Uttalelse
Sakens bakgrunn
Universitetssykehuset Nord-Norge Tromsø (UNN Tromsø) utlyste henholdsvis 12 turnuslegestillinger med tiltredelse 1. mars 2014 (våren 2014) og 14 turnuslegestillinger med tiltredelse 25. august 2014 (høsten 2014). Det var henholdsvis 281 og 326 søkere til stillingene. For å vurdere søkerne, benyttet sykehuset et poengsystem der deres kompetanse ble omregnet til poeng. De søkerne med høyest godkjent poengsum synes å ha blitt tilbudt stilling.
A var søker ved begge utlysningene. Hun ble ikke tilsatt. A ble utdannet cand. med. i Y i 2003. Etter endt utdanning jobbet hun tre år som henholdsvis turnuslege, legevaktslege og assistentlege i Z. I perioden 2007–2011 arbeidet hun som hjelpepleier og pleieassistent i Norge. Etter at hun fikk norsk autorisasjon som lege i 2013, jobbet hun først som lege i hospitering og deretter som lege i spesialisering (LIS). I perioden mai til august 2014 var hun tilsatt som turnuslege ved X.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
A mente seg forbigått i de to tilsettingsrundene og klaget til ombudsmannen. I klagen ble det blant annet anført at «kun 3 av 16 [av de turnuslegene som ble tilsatt våren 2014] var på et tilsvarende faglig nivå som henne», og at de øvrige var nyutdannede studenter uten arbeidserfaring.
Etter anmodning herfra oversendte sykehuset sakens dokumenter. Av disse fremgår det blant annet at den forhåndsdefinerte poengskalaen for tilsettingen våren 2014 var slik:
«Behersker samisk muntlig/skriftlig 5
Universitets-/høgskoleutdanning, 1 år 10
Universitets-/høgskoleutdanning, bachelor 20
Universitets-/høgskoleutdanning, master 30
Universitets-/høgskoleutdanning, dr.grad 70
Forskning/publikasjoner (forfatter/med-) 5
Sentralt tillitsverv relevant organisasjon 5
Humanitært arbeid +
Lønnet arbeid i studietida, relevant 1–10
(1 mnd = 1p, 10 mnd eller mer = 10p)
Lønnet arbeid etter utdanning, legearbeid 2–48
(1 mnd = 2p, 10 mnd = 20p, 24 mnd eller mer = 48p)
Arbeids- og oppholdstillatelse i Norge 0 – -10.000
(Ja = 0p, Nei = minus 10.000)»
Poengskjemaet for tilsettingen høsten 2014 er i hovedsak lik.
Vedlagt saksdokumentene fulgte et skriv 16. oktober 2014 med en kort redegjørelse for saksbehandlingen i tilsettingssakene og for beregningen av As poeng ved de to tilsettingene. Om saksbehandlingen heter det:
«Ved Universitetssykehuset Nord-Norge gjennomføres forhånds-screening av kandidatene; Kandidatene svarer på spørsmål vedr. tidligere arbeid, utdanning, osv. Noen av svarene brukes kun til statistikk, mens andre gir uttelling i form av poeng. Det kjøres ut rapport på screening poengsum, sortert fra høyest til lavest. Lista blir deretter ‘vasket’, dvs at vi kontrollerer poengsummen på hver enkelt kandidat i forhold til CV og dokumentasjon. ‘Vasking’ av poengsummer utføres på de ca 50 øverste kandidatene.»
Om poengberegningen fremgår det blant annet:
«Vi har ikke godkjent ‘arbeidspoeng’ for legearbeid som er utført før kandidatene har mottatt norsk autorisasjon/lisens. Legearbeid utført i utlandet er i disse tilfellene godkjent som ‘arbeid under utdanning’, og gir dermed færre poeng enn legearbeid utført etter mottatt norsk autorisasjon/lisens. Vi har heller ikke gitt poeng for hospitering som lege.»
Videre fremgår det at søkere med «nær tilknytning til Tromsø-området» ble tilbudt stilling dersom flere søkere hadde «lik poengsum, samme type praksis, eller lignende».
