Ombudsmannen har gjennom mange år behandlet en rekke klager over avslag på søknader om besøksvisum fra borgere av ulike land. Et fellestrekk har vært at avslagene i stor grad har vært begrunnet med utlendingsmyndighetenes generelle erfaringer med at søkere fra de respektive landene ikke returnerer ved utløpet av visumperioden. Dette har vært formulert på relativt standardiserte måter, og følgende formulering er vanlig:
«Where our experience with specific groups and nationalities indicates that many fail to leave Norway upon expiration of their visas, it has become our practice to issue a visa only in exceptional cases.»
Visum utstedes med andre ord bare unntaksvis for visse grupper og nasjonaliteter der erfaringer tilsier at mange ikke overholder sin returforpliktelse (kalt returforutsetningen). Dette kalles gjerne retursvikt eller «visumavhopp» og kan omfatte ulike realiteter, slik som fremsetting av søknad om asyl eller andre tillatelser under visumoppholdet, retur etter utløpet av fristen og manglende utreise fra Norge og Schengenområdet uten at det fremsettes noen søknad overhodet, med påfølgende ulovlig opphold.
Myndighetenes generelle erfaringer blir ikke søkt dokumentert eller på andre måter underbygget i den enkelte sak og kan derfor vanskelig etterprøves eller imøtegås av søkerne. Mange opplever dette som en uforsvarlig forvaltningspraksis. Videre oppfattes praksisen av mange som en urimelig forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet, i og med at søkere fra fattige land med emigrasjonspotensial oftere får avslag enn søkere fra mer velstående land. Opplevelsen av eller mistanken om diskriminering må i seg selv tas alvorlig.
Ombudsmannen har i enkelte saker bedt om en nærmere redegjørelse for grunnlaget for utsagnene om slike erfaringer, for eksempel i sak 2001/834 (Somb-2001-45) og 2004/1386 (Somb-2005-52), som gjaldt pakistanske søkere, og i sak 2002/2159 (Somb-2003-61), som gjaldt irakiske søkere. Et begrenset tallmateriale har da vært presentert fra utlendingsmyndighetene, herunder asylstatistikk og visumstatistikk for de respektive land, registrering av asylsøkere med visum i begrensede tidsperioder, utreisekontroll i en begrenset periode og Utlendingsdirektoratets interne statistikk over retursvikt («visumavhopp»), også i en begrenset periode. Direktoratet har imidlertid gitt uttrykk for at denne dokumentasjonen har klare begrensninger og inneholder feilkilder, noe det er lett å si seg enig i.
Det har vært stor medieinteresse rundt disse problemstillingene, særlig knyttet til den høye avslagsprosenten for pakistanske borgere. Svært mange norske borgere med pakistansk bakgrunn blir naturlig nok berørt av den restriktive praksisen. En rekke organisasjoner, blant annet det tidligere Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), har vært kritiske til visumpraksisen på dette området. Likestillings- og diskrimineringsombudet har stilt spørsmål til direktoratet om diskriminering av særlig pakistanske borgere, men fant i august 2007 grunn til å stille saken i bero (ref. 06/7311-acl).
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen ønsket på denne bakgrunn å få belyst nærmere utlendingsmyndighetenes generelle erfaringer med visumsøkere fra ulike land. Utlendingsdirektoratet ble derfor bedt om å gi en generell orientering om arbeidet med å systematisere erfaringer med visumsøkere i forhold til manglende oppfyllelse av returforutsetningen. Ombudsmannen ønsket å få belyst hvilke tekniske muligheter for slikt arbeid som finnes gjennom utlendingsforvaltningens dataverktøy DUF og det nye elektroniske saksbehandlingssystemet for visumsaker, NORVIS, samt betydning av Schengensamarbeidet på dette området. Videre ble det bedt om en særskilt redegjørelse for norske myndigheters praksis knyttet til pakistanske søkere i forhold til praksis i andre Schengenland. Det ble også bedt om å få oversendt praksisnotater for Pakistan og Iran, og et tilfeldig utvalg av klagesaker fra de to landene til gjennomsyn.
