Uttalelse
Sakens bakgrunn
X kommune tilsatte i september 2014 to utrykningsledere ved X brann- og redningstjeneste. Arbeidstakerorganisasjonen Delta klaget til ombudsmannen på vegne av A over den ene tilsettingen. Kommunen hadde i utlysningsteksten skrevet at det for tilsettingen krevdes utdanning i henhold til dimensjoneringsforskriften § 7-3 i tillegg til en rekke andre kvalifikasjoner og personlig egnethet. Søkere med manglende utdanning etter dimensjoneringsforskriften § 7-7 måtte i følge utlysningen påregne å gjennomføre denne utdanningen ved Norges brannskole. Delta gjorde gjeldende at A ble forbigått ettersom han allerede hadde den nødvendige utdanningen etter dimensjoneringsforskriften § 7-7, mens en av de tilsatte ikke hadde dette.
Ombudsmannens undersøkelser
X kommune ble bedt om å oversende sakens dokumenter og redegjøre for tilsettingen. Kommunen ble bedt om å foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av klageren og den tilsatte som ikke hadde den nødvendige utdanningen, både ut fra de formelle kravene i dimensjoneringsforskriften og øvrige hensyn som ble vektlagt i tilsettingen. I oversendelsen av sakens dokumenter fra kommunen fulgte det ingen skriftlige nedtegnelser fra intervjuene, referanseinnhentingen eller hvordan de ulike søkerne ble vurdert. Kommunen ble derfor også bedt om å redegjøre for gjeldende rutiner for nedtegning av opplysninger i tilsettingsprosesser og hvorvidt det forelå skriftlige nedtegnelser fra tilsettingsprosessen i dette tilfellet.
X kommune svarte at den ikke anså kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7 som absolutte. Det var vanlig praksis i det norske brannvesenet at søkere som manglet kompetanse etter denne bestemmelsen, måtte påregne å gjennomføre dette ved Norges Brannskole. Om den tilsatte, som ikke hadde fullført beredskapsutdanning trinn II, skrev kommunen følgende:
«B begynte som vikar i en 100 % stilling i brannvesenet som brannkonstabel i april 2000. Han ble fast ansatt den 2.1.2002. Han har lang og god erfaring, og har i perioder funger som utrykningsleder ved sykdom/ferie på sitt vaktlag. Med bakgrunn i lang erfaring som brannkonstabel og kurs som er gjennomført ved NBSK, har vi fått dispensasjon fra DSB i forhold til kravet om § 7-7 under forutsetning at vi snarest søker kandidaten inn på nevnte kurs, og at utdannelsen gjennomføres senest innen 2 år.
B har fått plass på NBSK og vil ha gjennomført utdannelse som utrykningsleder i løpet av april/juni 2015.»
Kommunen la videre til grunn at både klageren og den tilsatte oppfylte kravet til formell kompetanse, og at de hadde vært tilsatt omtrent like lenge i brannvesenet. Begge hadde vikariert som utrykningsledere. Klageren hadde, i motsetning til den tilsatte, gjennomført befalskurs 2 i henhold til dimensjoneringsforskriften § 7-7.
Om selve tilsettingsprosessen skrev kommunen at personlig egnethet ble tillagt stor vekt. For å vurdere dette ble det gjennomført intervjuer i to omganger, referansesjekk samt en vurdering gjennom en hel dag der søkerne fikk oppgaver og personlighetstest. Den tilsatte kom bedre ut enn klageren på oppgavene og personlighetstesten. Kommunen konkluderte med at:
«Ut fra en helhetlig vurdering har det altså vært viktigere for oss å få en utrykningsleder som har de rette personlige egenskaper for stillingen enn om han ved tilsettingstidspunktet hadde gjennomført dimensjoneringsforskriftens krav til kompetanse i § 7-7. Dette fordi kompetansekravet er mulig å oppfylle på et senere tidspunkt, jfr. vanlig praksis i norske brannvesen. Vi har i utlysningsteksten synliggjort dette ved å kategorisere i krav til kvalifikasjoner og ønskede kvalifikasjoner i tillegg til at vi har presisert at personlige egenskaper, skikkethet og egnethet vil vektlegges.»