Ved tilsettingen våren 2014 ble A etter det opplyste kreditert med 10 poeng «for legepraksis og annen praksis før mottatt norsk autorisasjon/lisens». For høsten 2014 ble hun kreditert med til sammen 22 poeng.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 12. november 2014 ble sykehuset bedt om å redegjøre for bakgrunnen for bruken av poengsystemet og om det i tillegg blir foretatt en skjønnsmessig vurdering av søkernes kvalifikasjoner. Videre ble det bedt om en redegjørelse for utvelgelsen av de kvalifikasjonene som gir poeng i systemet, og om sykehuset mener at listen over kvalifikasjoner i poengsystemet gjenspeiler kvalifikasjonskravene som fremgår av utlysningstekstene. Det ble også stilt spørsmål om hvilke kriterier som ligger til grunn for vektingen av de ulike kvalifikasjonene, og om vektingen ble ansett å samsvare med det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet i tilsettingssaker. Det ble vist til at verv som tillitsvalgt og samiske språkkunnskaper, ut fra den tilsendte dokumentasjonen, gir 5 poeng hver, mens relevant arbeid utført før søkeren mottok norsk autorisasjon/lisens maksimalt gir 10 poeng. Dersom søkeren ikke innehar arbeids- og oppholdstillatelse i Norge, gis det minus 10 000 poeng. Videre ble det vist til at As mer enn tre års erfaring som lege og mer enn 5½ år som helsearbeider ble kreditert med 10 poeng, mens hennes om lag tre måneders erfaring i 2014 synes å ha blitt kreditert med 12 poeng (totalt 22 poeng i siste tilsettingsrunde).
Det fremgår av saksdokumentene at de søkerne med lavest poengsum blant de som ble ansatt våren 2014, hadde 10 poeng. Det var imidlertid også søkere med 10 poeng som ikke ble tilbudt stilling. Sykehuset ble derfor spurt om hvordan søkere med lik poengsum ble vurdert opp mot hverandre. Det ble bedt om en redegjørelse for sykehusets vurdering av personlig egenskaper. Eventuelle skriftlige nedtegnelser ble bedt oversendt. Avslutningsvis ble sykehuset bedt om å redegjøre for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av A og de søkerne som fikk turnusstillingene henholdsvis våren 2014 og høsten 2014.
I brev 20. februar 2015 redegjorde sykehuset nærmere for bruken av det forhåndsdefinerte poengsystemet. Det ble vist til at det er vanskelig å håndtere de store søkermassene til turnuslegestillingene uten bruk av elektronisk verktøy, og at bruken av «prescreening» derfor benyttes «som en form for grovsortering» av søkerne. Det ble opplyst at de spørsmålene som gir poeng, er utformet på bakgrunn av de kvalifikasjonskravene som fremgår av utlysningsteksten. Videre skrev sykehuset:
«Noen av svaralternativene gir automatisk poeng. Andre svaralternativer gir ikke automatisk poeng, men kandidaten oppfordres til å gi en nærmere redegjørelse i selve søknaden. Slike merknader kontrolleres ved gjennomgang av poengsummene, og vi gir poeng i forhold til en skala som er utarbeidet på forhånd. De automatiske poengsummene blir også kontrollert i forhold til vedlagt dokumentasjon.»
Sykehuset opplyste at «[p]oengsystemet ikke [er] avgjørende, men fungerer som et godt utgangspunkt for videre vurderinger». De søkerne med lavest poengsum vil i utgangspunktet ikke bli vurdert. Fordi det er mange søkere til relativt få turnuslegestillinger, fremholdt sykehuset at det «i utgangspunktet skal være minst mulig rom for subjektive vurderinger». Sjekk av referanser og/eller gjennomføring av telefonintervju blir kun foretatt dersom det er søkere med høy poengsum som har «uklare praksisattester og språkkunnskaper». Det er ikke nedtegnet referater fra de intervjuene eller referansesamtalene som eventuelt er gjennomført.
Når det gjelder vurderingen av søkere med 10 poeng ved tilsettingen våren 2014, skrev sykehuset:
«Våren 2014 ble det tilsatt en søker med kun 10 poeng. Dette skjedde etter at vi fortsatt manglet turnuskandidater etter å ha tilsatt i 2 runder. De fleste som hadde takket nei var kandidater med tilknytning til andre steder i Norge. Det ble da lagt vekt på å tilsette en kandidat med lokal tilknytning.»