I svarbrevet mottatt 9. januar 2007 redegjorde Utlendingsdirektoratet for de vurderingene som foretas i visumsaker. Direktoratet opplyste at erfaringer og praksis knyttet til de enkelte land er sammenfattet i praksisnotater som blant annet er bygget på «landkunnskap, asylstatistikk, statistikk over familieinnvandring og visum gitt av direktoratet og erfaring opparbeidet ved utenriksstasjonene, direktoratet og Utlendingsnemnda, samt det lokale konsulære samarbeidet mellom medlemslandene i Schengen». Om mulighetene for informasjon om retursvikt het det videre:
«Direktoratet har hatt en viss mulighet til å få oversikt over manglende retur ved hjelp av tilbakemeldinger fra politiet og asylavdelingen i direktoratet, når de i sin behandling av enkeltsaker, oppdager at søker har reist inn i landet på et visum og så søker asyl. Denne manuelle muligheten til å oppdage manglende retur begrenser seg til de asylsøkerne som ikke har kvittet seg med reisedokumentene de brukte for å reise inn i riket. Videre bes enkelte søkere, hvor man er noe i tvil om returforutsetningene, om å møte på utenriksstasjonen etter endt opphold. Dette er med på å opparbeide erfaring både i forhold til hvem som returnerer og hvem som ikke returnerer.
Når det gjelder muligheten for å innhente statistikk på søkere som ikke har returnert i tråd med visumet enten fordi de har søkt asyl eller familieinnvandring, så ble inntil nylig alle visumsaker behandlet i vårt elektroniske saksbehandlingssystem DUF, og vi hadde kun mulighet til å se manglende retur i forhold til visum gitt av direktoratet. Det forelå ingen elektronisk oversikt over visum utstedt fra utenriksstasjonene som søknader om ulike oppholdstillatelser kunne kobles mot.
Direktoratet har lenge arbeidet med å utvikle et nytt og forbedret elektronisk saksbehandlingsverktøy for behandling av visumsøknader blant annet med tanke på å få en bedre statistikk til nytte også for det materielle innholdet i vedtakene.
Våren 2006 tok alle norske utenriksstasjoner, politiet og direktoratet i bruk det nye elektroniske saksbehandlingssystemet; NORVIS. NORVIS representerer en stor forbedring på dette feltet, og direktoratet har nå tilgang til å se alle visumsøknader som er behandlet ved norske utenriksstasjoner. Dette gjør at vi fremover kan ta ut statistikker vedrørende søkere som har søkt om en tillatelse i Norge under visumoppholdet. Dette vil være en stor forbedring, med tanke på at ca 90 % av alle søknader om visum behandles ved utenriksstasjonene.
Statistikken vil likevel ikke være helhetlig, da vi ikke fanger opp søkere som har fått visum ved norske utenriksstasjoner og som ikke har returnert i tråd med forutsetningene for visumet, men som enten har søkt om oppholdstillatelse i et annet Schengenland eller som oppholder seg på Schengen-territoriet illegalt. Tilsvarende har vi pr i dag ikke tilgang til informasjon på personnivå vedrørende visum gitt av andre Schengen-land, med mulighet for å se om søker ikke returnerer og blir værende i Norge.
Medlemslandene i Schengen arbeider imidlertid med utviklingen av en felles database for visumsøkere i Schengen, VIS, som er tenkt å tas i bruk sommeren 2008. NORVIS er utviklet med dette for øyet og skal være vårt nasjonale saksbehandlingsverktøy som fremtidig skal kobles mot VIS-databasen. Våre svenske kollegaer har vist stor interesse for vårt nasjonale system.
