Ombudsmannen besøkte Skien fengsel 13. juni 2007, og hadde bl.a. møter med fengselsledelsen og representanter for de innsatte. På bakgrunn av opplysninger som ble gitt i møtene, og øvrig informasjon som fremkom under besøket, ble det bedt om en skriftlig redegjørelse for fengselets bruk av innelåsing på cellen av bemanningsmessige årsaker og enkelte sider ved helsetjenesten i fengselet, særlig det psykiske helsetilbudet. Ombudsmannen ba dessuten fengselet om å foreta nødvendige oppdateringer i utdatert informasjon til de innsatte om ombudsmannsordningen.
I avsluttende brev til Kriminalomsorgen region sør uttalte jeg:
«Spørsmålene som har vært tatt opp herfra er av generell karakter, og jeg har ut fra dette ikke grunnlag for å uttale meg om konkrete enkeltsaker ved fengselet. Jeg vil imidlertid komme med noen generelle bemerkninger til de forholdene som har vært tatt opp.
1. Begrensninger i fellesskapet – innelåsing på
cellen av bemanningsmessige årsaker
Representantene for de innsatte gjorde gjeldende at fengselet i for stor grad låser de innsatte inne på cellene sine fordi bemanningen er for lav til å opprettholde fellesskapet på forsvarlig måte.
Fengselet ble på bakgrunn av dette bedt om å redegjøre for sitt syn på forholdet mellom gjeldende regelverk og institusjonens bruk av innelåsing. Det ble bedt om å få opplyst hvor ofte og hvor lenge de innsatte låses inne på cellen på dagtid, og fengselet ble bedt om å oversende eventuelle oversikter over bruk og/eller planlagt bruk av innelåsing. Dersom innelåsing ble benyttet ut over det som gjeldende regelverk gir anvisning på, ble fengselet bedt om å redegjøre for årsakene til dette og opplyse hvilke tiltak som eventuelt var iverksatt for å løse problemet. Det ble stilt spørsmål om det kunne være et alternativ til innelåsing å arrangere flere fellesaktiviteter der større grupper innsatte deltar.
I sitt svarbrev opplyste regionen at spørsmålet om begrensninger i fellesskapet av bemanningsmessige årsaker i Skien fengsel flere ganger har vært behandlet på regionalt nivå. Det ble vist til vedtak 16. oktober 2006 der regionen blant annet uttalte:
«En av kriminalomsorgens store utfordringer er å hindre skadevirkningene ved isolasjon. Det er således strengt lovregulert i hvilke tilfeller innsatte kan besluttes innlåst på celle. Slike beslutninger fattes i medhold av varetektskjennelser, reaksjoner etter straffegjennomføringsloven eller i skadereduserende/forebyggende øyemed etter samme lov. Dette innebærer at lovgiver har satt krav om hjemmel i lov for å beslutte isolering av innsatte.»
Under henvisning til Den europeiske torturforebyggingskomiteens (CPT) rapport 28. mars 2006, der Norge bl.a. kritiseres for utstrakt isolasjon av fengselsinnsatte, uttalte regionen videre:
«Etter vårt syn kan ikke situasjonen i Skien fengsel direkte sammenlignes med de forhold som komiteen kritiserer, fordi innlåsningen er begrenset til enkelthelger og spredt over tid. Med andre ord anser vi ikke at praktiseringen er i strid med fortolkningen av EMK artikkel 3. Innlåsningen er allikevel uheldig sett i lys av kriminalomsorgens verdier og den fortolkning som torturovervåkingskomiteen har lagt seg på. Det kan også reises spørsmål om innlåsning av dette omfanget krever hjemmel i lov.
På denne bakgrunn har vi bedt om at Skien fengsel opphører med å bruke innlåsning i dette omfanget som sparetiltak. Innlåsning kan etter dette ikke skje over så mange timer og begge dager i helgene. Regionalt nivå vil i dialog med Skien fengsel arbeide med å finne alternative metoder for å oppnå nødvendig innsparing.»
Regionen opplyste at Skien fengsel etter dette bare begrenser fellesskapet ved akutt mannskapsmangel. Det fremgikk videre at regionens behandling av klager over enkelte slike episoder ikke hadde gitt grunnlag for bemerkninger til fengselets begrunnelser.
I brev 27. september 2007 til regionen bekreftet fengselet at fellesskapet per i dag bare begrenses på denne måten «ved akutt mannskapsmangel», og at hver boenhet bare hadde vært stengt i 14 – 17 timer i perioden 1. januar til 20. mars 2007. Det ble videre opplyst at slik innelåsing «ikke ble sett på som en utelukkelse fra fellesskapet», og at slike avgjørelser ikke ble tatt «i form av enkeltvedtak».