Om konkrete poengkriterier opplyste sykehuset at det kan gis «inntil 5 poeng» dersom søkeren behersker samisk, og at «verv som krever en del innsats» kan honoreres med «inntil 5 poeng». Om kravet til at legepraksisen må være lønnet for å gi poeng, skrev sykehuset:
«Vi har presisert at arbeid skal være lønnet arbeid. Dette fordi vi ønsker å gi poeng for selvstendig arbeid. Hospitering, utplassering, studentpraksis og lignende telles derfor ikke. Vi har likevel åpnet for å gi ekstra poeng for eksempel for frivillig humanitært arbeid. Vi har valgt å gi poeng for lønnet arbeidspraksis med norsk autorisasjon/lisens. Dette fordi det ikke skal kunne være tvil om at den praksisen vi gir poeng for skal tilfredsstille norske krav.»
Om vektingen av utdanning opp mot lønnet praksis skrev sykehuset:
«Vi har forsøkt å balansere vektingen av utdanning og praksis slik at man har muligheten til å oppnå omtrent lik poengsum på begge deler, dvs at utdanning og praksis teller omtrent likt. Praksis med norsk autorisasjon/lisens teller naturlig nok mest fordi man da utfører selvstendig legearbeid. Praksis under utdanning gir mindre uttelling fordi dette kan være andre typer helserelatert arbeid, for eksempel pleieassistent eller lignende. Praksis før påbegynt utdanning telles ikke.
Når det gjelder utdanning gir vi kun ekstra poeng for relevant høgskoleutdanning. Det er mulig å oppnå ganske mange poeng for relevant bachelor-, master- eller doktorgrad. Dette fordi vi mener at man kan nyttegjøre seg denne kunnskapen i sitt legearbeid. Som kompetansebedrift ønsker vi også å vise at ekstra kompetanse i form av utdanning blir verdsatt.»
Om personlige egenskaper skrev sykehuset:
«Kandidatenes personlige egenskaper er vurdert i forhold til dokumentert erfaring/verv og til slutt i forhold til interesser og/eller geografisk tilhørighet. Personlige egenskaper blir vurdert dersom vi har flere kandidater med lik poengsum. Det gjøres da ved hjelp av intervju og/eller referansesjekk.»
A stilte deretter i brev 16. mars 2015 spørsmål om kvalifikasjonsprinsippet var riktig anvendt. Hun var uenig i at ulønnet praksis, herunder hospitering, ikke skal vektlegges. Det ble vist til at legehospitering i hovedsak tilsvarer arbeid som utføres i lønnede stillinger. Hun knyttet også merknader til kompetansen til de turnuslegene som var tilsatt våren 2014. På dette tidspunktet hadde A et vikariat ved X. Det ble anført at én av disse turnuslegene ble tilsatt etter å ha klaget over tilsettingsprosessen til «ansvarlig overlege».
Sykehuset svarte i brev 16. april 2015. Om vektingen av ulønnet praksis skrev sykehuset:
«Etter vår mening er det helt klart at ulønnet praksis og/eller hospitering ikke skal vektlegges på samme måte som lønnet arbeid. Ved ulønnet praksis/hospitering er man under veiledning, mens man i lønnet arbeid med norsk lisens/autorisasjon utfører selvstendig legearbeid. Man har et mye større ansvar ved lønnet selvstendig arbeid. Vi vektlegger derfor selvstendig legearbeid mye mer enn ulønnet praksis/hospitering.»
Det ble videre vist til at A ikke hadde den fullstendige oversikten over kompetansen til de turnuslegene som var tilsatt våren 2014.
Ombudsmannen fant grunn til å be sykehuset om en ytterligere redegjørelse for enkelte sider av saken. I brev 3. juni 2015 ble sykehuset igjen bedt om å redegjøre for den sammenlignede vurderingen av A og de søkerne som fikk turnusstillingene henholdsvis våren 2014 og høsten 2014, herunder de søkerne som var trukket frem i As merknader 16. mars 2015. Flere av de søkerne A viste til i merknadene var ikke å gjenfinne i saksdokumentene, og sykehuset ble bedt om å kommentere dette. Det ble også bedt om sykehusets kommentar til As anførsel om at en turnuslege var tilsatt etter å ha klaget på tilsettingsprosessen til en navngitt lege.