Innen Schengensamarbeidet arbeides det også med innføringen av biometriske kjennetegn. Innføringen av biometri vil blant annet gjøre det enklere med hensyn til kontrollhensynet og id-problematikken, samt bidra til å forenkle visumprosessen for de som har reist i Schengen tidligere. De biometriske kjennetegnene skal lagres i VIS.»
Schengensamarbeidet innbærer at det skal følges en felles politikk på visumfeltet og det lokale konsulære samarbeidet er viktig i denne sammenheng. Direktoratet har videre opplyst at mange utenriksstasjoner, gjerne de nordiske, «samarbeider tett og utveksler informasjon», selv om harmonisering av praksis innen Schengenområdet for øvrig foreløpig ikke fungerer optimalt. På nasjonalt plan er regionale samlinger, hospiteringsordninger og opplæringstiltak viktige virkemidler.
I Pakistan er det regelmessige møter med andre Schengenland om visumspørsmål. Nordisk visumpraksis opplyses å være «ganske sammenfallende», men det er enkelte utfordringer i forhold til harmonisering med de andre landene. Direktoratet viste i sitt svarbrev også til et forskningsprosjekt knyttet til visumpraksis ved familiebesøk blant annet ved Den norske ambassaden i Islamabad. Prosjektet «Visitor’s visas in connection with family visits. Norwegian visa practice compared to a selection of Schengen countries» ble fullført 1. mars 2007 og presentert på Utlendingsdirektoratets vårkonferanse i mai 2007, se nedenfor.
Praksisrapportene for Pakistan og Iran er gjennomgått her. Rapportene er ikke offentliggjort fordi direktoratet ikke anser dem som egnet til publisering. Mer kortfattede praksisnotater er imidlertid i den senere tid publisert på nettstedet www.udiregelverk.no (PN 2008-012 og PN 2008-010). Atten av Utlendingsdirektoratets klagesaker knyttet til Pakistan og Iran er også gjennomgått, hvorav 10 saker var stadfestelser av avslag fra utenriksstasjonene og 8 omgjøringer (innvilgelser). Alle sakene var avgjort før forespørselen herfra. Hensikten med denne gjennomgangen har vært å få et inntrykk av behandlingen og begrunnelsene fra henholdsvis ambassadene og direktoratet i tilfeldig utvalgte saker. Ombudsmannen har også innhentet og gjennomgått generell informasjon om visumpraksis m.v. fra tilgjengelige kilder.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Den rettslige rammen rundt visumbehandlingen
Det følger av utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 25 første ledd at en utlending som utgangspunkt må ha visum for å kunne reise inn i Norge. Gjennom Schengensamarbeidet og visumfrihetsavtaler er det gjort unntak for borgere fra en rekke nasjoner. Visumordningen og det samlede regelverket på feltet innebærer med andre ord en ønsket forskjellsbehandling ut fra nasjonalitet. Dette er viktig å ha for øyet når ordningen drøftes.
Etter utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1028 § 106 første ledd kan besøksvisum bl.a. gis for turistbesøk og familiebesøk. I sjette ledd heter det at visum «skal … gis med mindre utenrikspolitiske, sikkerhetsmessige eller innvandringspolitiske hensyn taler mot det, eller det er grunn til å tvile på det oppgitte formål med reisen eller på riktigheten av de øvrige opplysninger som er gitt». I praksis er det særlig kriteriet «innvandringspolitiske hensyn» som har ført til klager og opplevelse av forskjellsbehandling. Det er ikke angitt i loven eller forskriften hva som menes med innvandringspolitiske hensyn. Jeg legger til grunn at dette litt upresist må forstås som hensynet til å håndheve den til enhver tid gjeldende innvandringspolitikken. Ett av utlendingslovens formål er å gi «grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk», jf. § 2. Utstedelse av visum brukes ikke bare for å kontrollere innreisende, men er i stor grad også et middel for å kontrollere og begrense innvandringen til Norge. Dette er altså et legitimt hensyn etter loven.