Kommunen viste til at klageren scoret noe lavere på en vurdering gjennomført i forbindelse med oppgaver, personlighetstest og annengangsintervju – klageren fikk 208, mens den tilsatte fikk 240 poeng av 305 mulige. Kommunen har imidlertid ikke kunnet dokumentere vurderingene gjennom referater fra intervju, referanseinnhenting eller skriftlige vurderinger av oppgavene og personlighetstestene som ble gitt.
Delta og klageren har kommet med merknader til kommunens redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
Kvalifikasjonsvurderingen – kravene i dimensjoneringsforskriften
Målet ved en tilsetting er å finne frem til den som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen tar utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er stilt i utlysningsteksten samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Ellers vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre rekruttering av personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgaver som hører til stillingen.
Dimensjoneringsforskriften inneholder kvalifikasjonskrav for ulike stillinger i brannvesenet. Det følger av dimensjoneringsforskriften § 7-7 at «[u]trykningsledere skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel samt beredskapsutdanning trinn I og II».
Det er enighet mellom partene om at klageren hadde gjennomført utdanningen nevnt ovenfor, mens den ene tilsatte ikke hadde påbegynt utdanningen beredskapsutdanning II på tilsettingstidspunktet.
Kommunen skrev i stillingsutlysningen at søkere «med manglende kompetanse i henhold til dimensjoneringsforskriften jf. § 7-7, utrykningsleder, må påregne og gjennomføre dette ved Norges brannskole.»
At utlysningsteksten ikke krever gjennomført utdanning etter dimensjoneringsforskriften § 7-7 på tilsettingstidspunktet, kan ikke i seg selv tillegges rettslig betydning, dersom det er fastsatt forskriftsbestemte krav for å kunne ha den aktuelle stillingen. Av ordlyden i forskriften
fremkommer det at utrykningsledere skal ha gjennomført utdanningen. Dette tyder på at bestemmelsen inneholder et absolutt krav som må være oppfylt ved tiltredelse. Når forskriften er formulert på denne måten, er det vanskelig å se at kravet om gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel og beredskapsutdanning trinn I og II kan fravikes uten at adgangen til dette er særskilt bestemt i forskriften.
I henhold til dimensjoneringsforskriften § 8-2 kan sentral tilsynsmyndighet «fravike bestemmelsene i forskriften når særlige grunner foreligger. Det kan i enkelte tilfelle settes særskilte betingelser for slike fravik.»
Kommunen har opplyst at den har søkt og fått dispensasjon fra DSB for utdanningskravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7 for den tilsatte under forutsetning av at han snarest gjennomfører utdanningen.
Uttrykket «særlige grunner» taler for at terskelen for å fravike kravet i forskriften § 7-7, er forholdsvis høy. Det fremgår av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps veileder til forskriften på side 83 at: «slike særlige grunner kan være at … det finnes andre tungtveiende og velbegrunnede forhold…». I veilederens merknader til forskriftens kapittel 7 om opplæring og kompetanse står det følgende om fravik på side 76: « … særlige grunner kan være rekrutteringsvansker, som for eksempel at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til en stilling selv etter at stillingen er utlyst for annen gang. Det kan og være søkere som har den formelle tekniske utdanningen i orden, men mangler den nødvendige brannfaglige tilleggsutdanningen…».
Ombudsmannssak 2011/610 omhandler utdanningskravet i dimensjoneringsforskriften § 7-7 og adgangen til å søke om dispensasjon. Saken gjelder imidlertid tilsetting av brannmester, slik at utdanningskravet i forskriftens § 7-7 ikke var knyttet direkte til brannmesterstillingen, men kun til utrykningsdelen av denne. I denne saken kom ombudsmannen til at det ikke var i strid med dimensjoneringsforskriften å tilsette en brannmester som ikke på tilsettingstidspunktet oppfylte utdanningskravet, nettopp fordi utdanningskravet ikke relaterte seg direkte til brannmesterstillingen. Ombudsmannen kom likevel til at det var i strid med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette noen som ikke oppfylte utdanningskravet dersom andre søkere gjorde dette:
«I de tilfellene der ingen av søkerne oppfyller kravene i dimensjoneringsforskriften, er det ikke noe rettslig i veien for å tilsette søkere i stillingen som brannmester/underbrannmester, for deretter å søke om dispensasjon for at de skal kunne fungere som utrykningsleder. I en slik situasjon bør imidlertid søknaden sendes inn før selve tilsettingen finner sted, eventuelt bør det tilsettes under forutsetning av at dispensasjon blir innvilget.