Sykehuset svarte i brev 30. juni 2015. Vedlagt brevet fulgte tabeller som viste hvem som ble tilsatt ved de aktuelle tilsettingsrundene, opprinnelig poengsum og godkjent poengsum. I følge sykehuset viser tabellene den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av søkerne. Sykehuset tilbakeviste at en søker var tilsatt etter å ha tatt kontakt med en navngitt lege. De søkerne som klageren hadde vist til som ikke var å gjenfinne i saksdokumentene, hadde blitt tilsatt på tidligere tidspunkt.
Det fremgår av de vedlagte tabellene at A ble kreditert med 10 poeng for arbeid før/under studiet og 0 poeng for legearbeid ved tilsettingen våren 2014. Ved tilsettingen høsten 2014 ble hun kreditert med 6 poeng for arbeid før/under studiet og 16 poeng for legearbeid. I merknad 8. juli 2015 stilte A spørsmål om hvorfor hun ble kreditert med mindre poeng før/under studiet ved tilsettingen høsten 2014 enn ved tilsettingen våren 2014.
Videre fremgår det av tabellene at det var to søkere med 10 poeng som ble tilsatt våren 2014. A anførte at hun, ettersom hun hadde samme poengsum, burde vært innkalt til intervju og eventuelt tilsatt.
I merknad 7. august 2015 skrev sykehuset blant annet:
«UNN har forståelse for at man kan ha andre meninger og synspunkter vedrørende hva som bør gi poeng ved vurdering av kompetanse i forbindelse med søknad om stilling. Det er likevel arbeidsgiver som på bakgrunn av stillingsvurderingen skal ta hensyn til hvilke kvalifikasjoner det er behov for. Så også i dette tilfellet.»
Videre opprettholdt sykehuset at det ikke er grunn til å gi poeng for hospitering. Om forskjellen i poengberegningen våren 2014 og høsten 2014 skrev sykehuset:
«I de første rundene med tilsetting av turnusleger var man ikke konsekvent med kontroll av innlevert dokumentasjon. 01.03.14 ble det derfor sendt en oppfordring/påminnelse til alle kandidatene om å ettersende dokumentasjon for utdanning og praksis som var oppført i CVen. Utdanning og praksis som ikke var dokumentert ble deretter utelatt i den påfølgende poengberegningen. Enkelte kandidater kan derfor ha fått noe forskjellig poengberegning i to opptak med relativt kort tids mellomrom. Ved neste utlysning, som gjaldt tilsetting fra våren 2015, ble det i annonsen poengtert at utdanning og praksis måtte dokumenteres for å bli vurdert.»
A har ikke kommet med ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt – kvalifikasjonsprinsippet
Målet med tilsettinger er å finne frem til den eller de søkerne som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingene. Utgangspunktet for kvalifikasjonsvurderingen er kravene i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Videre vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig egnethet for de utlyste stillingene. Saksbehandlingen må være forsvarlig slik at søkerne blir behandlet likt og at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn. Dette er en forutsetning for tilsetting av den eller de best kvalifiserte søkerne, og det bidrar til borgernes tillit til prosessen.
2. Bruken av forhåndsdefinert poengsystem
Det er i utgangspunktet ingen formelle krav til hvordan den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas. Den metoden som velges, må imidlertid sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og at tilsettingen skjer i overensstemmelse med god forvaltningsskikk.
Tilsetting av turnusleger, særlig ved store sykehus med mange turnusstillinger, er ressurskrevende. Ved UNN Tromsø er det 16 turnuslegestillinger som skal besettes hvert halvår, og antall søkere kan være flere hundre ved hver tilsetting. Ombudsmannen har derfor forståelse for sykehusets behov for å lage rutiner som gjør det mulig å gjennomføre disse tilsettingsprosessene på en effektiv måte. Bruken av forhåndsdefinerte poengskjemaer som en foreløpig siling av et stort antall søkerne må derfor kunne aksepteres. Det forutsetter imidlertid at det elektroniske søknadsskjemaet er designet slik at det klart fremgår hvilken relevant informasjon som vil bli vektlagt ved senere grovsortering/siling, og at søkerne har mulighet til å fylle ut dette.