I den nye utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35, som ikke er trådt i kraft, brukes begrepet «innvandringsregulerende hensyn» blant annet i § 10 annet ledd om unntak fra retten til Schengenvisum. Begrepet er nærmere forklart i lovens § 38 fjerde ledd, som omhandler visse typer oppholdstillatelser. Innvandringsregulerende hensyn er her angitt til å omfatte blant annet mulige konsekvenser for omfanget av søknader på lignende grunnlag, de samfunnsmessige konsekvensene, hensynet til kontroll og hensynet til respekten for lovens øvrige regler. Dette må anses som relevante (innvandringspolitiske) hensyn også etter dagens utlendingslov.
I Norge er det innført sterke begrensninger i adgangen til innvandring til riket, og et sentralt innvandringspolitisk hensyn er derfor å motvirke at utlendinger tar opphold her i landet uten særskilt tillatelse. Sannsynligheten for at en visumsøker forlater Norge og Schengenområdet innen utløpet av visumperioden (returforutsetningen) vil derfor stå sentralt i vurderingen av om søknaden skal innvilges. Dette vil være en usikker og fremtidsrettet vurdering av risiko basert på både generelle og individuelle forhold. I forarbeidene til någjeldende utlendingslov er blant annet følgende risikofaktorer fremhevet som sentrale, jf. Ot.prp. nr. 46 (1986-87) s. 117:
– «Søkeren tilhører en nasjonalitet, eller gruppe innenfor en nasjonalitet, hvor en erfaringsmessig vet at mange ikke vil forlate landet igjen når de først er kommet inn.
– Søkeren kommer fra slike kår at det er langt mer sannsynlig at en reise til Norge er en investering for fremtiden enn en turistreise.
– Søkeren mangler arbeid eller faste bånd for øvrig i hjemlandet.
– Søkeren befinner seg i et tredje land hvor han ikke lenger har adgang til opphold, eller hvor utsiktene er usikre.»
Slike risikofaktorer må vurderes i forhold til øvrige relevante hensyn i saken. Faren for retursvikt må bl.a. avveies mot de velferdshensyn som måtte gjøre seg gjeldende i det enkelte tilfellet.
I tillegg til denne nasjonale reguleringen av visuminstituttet, har Norge som nevnt forpliktet seg til et europeisk samarbeid gjennom Schengenkonvensjonen og tilhørende avtaleverk.
2. Utlendingsmyndighetenes generelle erfaringer
Temaet for undersøkelsene herfra har i første rekke vært utlendingsmyndighetenes erfaringer med retursvikt og risiko for retursvikt blant ulike nasjonaliteter og grupper. I denne saken og i tidligere enkeltsaker har det herfra vært stilt spørsmål om de påberopte erfaringene kan dokumenteres og underbygges. Når slike erfaringer langt på vei er avgjørende for utfallet av en rekke visumsøknader, sier det seg selv at grunnlaget for erfaringene er av stor interesse for så vel søkere som for referanser, slektninger og andre kontakter i Norge. Dette er også av interesse for allmennheten.
