkerliste skulle vært behandlet som en anmodning om unntak fra søkerlisten. Helseforetakets behandling av anmodninger om unntak fra søkerlisten – herunder søkernes begrunnelse, helseforetakets vurdering, tilbakemeldingen til søkerne og søkernes eventuelle tilbaketrekking av søknaden – burde vært nedfelt skriftlig.
Ombudsmannen ber Helse Møre og Romsdal HF merke seg det som fremkommer i uttalelsen til fremtidige tilsettinger. Helseforetaket bes også, eventuelt i samråd med Helse Midt-Norge RHF, vurdere om det bør utarbeides skriftlige rutiner for utarbeidelse av søkerliste, herunder rutiner for behandling av anmodning om unntak fra søkerlisten.