Hovedspørsmålet i denne saken er om de poengskjemaene som er benyttet ved de to tilsettingene, er utformet på en slik måte at de ivaretar kvalifikasjonsprinsippet.
I de to utlysningstekstene er det gitt en beskrivelse av arbeidet som turnuslege henholdsvis ved sykehuset og i kommunehelsetjenesten. Videre er det stilt krav om at søkerne behersker norsk muntlig og skriftlig, har bestått cand. med.-eksamen og innehar godkjent autorisasjon/lisens. I utlysningen for tilsetting 1. mars 2014 er det i tillegg listet følgende «[u]tvalgskriterier»:
«Relevant utdanning
Relevant praksis som lege, legevikar og/eller som forsker
Annen relevant erfaring, for eks. som scoopvakt, ambulansearbeider og lignende»
Utvalgskriteriene i utlysningsteksten for ansettelse 25. august 2014 var oppgitt å være:
«Motivasjon, personlig egnethet, gode samarbeidsevner, samt gode evner til kommunikasjon med pasienter og kolleger
Interesse for å jobbe i kommunehelsetjenesten
Tidligere arbeidserfaring i helsesektoren
Erfaring fra og interesse for rekrutteringssvake områder, lokalt og i UNN
Kandidater med lokal tilhørighet kan foretrekkes hvis søkerne ellers er likt kvalifisert
Forskningsinteresse, forskningserfaring eller forskningskompetanse
Flerkulturell kompetanse»
I tillegg ble det i begge utlysningene listet følgende personlige egenskaper:
«Pasientorientert med gode kommunikasjonsevner
Lyst til å jobbe i team
Initiativrik, engasjert og et ønske om å bidra til et godt arbeidsmiljø
Må trives i et aktivt og travelt miljø, fleksibel og tilpasningsdyktig [kun i utlysningen for høsten 2014]
Utadvendt og gode arbeidsegenskaper
Evne til selvstendig arbeid
Trives med høyt tempo og høy arbeidskvalitet
Interessert i forskning
Personlig og faglig egnethet vektlegges»
Det fremgår ikke av noen av utlysningstekstene at praksisen måtte være lønnet. Ut over de eksemplene som er gitt i utlysningen for våren 2014, er det ikke nærmere spesifisert hvilken «annen relevant erfaring» eller «arbeidserfaring i helsesektoren» som anses relevant. En naturlig forståelse av utlysningstekstene er at all helserelatert erfaring tillegges vekt. Ut fra den arbeidsbeskrivelsen som er gitt, må det legges til grunn at erfaring som ligger nær opp til det å jobbe som turnuslege, anses mer relevant enn andre former for helserelatert erfaring. Videre må det ut fra utlysningsteksten legges til grunn at personlige egenskaper, herunder motivasjon, kommunikasjonsevner, samarbeidsevner, arbeidskapasitet og fleksibilitet, var relevant.
Av poengskjemaene fremgår det at det er gitt poeng for relevant lønnet arbeid i studietiden (maksimalt 10 måneder) og for relevant lønnet arbeid etter endt utdanning (maksimalt 2 år). Annen relevant erfaring før studietiden eller ulønnet arbeid (f.eks. hospitering som lege) ga ikke poeng. Videre ga praksis før tildeling av norsk autorisasjon/lisens kun poeng som arbeid i studietiden.
Ombudsmannen har ikke merknader til at selvstendig arbeid som lege i Norge veier tyngre enn praksis under veiledning og praksis fra land der helsevesenet skiller seg vesentlig fra det norske, slik sykehuset har tatt til orde for blant annet i brev 16. april 2015. Det er imidlertid klart at også annen praksis innen helsesektoren enn slikt selvstendig arbeid, herunder hospitering som lege og arbeid som annen type helsearbeider, må anses relevant for stillingene. Det må for eksempel anses relevant dersom en søker har jobbet lengre tid som sykepleier før påbegynt medisinstudie. At slik praksis ikke gir poeng, er ikke i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Videre kan flere år med praksis før søkeren har mottatt norsk autorisasjon/lisens gi maksimalt 10 poeng, mens samme poengsum oppnås etter fem måneders lønnet arbeid med norsk autorisasjon/lisens. Poenggivningen for tidligere arbeid tar ikke hensyn til hvor sammenlignbar den aktuelle praksisen er med stillingen som turnuslege. Denne vektingen er også i strid med kvalifikasjonsprinsippet.