Dersom det finnes søkere som oppfyller forskriftskravene om beredskapsutdanning trinn I og II, kan det derimot vanskelig være snakk om «rekrutteringsvansker» som nødvendiggjør dispensasjon. Det vil derfor være i strid med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette søkere som mangler denne kompetansen i stillingen som brannmester/underbrannmester, for deretter å søke om dispensasjon fra forskriftskravene.»
Ombudsmannen har etter dette kommet til at kommunens tilsetting av utrykningsleder var i strid med kravet i dimensjoneringsforskriften § 7-7 om beredskapsutdanning II. Den tilsatte hadde på tilsettingstidspunktet ikke denne utdanningen i motsetning til klageren. Dispensasjonsadgangen etter dimensjoneringsforskriften § 8-2 skal benyttes der det foreligger «særlige grunner». Slik saken er opplyst, kan ikke ombudsmannen se at det foreligger «særlige grunner» for å søke om dispensasjon når det finnes søkere til stillingen som oppfyller utdanningskravet. Det kan etter dette ikke utelukkes at det har skjedd en forbigåelse.
Ombudsmannen forstår ikke kommunens redegjørelse slik at den mener at klageren ikke er personlig egnet til stillingen – kommunen har kun konkludert med at den tilsatte var bedre personlig egnet enn klageren. Dersom kommunen hadde kommet frem til at den eller de søkere til stillingen som oppfylte utdanningskravene i dimensjoneringsforskriften ikke var personlig egnet til stillingen, vil den riktige fremgangsmåten ha vært å lyse ut stillingen på nytt.
Tilsettingen er gjennomført og den tilsatte har ikke vært part i ombudsmannssaken. Den tilsatte har videre etter det opplyste nå gjennomført eller vil snart være ferdig med den nødvendige utdannelsen. Ombudsmannens uttalelse får derfor ingen konsekvenser for den tilsettingen som er foretatt. Kommunen bes likevel merke seg ombudsmannens synspunkter i saken ved behandlingen av fremtidige saker.
Skriftlighet i tilsettingssaker
I kommunens oversendelse av saksdokumenter fulgte det ingen skriftlige nedtegnelser fra intervjuene, referanseinnhentingen eller hvordan de ulike søkerne ble vurdert. Kommunen redegjorde for ombudsmannen at ettersom det ikke forelå noen lovfestet krav til dette, har ikke X kommune innført en praksis på å skrive referater fra intervju eller referanseinnhenting.
Ombudsmannen har flere ganger tidligere fremhevet viktigheten av at opplysninger i tilsettingssaker nedtegnes. Det viser særlig til tidligere uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2008 side 96 (somb-2008-22), der ombudsmannen bl.a. uttalte:
«Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke i tilsettingssaker. Søkere har derfor ikke krav på begrunnelse i tilsettingssaker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
Kommunen bes merke seg ombudsmannens synspunkter om skriftlighet i tilsettingsprosesser og tilpasse fremtidige tilsettingsprosesser til dette.
Oppsummering
Ombudsmannen har kommet frem til at X kommune foretok en tilsetting i strid med dimensjoneringsforskriften da kommunen tilsatte en søker som ikke oppfylte utdanningsvilkårene i forskriftens § 7-7 i en stilling som utrykningsleder, samtidig som det fantes en søker med den nødvendige utdanningen. Kommunen må også skjerpe gjeldende rutiner for skriftlighet i tilsettingsprosesser.