Jeg har merket meg at utlendingsmyndighetene over lang tid har ønsket å frembringe tallmateriale knyttet til retursvikt. Allerede før utlendingslovens tid skal ansvarlig utlendingsmyndighet (Justis- og politidepartementet) ha hatt ambisjon om å utarbeide statistikk over utlendinger med besøksvisum som ikke oppfylte returforutsetningen, se saken som er omtalt i ombudsmannens årsmelding for 1985 på s. 77 flg. (Somb-1985-30). Utlendingsmyndighetene har forsøkt å fremskaffe dokumentasjon i de påfølgende årene ved hjelp av ulike metoder, men pålitelige tall skal etter det jeg forstår ha vært vanskelig å fremskaffe. I rapporten «Visitor’s visa in connection with family visits. Norwegian visa practice compared to a selection of Schengen countries», utarbeidet av Long Litt Woon, er det påpekt at ingen av landene i hennes undersøkelse har systematiske rutiner for å avsløre såkalt visumavhopp. De aktuelle landene var Norge, Sverige, Danmark, Belgia og Nederland. Jeg forstår det slik at det knytter seg store metodiske utfordringer til det å skulle foreta pålitelige undersøkelser, slik teknologien, organiseringen av utlendingsforvaltningen og praksisen inntil nå har vært. Det praktiseres blant annet ikke systematisk utreisekontroll og det er da vanskelig å få et totalbilde av de ulike formene for retursvikt. Utlendingsdirektoratet har imidlertid redegjort for at innføringen av NORVIS saksbehandlingssystem gir økte muligheter, og at planene for en felles database for visumsøkere innenfor Schengensamarbeidet (VIS) og fremtidig bruk av biometriske kjennetegn gir ytterligere muligheter.
Det er lite tilfredsstillende at utlendingsmyndighetene henviser til generell erfaring med retursvikt uten å kunne underbygge dette nærmere. Søkere fra enkelte nasjonaliteter eller grupper kan da bli nektet besøksvisum på et mangelfullt grunnlag. Dette er selvsagt uheldig og er med styrke blitt kritisert av blant annet Bente Puntervold Bø i avhandlingen Immigration Control, Law and Morality: Visa Policies towards Visitors and Asylum Seekers (2002) og i Søkelys på den norske innvandringspolitikken – etiske og rettslige dilemmaer (2004).
Innvilgelse av besøksvisum er formulert som en rettighet på bestemte vilkår etter utlendingsforskriften § 106 sjette ledd. Vilkårene (unntakene) er imidlertid så vidt vage og vide at det i stor grad vil bero på myndighetenes skjønn om visum skal gis. Dette skjønnet er nært knyttet opp til innvandringspolitikken og behovet for kontroll med og regulering av innvandringen. Slik har det vært i en årrekke. I forarbeidene til gjeldende utlendingslov redegjøres det nokså utførlig for praksis med å veie risikomomenter opp mot søkerens interesser i å få visum, se Ot.prp. nr. 46 (1986-87) s. 115 flg. Det heter blant annet at for nasjonaliteter og grupper «der en har alminnelig erfaring for at det er problemer av innvandringsmessig art, vil utgangspunktet bli at en er forsiktig med å utstede besøksvisum». Det er naturlig å forstå forarbeidene slik at Stortinget som lovgiver, i alle fall et stykke på vei, har akseptert en visumpraksis som blant annet bygger på «alminnelig erfaring».
Handlingsrommet ved skjønnsutøvelsen er i dag også begrenset gjennom Schengensamarbeidet, som forutsetter en harmonisering av visumpraksis. Visum til ett Schengenland innebærer nemlig som utgangspunkt rett til innreise og opphold i de andre Schengenlandene i visumperioden. I forarbeidene til den nye utlendingsloven heter det blant annet følgende om konsekvensen av dette samarbeidet, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 251-252:
«Norges deltakelse i Schengensamarbeidet innebærer at vi i realiteten har liten handlefrihet på visumfeltet. Artikkel 9 i Schengenkonvensjonen forutsetter en harmonisering av de enkelte lands visumpraksis og forplikter deltakerlandene til å føre en felles visumpolitikk.»
Det er ikke holdepunkter i dag for å anta at norsk praksis er strengere enn i andre Schengenland, jf. Woons rapport. Direktoratet har opplyst at det foregår et lokalt konsulært samarbeid ved de ulike utenriksstasjonene og at erfaringer fra utenriksstasjonene innhentes ved utarbeidelse av praksisnotatene for de ulike landene. Jeg forstår det slik at disse notatene igjen i stor grad er styrende for praksisen i hvert enkelt land og for de sentrale utlendingsmyndighetene i Norge. Etter dette antar jeg at de generelle erfaringene med retursvikt og risikofaktorer for retursvikt har en relativt bred forankring, selv om konkret tallmateriale er begrenset. I lys av dette, og med de metodiske problemene som foreligger, kan jeg vanskelig se at det er rettslig grunnlag for å kreve konkret dokumentasjon for de påberopte erfaringene, selv om dette hadde vært ønskelig. Jeg har derfor funnet å kunne la spørsmålet om nærmere dokumentasjon bero med den redegjørelsen som direktoratet har gitt.