Det fremgår av poengoversikten at det er gitt relativt mange poeng for høyere utdanning ut over cand.med. (1-årig universitets-/høyskoleutdannelse 10 poeng, bachelor 20 poeng, master 30 poeng og doktorgrad 70 poeng). At høyere utdanning ut over cand.med. ville bli vektlagt, fremgår ikke av utlysningstekstene. Det fremgår imidlertid at praksis og interesse for forskning er relevant, men dette synes å ha gitt poeng under posten «Forskning/publikasjoner» (5 poeng). I redegjørelsen 20. februar 2015 har sykehuset opplyst at det er «forsøkt å balansere vektingen av utdanning og praksis slik at man har muligheten til å oppnå omtrent lik poengsum på begge deler». Denne uttalelsen synes ikke å samsvare med poengskalaen. En doktorgrad gir ifølge poengskalaen 70 poeng, mens summen av praksis under utdanning og praksis etter oppnådd lisens til sammen maksimalt kan utgjøre 58 poeng. Dersom kandidaten utelukkende har relevant erfaring fra tiden før studiet eller relevant ulønnet arbeid, gis det som nevnt ingen poeng. Relevant lønnet arbeid i studietiden gir maksimalt 10 poeng. Sykehusets opplysning om at utdanning og praksis teller omtrent like mye, stemmer dermed ikke. Det er også vanskelig å se hvorfor høyere utdanning ut over cand. med., herunder doktorgrad, anses like relevant, og sågar mer relevant enn arbeidserfaring som tilsvarer den stillingen som er utlyst. Slik stillingene er beskrevet i utlysningene, inngår ikke forskning som en del av turnustjenesten.
Personlige egenskaper, slik de fremgår av utlysningsteksten, gir ikke poeng. Sykehuset har ikke gitt noen tilfredsstillende forklaring på hvordan denne kompetansen er vurdert eller vektlagt. Ut fra utlysningstekstene er flere personlige egenskaper sentrale for stillingene.
Oppsummeringsvis samsvarer ikke kriteriene i poengsystemet med de kriteriene som fremkommer i utlysningsteksten. Det samme gjelder vektingen av de ulike kvalifikasjonene. Sykehusets bruk av det forhåndsdefinerte poengsystemet som har vært grunnlag for ombudsmannens undersøkelse, er således i strid med det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet.
3. Vektleggingen av lokal tilknytning
Det fremgår av utlysningsteksten for høsten 2014 at kandidater med lokal tilknytning «kan foretrekkes hvis søkerne ellers er likt kvalifisert». I utlysningen for våren 2014 fremgår ikke noe tilsvarende. Slik tilknytning har heller ikke gitt poeng. I skrivet 16. oktober 2014 fremgår det likevel – for begge tilsettingsrundene – at søkere med «nær tilknytning til Tromsø-området» ble tilbudt stilling dersom flere søkere hadde «lik poengsum, samme type praksis, eller lignende». Om utvelgelsen av de som hadde 10 poeng ved tilsettingen våren 2014, skrev sykehuset følgende i redegjørelsen 20. februar 2015:
«De fleste som hadde takket nei var kandidater med tilknytning til andre steder i Norge. Det ble da lagt vekt på å tilsette en kandidat med lokal tilknytning.»
Selv om noen søkere uten tilknytning til Tromsø-området skal ha takket nei til tilbud om turnuslegestilling, kan ikke det samme uten videre legges til grunn for andre søkere. Det er også vanskelig å se hvordan tilknytning til Tromsø-området gjør en søker bedre kvalifisert til en stilling som turnuslege. Det er også uklart hvordan sykehuset har kartlagt søkernes eventuelle lokale tilknytning. Sykehusets vektlegging av lokal tilknytning med den begrunnelse at andre søkere uten slik tilknytning hadde takket nei, er derfor heller ikke i overensstemmelse med kvalifikasjonsprinsippet. Ved å vektlegge slik tilknytning, har sykehuset tatt utenforliggende hensyn ved tilsettingen våren 2014.