I henhold til straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 17 første ledd skal de innsatte, så langt det er praktisk mulig, ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden. Ifølge Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer til loven m.v. punkt 3.15, skal de innsatte som hovedregel være i fellesskap «[i]nnenfor rammen av det enkelte fengsels innredning og bemanningsmessige ressurser». Begrensninger i, eller utelukkelse fra, det alminnelige daglige fellesskap kan bare vedtas hvis vilkårene i straffegjennomføringsloven §§ 17 annet ledd, 29 annet ledd, 37, 38, 39 eller 40 annet ledd bokstav d er oppfylt.
Regionens brev er noe tvetydig i forhold til spørsmålet om innelåsing krever hjemmel i lov. Det følger imidlertid klart av KSFs retningslinjer at begrensninger i, eller utelukkelse fra, fellesskapet bare kan besluttes med hjemmel i de opplistede bestemmelsene i straffegjennomføringsloven. Slike begrensninger kan dermed bare skje med hjemmel i lov.
Det følger av straffegjennomføringsloven § 37 sjuende ledd at kriminalomsorgen kan beslutte at «alle eller enkelte innsatte» skal utelukkes helt eller delvis fra fellesskapet blant annet dersom «akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig».
Fengselslovutvalget foreslo i NOU 1988: 37 å fjerne adgangen til å utelukke fra fellesskapet som følge av bemanningsmessige eller bygningsmessige forhold, blant annet fordi slike situasjoner bør løses ved hjelp av andre tiltak, som for eksempel overføring til andre fullbyrdelsesalternativer.
Departementet ønsket imidlertid å opprettholde bygningsmessige og bemanningsmessige forhold som grunnlag for å kunne beslutte hel eller delvis utelukkelse fra fellesskapet, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 103. Der presiseres det at grunnlaget bare skal brukes unntaksvis, og at fengslene skal strekke seg langt for å tilrettelegge for fellesskap mellom innsatte. Videre uttaler departementet:
«Det kan imidlertid oppstå situasjoner der bemanningsmessige eller bygningsmessige forhold fører til at fellesskap ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig. Et eksempel på det kan være ekstraordinært stort sykefravær blant de tilsatte. Utelukkelse på dette grunnlag kan ramme flere innsatte samtidig. Dette er bakgrunnen for at departementet i lovutkastet § 37 nest siste ledd nå har tatt inn bygnings- og bemanningsmessige forhold også i regelen som gir adgang til kollektiv utelukkelse.»
Internasjonale overvåkningsorganer har ved flere anledninger uttrykt bekymring over omfanget av isolasjon i norske fengsler, se blant annet FNs menneskerettighetskomités rapport 25. april 2006, FNs torturkomités (CAT) rapporter 8. juni 1989 og 22. november 2007 og FNs arbeidsgruppe mot vilkårlig frihetsberøvelses rapport 11. oktober 2007. Også departementet har, med referanse til forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling, gitt uttrykk for at bruken av isolasjon skal begrenses til «de tilfellene hvor det er absolutt nødvendig», jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 15. I CPTs rapport fra komiteens siste besøk i Norge, uttales følgende om omfanget av innsattes rett til fellesskap (pkt. 66):
«The CPT considers that the aim should be to ensure that all prisoners are able to spend a reasonable part of the day (8 hours or more) outside their cells, engaged in purposeful activities of a varied nature. Regimes for sentenced prisoners [i motsetning til varetektsinnsatte] should of course be even more favourable.»
Det fremgår av de oversendte dokumentene at Skien fengsel sommeren 2006 gjorde bruk av utvidet innelåsing i helgene i uke 24, 26, 28, 31, og 33, samt søndag i uke 30. Dagsorden for disse helgene viser at innsatte tilbrakte fire timer og tre kvarter utenfor cellene sine disse dagene. Innelåsingen ble begrunnet med store budsjettmessige underskudd, og ble gjennomført for å bøte på dette.
I lys av regelverket, forarbeidene og uttalelsen fra CPT gjengitt ovenfor, var det på sin plass at Kriminalomsorgen region sør i brev 16. oktober 2006 ba fengselet om å slutte «å bruke innlåsning i dette omfanget som sparetiltak». Den gjengitte forarbeidsuttalelsen tilsier at § 37 sjuende ledd om «akutte bygningsmessige- eller bemanningsmessige forhold» bare kan begrunne utelukkelse der fellesskap som følge av ekstraordinære omstendigheter ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig. Det kan derfor ikke være adgang til å begrense de innsattes fellesskap med innsparingsbehov som begrunnelse. Med disse forutsetningene, har jeg ikke funnet grunn til å kritisere Skien fengsels bruk av innelåsing «ved akutt mannskapsmangel», for eksempel der uforutsette omstendigheter krever ekstra bemanning. CPTs uttalelse tilsier imidlertid at § 37 sjuende ledd, uansett begrunnelse, ikke kan hjemle innelåsing av det omfanget som Skien fengsel praktiserte sommeren 2006. Dersom bemanningsmessige forhold er slike at en så omfattende bruk av innelåsing er aktuelt, må dette søkes løst på andre måter, for eksempel ved organisatoriske eller budsjettmessige skritt.