I den nye utlendingsloven er det ikke lagt opp til noen vesentlig endring av visumpraksis. Formuleringene av vilkår for ulike typer av visum er imidlertid noe endret og presisert, for eksempel ved at det gjøres unntak fra retten til visum der «innvandringsregulerende hensyn» taler mot at visum gis. Det angis videre som et vilkår for Schengenvisum at «utlendingen kan sannsynliggjøre det planlagte formålet med oppholdet» (§ 10 første ledd bokstav b). Etter dagens regelverk skal det gis visum med mindre det blant annet «er grunn til å tvile på det oppgitte formål med reisen …» (§ 106 sjette ledd i utlendingsforskriften). En annen forskjell er at det blir lovfestet at det må «være i samsvar med kriteriene for visumutstedelse som følger av Schengensamarbeidet å utstede visum» (§ 10 annet ledd i ny utlendingslov).
Innvandringsregulerende hensyn er grundig behandlet i pkt. 12.6.3 i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 257 flg., der det listes opp eksempler på ulike typer av generelle erfaringer og individuelle forhold. En generell erfaring kan være at «utlendingen tilhører en nasjonalitet, eller gruppe innenfor en nasjonalitet, som man har erfaring med at i en del tilfeller ikke forlater landet innen utløpet av visumtiden». Dette er en mer forsiktig formulering enn i forarbeidene til dagens utlendingslov, hvor den generelle erfaringen knyttes til at «mange» ikke vil forlate landet (se punkt 1, foran). Spørsmål om det faktiske grunnlaget for generelle erfaringer er etter det jeg kan se ikke berørt i proposisjonen, men det presiseres at «de generelle erfaringene [må] kunne konkretiseres, og de kan ikke anvendes som begrunnelse for avslag uten at også individuelle forhold er vurdert». Dette er i overensstemmelse med dagens ordning.
3. Avveiningen
Det er likevel grunn til å mane til varsomhet med å legge for stor vekt på generelle erfaringer, særlig slike som har et usikkert grunnlag. Hver enkelt søknad må alltid undergis en individuell og konkret vurdering. Utlendingsmyndighetene må ha for øyet at risikovurderingene er av usikker karakter og at forholdene i den enkelte sak kan tilsi at den konkrete risikoen er liten. Gjennomgangen av klagesaker tyder på at Utlendingsdirektoratet legger stor vekt på tidligere besøk til, og rettidig retur fra, Schengenområdet og andre sammenlignbare land (Storbritannia, USA, Canada). En slik tilnærming er nettopp et eksempel på at den konkrete risikoen anses forholdsvis liten, selv om det skulle foreligge generelle risikoindikatorer, slik som utvandringspotensial i søkerens hjemland og antatt svak tilknytning til landet.
Spørsmål om mulig retursvikt må uansett veies mot de velferdshensyn som gjør seg gjeldende. Sterke velferdsgrunner vil for eksempel kunne veie opp for vurderingen av en relativt svak tilknytning til hjemlandet. Slike avveininger må foretas i hver enkelt sak og dessuten fremgå tydelig av vedtakene. Det er imidlertid et dilemma at mange utenriksstasjoner må håndtere en stor søkermasse med begrenset saksbehandlingskapasitet og med et til dels vanskelig vurderingstema i sakene. I noen grad synes visumbehandlingen å fremstå som masseforvaltning, med forståelige behov for sjablonmessige kriterier. Anvendelse av slike kriterier kan imidlertid lett slå urimelig ut for den enkelte. Denne utfordringen bør etter mitt syn søkes møtt med blant annet god informasjon til søkere og referanser om vilkår og vurderingskriterier, og om myndighetenes behov for informasjon og dokumentasjon fra søkeren selv. Betydningen av god dokumentasjon på arbeid, inntekt, formue og annen tilknytning til hjemlandet må klart fremgå. God informasjon vil kunne bidra til å sikre et best mulig grunnlag for de avveiningene som må gjøres.