4. Forvaltningens utredning av saken
Det følger av helseforetaksloven § 5 at forvaltningsloven gjelder for sykehusets virksomhet, men at det kun er lovens kapittel II og III som gjelder i saker om ansettelse, oppsigelse og andre personalsaker. Dette innebærer at avgjørelsen om tilsetting i helseforetak ikke er ansett som enkeltvedtak. Kravene i forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse mm. gjelder derfor heller ikke. Helseforetakene er like fullt forvaltningsorganer, og saksbehandlingen i tilsettingssaker må tilfredsstille alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, blant annet i sak SOM-2014-1906 med videre henvisning. Dette innebærer blant annet at sykehusets beslutninger om tilsetting må være truffet på et tilstrekkelig og forsvarlig grunnlag. En plikt til forsvarlig utredning av tilsettingssaker følger også av kvalifikasjonsprinsippet. Sykehuset kan vanskelig sikre at den/de best kvalifiserte blir tilsatt dersom søkernes kvalifikasjoner ikke er tilstrekkelig belyst.
I tilsettingssaker vil søknadene med vedlegg, samt intervju av søkere og innhenting av referanser være egnet – og ofte nødvendig – for å opplyse saken. Særlig gjelder dette dersom flere søkere har noenlunde like formelle kvalifikasjoner. Søkernes personlige egnethet vil vanskelig kunne vurderes utelukkende ut fra skriftlig materiale. Vurderingen av om intervju bør gjennomføres og om referanser skal innhentes, beror på om den foreliggende dokumentasjon er tilstrekkelig til å vurdere søkernes kvalifikasjoner opp mot hverandre.
Sykehuset har opplyst at poengsystemet brukes som en grovsortering, at poengberegningen «ikke [er] avgjørende, men fungerer som et godt utgangspunkt for videre vurderinger». Poengene søkerne selv har lagt inn kontrolleres for de om lag 50 søkerne med høyest poengsum. Sjekk av referanser og/eller gjennomføring av telefonintervju gjennomføres kun for søkere med høy poengsum som har «uklare praksisattester og språkkunnskaper». Det er også opplyst at det foretas intervjuer og referansesjekk dersom det er flere kandidater med lik poengsum, uten at det synes å ha blitt gjort ved de aktuelle tilsettingene.
Det fremstår uklart hva sykehusets vurdering av kandidatene består i ut over grovsorteringen etter poengsystemet (med kontroll av poengsummen for de med høyest poengsum) og enkelte avklaringer av praksisattester og språkkunnskaper. Det synes ikke å ha vært foretatt en totalvurdering av de enkelte søkernes søknad og CV. Videre er det uklart hvorvidt personlig egnethet har vært nærmere undersøkt for kandidater med lik poengsum. Det vises til sykehusets redegjørelse 20. februar 2015 der det fremgår at det gjennomføres intervju og/eller referansesjekk dersom det er flere kandidater med lik poengsum. I samme redegjørelse fremgår det imidlertid at utvelgelsen blant de som hadde lik poengsum, ble gjort på bakgrunn av «lokal tilknytning». Det er ikke opplyst om det faktisk ble gjennomført intervjuer og/eller sjekk av referanser for disse søkerne.
Ut fra stillingenes innhold og ansvar må personlige egenskaper anses som sentrale kvalifikasjoner. Det legges til grunn at blant annet gode kommunikasjonsevner, selvstendighet og ansvarsbevissthet vil være viktig. Ombudsmannen har forståelse for at det er ressurskrevende å gjennomføre intervjuer og sjekke referanser for et stort antall søkere. For å unngå å tilsette noen som ikke er egnet, burde sykehuset likevel gjennomført intervju, og i alle fall sjekket referanser, for alle søkerne som ble tilbudt stilling. I tillegg burde sykehuset gjennomført intervjuer og/eller sjekket referanser for alle søkerne med 10 poeng våren 2014, for å avgjøre hvem av disse som var best kvalifisert.