2. Helsetjenesten i fengselet – det psykiske
helsetilbudet m.v.
Representantene for de innsatte uttrykte stor bekymring for det de hevdet er et stort antall innsatte med behov for psykisk helsehjelp. De hevdet at ventetiden for å få hjelp er lang, og at den hjelpen som eventuelt tilbys ikke er tilstrekkelig. Det ble anført at dette, i tillegg til å være skadelig for den enkelte, skaper redsel ved at de øvrige innsatte frykter voldelige angrep.
Det ble i brevet herfra bedt om en redegjørelse for antall henvendelser om psykisk helsehjelp til helseavdelingen i fengselet, omfanget av den hjelpen som gis og eventuelt hvor mange henvendelser som avvises. Videre ble det bedt om å få redegjort for ventetiden ved helseavdelingen, både for somatisk og psykisk helsehjelp. Det ble også stilt spørsmål om det finnes rutiner for å følge opp de innsattes psykiske helsetilstand etter ankomst, eventuelt hvilke, og da særlig knyttet til de som ikke selv er i stand til å be om hjelp.
Vedlagt Skien fengsels svarbrev til regionen fulgte en uttalelse fra helseavdelingen i fengselet. Av denne fremgikk det at avdelingen har tre psykiatriske sykepleiere og én sykepleier i full stilling, samt en fysioterapeut i 40 prosent stilling og en fengselslege én dag per uke. I tillegg mottar fengselet tjenester fra andrelinjetjenesten i form av psykolog én dag per uke og psykiater 3-4 timer hver 14. dag. Det ble opplyst at innsatte tilbys kartleggingssamtale med sykepleier i løpet av den første uken etter innkomst, og at utenlandske statsborgere får dette i løpet av 1-2 dager. De som under samtalen oppgir at de ønsker legetime, settes på venteliste. Ventetiden til lege ble oppgitt til 4-6 uker «i verste fall», men under en uke dersom det vurderes som en hastesak. Ved behov for øyeblikkelig hjelp vil innsatte fremstilles til fastlege eller legevakt. Legen vil ved behov henvise til psykiater eller psykolog. Innsatte vil da få en vurderingssamtale, der behovet for videre oppfølging vurderes. Det ble opplyst at ventetiden for en slik samtale «som regel» vil være 3-4 uker, og tilsvarende for eventuell videre oppfølging. I tillegg får cirka 25 innsatte til enhver tid ukentlig oppfølging av sykepleier eller psykiatrisk sykepleier. Ifølge helseavdelingen finnes det ikke eksakte tall på antall forespørsler om psykisk helsehjelp. Det ble opplyst at de innsatte som vurderes som «særlig trengende» i utgangspunktet får tilbud om oppfølging fra helseavdelingen. Hva gjelder de som ikke ønsker det, eller som ikke er i stand til å be om hjelp, er avdelingen avhengig av tilbakemelding fra fengselsbetjenter og øvrige ansatte.
Skien fengsel oppga i brevet til regionen at fengselet mottar «en stor andel av de minst friske domfelte», men ga uttrykk for at helsetjenesten i fengselet fungerer godt. Det ble anført at det er umulig å gi et helsetilbud som tilfredsstiller alle innsatte, og at tilbudet i sin helhet framstår som bedre enn det tilbudet som gis personer som ikke er i en soningsinstitusjon.
Regionen uttalte at tilbakemeldingene fra fengselet tydet på at «ressursene er gode her sammenliknet med andre fengsler» i regionen. Det ble påpekt at helseregionen og spesialisthelsetjenesten ikke har øremerkede midler til fengselsinnsatte, og at innsatte ikke kan prioriteres i forhold til behandlingstrengende ellers i samfunnet. Regionen ga uttrykk for at i den grad det er avsatt ressurser til psykolog og psykiater i fengsel, synes dette å være historisk betinget eller avhengig av spesialisthelsetjenesten eller helseregionens velvilje.