4. Begrunnelse
Det er også grunn til å påpeke betydningen av en tilstrekkelig konkret og for søkeren forståelig begrunnelse. Her har utlendingsforvaltningen en betydelig pedagogisk utfordring, noe som kommer klart frem i mange av klagene til ombudsmannen. Som også Puntervold Bø har påpekt, kan avslag oppleves som en beskyldning om usannheter; søkeren blir ikke trodd når han eller hun opplyser om formålet med besøket (Søkelys s. 110). Dette kan skape stor og forståelig frustrasjon. Etter mitt syn bør avslag utformes med dette for øyet.
Mitt inntrykk er at utlendingsmyndighetene har et klart forbedringspotensiale her. Formuleringen som er sitert innledningsvis om innvilgelse av visum bare i «exceptional cases» er ikke alltid like dekkende. For eksempel er formuleringen brukt i vedtak til søkere fra Russland, som begrunnelse for avslag. Statistikken viser at innvilgelsesprosenten for visumsøknader avgjort ved de norske utenriksstasjonene i Russland er nesten 99 prosent. (UDI: Tall og fakta: Visumstatistikk 2006-2007). Uten en nærmere forklaring vil en slik standard (del)begrunnelse for avslag være helt uforståelig. Det må også fremstå som uforståelig for eldre søkere med et langt liv i Pakistan bak seg at visumsøknader avslås under henvisning til at søkerne mangler tilstrekkelig tilknytning til hjemlandet («lack necessary ties to country of origin»). Når ulike søknader sees i sammenheng, kan denne standardbegrunnelsen for avslag også være vanskelig å forstå. Eksempelvis kan en visumsøker bli ansett å mangle «necessary ties» til hjemlandet, mens de samme myndighetene kan fremheve sterk tilknytning til nære slektninger i den samme søkerens sak om familiegjenforening.
I det hele tatt er begrunnelsene for avslag både ved utenriksstasjonene og i Utlendingsdirektoratet i stor grad standardiserte. Særlig synes dette å gjelde utenriksstasjonene. En slik bruk av standardformuleringer forutsetter en kritisk holdning fra de aktuelle organene og fra den enkelte saksbehandler og en bevissthet om behovet for individualisering. Utformingen av standardene er av stor betydning for avslagenes legitimitet og for utenlandske og norske borgeres tillit til norsk utlendingsforvaltning. Når mange oppfatter avslagene som diskriminerende eller krenkende, bør utlendingsforvaltningen etter mitt syn være særlig påpasselig med utformingen av sine vedtak. For eksempel er det forståelig at søkere og referanser opplever det som støtende når avslaget begrunnes i at det ikke er «probable that she will leave Schengen after the expiry of the visa», som det heter i et vedtak fra en utenriksstasjon. I en klagesak hit ble utsagnet oppfattet som en beskyldning om løgn; både søker selv om referansen innesto jo for at søkeren ville reise tilbake. Det synes unødvendig å henvise til en slik vurdering når det sentrale er hvilke risikomomenter som foreligger i forhold til regelverk, praksis og politikk på området.
Jeg vil oppfordre Utlendingsdirektoratet til å arbeide videre med disse spørsmålene.