Hensynet til god forvaltningsskikk tilsier også at referat fra både intervju og referanseinnhenting nedtegnes skriftlig, slik at det er mulig å etterprøve at det er gjennomført slike undersøkelser og at de vurderinger som er foretatt ikke er basert på utenforliggende eller usaklige hensyn. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, herunder SOM-2014-1906 med videre henvisning. I den grad det er gjennomført intervjuer og/eller sjekket referanser, er det i de foreliggende sakene ikke foretatt noen nedtegning.
Samlet sett fremstår sykehusets utredning av tilsettingssakene som mangelfull. Det burde vært foretatt en sammenlignende vurdering av de mest aktuelle søkerne der alle relevante hensyn ble vektlagt. Sentrale deler av saksbehandlingen, herunder den konkrete poengberegningen, helhetsvurderingen og referat fra intervjuer og referansesjekk skulle vært nedtegnet skriftlig.
5. Vurderingen i den konkrete saken
Av de oversendte saksdokumentene fremgår det at flere av de som ble tilsatt både våren 2014 og høsten 2014, var nyutdannede. Det synes også å ha blitt tilsatt flere som på søknadstidspunktet var under utdanning. Enkelte av de nyutdannede og de under utdanning hadde noe relevant praksis før og/eller i studietiden, men ikke alle. Det vises som et eksempel til at det våren 2014 ble tilsatt en søker med cand. med. fra juni 2013. Hun var i tillegg utdannet arkitekt og hadde mellomfag i sosialøkonomi. Ut fra den utvidede søkerlisten hadde hun ingen relevant erfaring verken før/under eller etter avsluttet medisinstudie.
Ut fra den utvidede søkerlisten fremstår A som formelt godt kvalifisert. Hun synes å ha lengre og til dels mer variert erfaring enn flere av de som ble tilsatt. Sykehuset har ikke i tilstrekkelig grad redegjort for hvorfor hun likevel ble ansett dårligere kvalifisert enn de som ble tilsatt i de to tilsettingsrundene. Dette etterlater tvil om det er de best kvalifiserte søkerne som er tilsatt i de to prosessene, men også om sykehusets system for vurdering av søkerne er egnet til å skille ut de best kvalifiserte søkerne.
As anførsel om at hun var bedre kvalifisert enn enkelte navngitte kandidater (…,) har ikke gitt grunn til kritikk mot sykehuset.
Oppsummering
Stillingene som turnuslege er av stor betydning for søkerne, noe som ofte viser seg i antallet søkere. Dette medfører at det må stilles strenge krav til sykehusets saksbehandling ved tilsettingen av turnusleger. UNN Tromsø sitt poengsystem for vurdering av søkere til turnuslegestillinger synes ikke å være egnet til å skille ut de søkerne som er best kvalifisert. De kriteriene som gir poeng samsvarer ikke med kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, og vektingen av kriteriene i poengsystemet er ikke i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. Sykehuset har tatt utenforliggende hensyn ved å vektlegge lokal tilknytning ved en av tilsettingsrundene.
Sykehusets utredning av saken fremstår som mangelfull. Det burde vært foretatt en samlet helhetsvurdering av kompetansen til de best kvalifiserte søkerne, og gjennomført intervjuer, og i alle fall undersøkt referanser, for alle søkerne som ble tilbudt stilling, og for de med lik poengsum som var aktuelle for tilsetting.
De sentrale vurderingene i saksbehandlingen bør nedtegnes skriftlig, noe som i liten grad er gjort i de undersøkte sakene.
Samlet sett knytter det seg usikkerhet til om det er de best kvalifiserte søkerne som er tilsatt ved de to tilsettingsrundene. De som ble tilsatt i de to tilsettingsrundene, har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Ettersom tilsettingene er gjennomført, og tiden for sykehusdelen av stillingene nå har utløpt, er det ikke grunn til å be sykehuset om å foreta en fornyet vurdering av disse tilsettingene. UNN Tromsø bes imidlertid om å gi ombudsmannen en tilbakemelding om hvordan sykehuset i fremtiden vil sikre at tilsetting av turnusleger vil bli gjennomført i tråd med det ulovfestede kvalifikasjonsprinspippet og de ulovfestede kravene til forsvarlig saksbehandling.