Kriminalomsorgen har det overordnede ansvaret for de innsatte så lenge de er under straffegjennomføring, og er derfor pålagt å samarbeide med andre offentlige etater, herunder helsetjenesten, jf. straffegjennomføringsloven § 4 og Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 33 første spalte. Helsetilbudet til innsatte er også omtalt i forskrift til straffegjennomføringsloven 22. februar 2001 nr. 183 § 3-16, med tilhørende retningslinjer. Helsetjenesten i fengselet er i utgangspunktet en såkalt importert tjeneste som i første rekke administreres av kommunen. I årsmeldingen for 2005 s. 201 flg. understreket jeg i etterkant av et besøk til Ullersmo fengsel, at kriminalomsorgen har ansvaret for å legge til rette for at de innsatte får de tjenestene som lovgivningen gir dem krav på, mens de instansene som sørger for de importerte tjenestene har ansvaret for selve innholdet i tjenesten.
CPT understreker i sin rapport etter det siste besøket til Norge at viktigheten av en grundig medisinsk undersøkelse av nyinnkomne innsatte ikke kan overdrives (punkt 73). Slike undersøkelser antas å være essensielle blant annet for å hindre spredning av smittefarlige sykdommer, hindre selvmord og identifisere personer med rusmiddelproblemer. Under henvisning til blant annet rutinene ved Trondheim fengsel, der innsatte ble undersøkt av sykepleiere tidligst et par dager etter ankomst, uttalte komiteen at nyankomne innsatte (både varetektsinnsatte og domfelte) bør intervjues og undersøkes av lege på ankomstdagen. Det ble åpnet for at undersøkelsen kan gjøres av en fullt kvalifisert sykepleier, men påpekt at dette ikke må forsinke undersøkelse hos lege.
I lys av dette kan det stilles spørsmål om rutinene i Skien fengsel, der innsatte som hovedregel tilbys kartleggingssamtale med sykepleier i løpet av den første uken etter innkomst, men der ventetiden for å komme til lege kan være minst 4-6 uker, er tilfredsstillende. Helseavdelingen i fengselet bør arbeide for å korte ned tiden både før den nyankomne undersøkes av sykepleier og av lege.
Helseavdelingens redegjørelse tyder på at ventetiden for å få påbegynt behandling hos psykolog eller psykiater kan være opp til tre og en halv måned i en del tilfeller. Selv om fengselsinnsatte etter helselovgivningen ikke har krav på helsehjelp ut over det de ville hatt hvis de ikke satt i fengsel, stiller soningssituasjonen særlige krav til årvåkenhet fra fengselets side, spesielt i forhold til psykisk ustabile innsatte som kan utgjøre en fare for andre. Fengselsinnsatte er innelåst sammen over lengre tid, noe som reduserer deres muligheter til å beskytte seg selv mot fysiske angrep. Dette kan åpenbart utgjøre en mental belastning for de øvrige innsatte. Videre må det antas at den påkjenning en innsettelse i fengsel i seg selv innebærer, vil kunne medføre en økning i psykiske problemer ut over det som ville skjedd i frihet. I denne forbindelse kan det spørres om terskelen for øyeblikkelig hjelp må anses noe lavere for personer i fengsel, særlig der behovet grunner i at personen utgjør en fare for andre.
3. Fengselets informasjon om ombudsmannsordningen
Fengselet oversendte ved brev hit 1. juni 2007 diverse informasjonsmateriell m.v., herunder «Informasjonsmappe for innsatte i Skien fengsel» (versjon 01-2007). I et vedlegg til mappen var det inntatt informasjon om ombudsmannsordningen. Det ble i brevet herfra gjort oppmerksom på at en del av det som fremgikk der var utdatert og foreldet, og fengselet ble bedt om å foreta nødvendige endringer i informasjonsmateriellet til de innsatte.
Ny og oppdatert informasjon om ombudsmannen fulgte vedlagt Skien fengsels brev 27. september 2007 til regionen. Det er etter dette ikke grunn til å kommentere forholdet nærmere.
Ut over de merknader som fremgår ovenfor, finner jeg å kunne avslutte saken herfra med de redegjørelser som regionen og fengselet har gitt.»
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning ble i eget brev bedt om å merke seg det som var påpekt overfor regionen.
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning ga i brev 28. april 2008 uttrykk for at KSF hadde merket seg de forholdene som ble påpekt i brevet herfra til Kriminalomsorgen region sør. Det fremgikk videre at KSF var enig i den fortolkningen av straffegjennomføringsloven § 37 sjuende ledd om utelukkelse på grunn av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, som var lagt til grunn i ombudsmannens avsluttende brev til regionen. Om bruken av bestemmelsen uttalte KSF videre:
«Vi vil understreke at dette er en unntaksbestemmelse som skal benyttes med varsomhet. Utelukkelse fra fellesskap skal kun skje dersom gjennomføring av ordinært fellesskap ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig som følge av ekstraordinære omstendigheter. Innlåsning av innsatte skal dermed ikke benyttes som et alminnelig sparetiltak.
Vi vil også understreke dette overfor de øvrige regionene i kriminalomsorgen.»