5. Søkere fra Pakistan
Avslagsprosenten for saker avgjort ved Den norske ambassaden i Islamabad har over tid vært høy. I 2006 ble halvparten av søknadene om visum innvilget, mot 45 % i 2005. Det har vært reist kritikk fra mange hold mot visumpraksisen. Mange pakistanske søkere mener seg forskjellsbehandlet og diskriminert i forhold til søkere fra andre land. Jeg har derfor ønsket en særskilt redegjørelse for praksisen ved denne utenriksstasjonen.
Utlendingsdirektoratet har understreket at en sammenligning av avslagsprosenter mellom ulike utenriksstasjoner ikke alltid indikerer en reell forskjell i praksis. Dette kan skyldes blant annet sammensetning av søkermassen. Synet støttes av Woon, som i sin rapport uttaler at «avslagsprosenten er usikre indikatorer for Schengen harmonisering» (pkt. 9 bokstav p i oppsummeringen). Woon har på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet sammenlignet visumpraksis for besøksvisum/familiebesøk ved de norske utenriksstasjonene i Islamabad og Ankara med praksis fra utvalgte Schengenland. Woon uttaler at det var vanskelig å finne sammenlignbar statistikk og få sikker kunnskap.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet vedtok i 2007 en oppmykning i praksis for borgere av Pakistan med søsken i Norge. I rundskriv AI-31/07 instrueres Utlendingsdirektoratet om å «justere praksis for når besøksvisum utstedes til borgere av Pakistan, slik at flere søsken får innvilget visum, og sikre at det iverksettes kontrollrutiner for å få klarhet i at visuminnehavere returnerer tilbake til Pakistan innen visumperioden». Det skal blant annet tillegges større vekt at søkeren er «godt voksen», har etablert familie og kan dokumentere arbeid eller eiendom av en viss verdi. Returkontrollen skal samtidig styrkes gjennom krav om personlig fremmøte for ambassaden etter retur. Det er også gitt instruks om statistikkføring, rapportering og evaluering. Jeg antar at denne praksisendringen vil imøtegå noe av den kritikken som har vært reist mot den restriktive praksisen.
Jeg har ikke funnet grunnlag for å gå videre med spørsmål omkring visumpraksisen for pakistanske søkere.
6. Avslutning
Visuminstituttet er et svært politisert område i norsk forvaltning. Det politiske preget fremgår blant annet av lovens formål. I motsetning til de fleste andre forvaltningsområder, er forskjellsbehandling etter nasjonalitet selve utgangspunktet for visumordningen. Som det fremheves både i forarbeidene til någjeldende utlendingslov og til den nye loven, vil de generelle forholdene som vektlegges på dette området kunne slå ulikt ut for borgere av ulike land. Dette kan oppleves som urimelig forskjellsbehandling eller nasjonal diskriminering og er i seg selv en utfordring for norske utlendingsmyndigheter. Hvis denne utfordringen ikke tas tilstrekkelig på alvor, kan det føre til at store grupper her i landet og utenlands vil kunne få svekket tillit til norske myndigheter.
Norge er forpliktet til å harmonisere sin visumpraksis med praksis i de øvrige Schengenlandene. I motsetning til mange av disse landene må norske utlendingsmyndigheter gi en individuell begrunnelse for sine avslag, etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. En henvisning til generell erfaring kan være på sin plass, men er ikke tilstrekkelig i den enkelte sak. Hver sak må vurderes individuelt og begrunnelsen for avslag må i tilstrekkelig grad reflektere de vurderinger som er gjort.
Etter den redegjørelsen Utlendingsdirektoratet har gitt og det materialet jeg har gjennomgått, har jeg ikke grunn til å gå videre med disse spørsmålene nå. Jeg vil imidlertid oppfordre Utlendingsdirektoratet til å arbeide videre med dette området av utlendingsforvaltningen, i tråd med synspunktene over. Det kan også være grunn til å se nærmere på den informasjonen som gis til visumsøkere om behovet for tilstrekkelig dokumentasjon som kan sannsynliggjøre formålet med søknaden.»