Det kom inn fem søknader til stillingen som kultursjef i X kommune. A ble ikke tilsatt, og i klagen til ombudsmannen gjorde hun bl.a. gjeldende at hun var usaklig forbigått ved tilsettingen og at saken ikke var godt nok opplyst før vedtaket ble truffet. Hun fremholdt videre at det allerede ved utarbeidelsen av kravspesifikasjonen hadde vært tatt hensyn til den tilsattes kvalifikasjoner.
Det fremgikk av innstillingen at tilsettingen var gjort «med utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser § 14-9», og ut fra en vurdering av den tilsattes kvalifikasjoner. Ingen av søkerne var blitt innkalt til intervju.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken, og kommunen ble bl.a. bedt om en nærmere redegjørelse for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen mellom A og den tilsatte. Kommunen ble også bedt om å utdype hva som lå i innstillingens henvisning til arbeidsmiljøloven § 14-9, og hvilken betydning denne bestemmelsen hadde hatt for tilsettingen. Det ble videre bedt om en begrunnelse for hvorfor kommunen hadde valgt å fravike hovedregelen i personalreglementet om at intervju skal foretas ved alle faste tilsettinger. Kommunen ble også spurt om de to aktuelle søkernes kvalifikasjoner var tilstrekkelig opplyst før tilsettingen ble gjort, og det ble bedt om kommentarer til As påstander om at tilsettingen var «forutbestemt», og at saksbehandlingen bar preg av det.
I kommunens svar til ombudsmannen ble det opplyst at det ikke forelå lov- eller avtalefestede krav til stillingen som kultursjef, og at vurderingen av søkerne baserte seg på kravene slik de fremgikk av utlysingsteksten. Kommunen redegjorde videre for de to aktuelle søkernes kvalifikasjoner, og det ble opplyst at det i vurderingen av disse ble «lagt vekt på stor forskjell mellom de to kandidatene når det gjelder utdanningsnivå og bredde». Kommunen mente at det var tale om to «meget gode» søkere til stillingen, men at den tilsatte ble foretrukket som best kvalifisert. Det ble opplyst at det ikke var lagt til grunn at den tilsatte hadde «en uomtvistelig fortrinnsrett til stillingen» ut fra arbeidsmiljøloven § 14-9, men at det ved tilsettingen hadde vært lagt vekt på «intensjonene i loven» om at «dersom en er midlertidig ansatt over lang tid, skal en ivaretas av arbeidsgiver gjennom at det gis et fast ansettelsesforhold».
Kommunen mente det ikke var nødvendig med intervju av A og den tilsatte, siden de begge var blitt intervjuet i forbindelse med tilsettingen av prosjektleder i november 2004. Sammen med informasjonen gitt i søknadene, vurderte kommunen det slik at saken var godt nok opplyst.
I sine merknader betegnet A kommunens beskrivelse av hennes faglige kvalifikasjoner som misvisende, og påpekte at kommunen ikke hadde innhentet utfyllende informasjon om hennes stilling som kultursjef i Y kommune de siste fire årene. A antydet på denne bakgrunn at kommunen ikke hadde lagt kvalifikasjonsprinsippet til grunn for sin sammenlignende kvalifikasjonsvurdering. Det ble også fremholdt at det neppe kunne legges stor vekt på intervjuet fra november 2004, bl.a. fordi stillingen den gangen hadde hatt et annet innholdsmessig fokus. Hun fremholdt at manglende intervju utelukket innhenting av relevant informasjon om søkerne i tiden etter 2004.
Ved avslutning av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt – kvalifikasjonsprinsippet
Jeg nevner innledningsvis at bestemmelsen i arbeidsmiljøloven 17. juni 2005 nr. 63 § 14-9, som kommunen har vist til, gjelder adgangen til å tilsette i midlertidig stilling. Kommunen opplyser å ha lagt vekt på intensjonene bak bestemmelsen, og synes med dette å mene bestemmelsen i § 14-9 (5) annet punktum, som fastslår at for arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt sammenhengende i mer enn fire år kommer reglene om oppsigelse i arbeidsforhold til anvendelse. Bestemmelsen gir ikke midlertidig ansatte krav på fortrinnsrett til annen stilling, og jeg kan ikke se at intensjonene bak bestemmelsen skulle være relevant å tillegge vekt ved tilsetting i en nyopprettet stilling som kultursjef.
Spørsmålet om hvem som skulle tilsettes måtte da ta utgangspunkt i det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Målet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Utgangspunktet for denne kvalifikasjonsvurderingen er de kravene som er stilt i utlysingsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Videre vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig egnethet for stillingen.
Hovedhensynet bak det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse i forhold til de oppgaver som skal løses. Beslutningen må dessuten gjøres på en måte som sikrer lik behandling og hindrer at tilsettingsorganet tar utenforliggende hensyn. En forsvarlig saksbehandling er en forutsetning for at tilsettingsvedtaket blir riktig. En ryddig tilsettingsprosess er også viktig for at borgerne skal ha tillit til at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn ved tilsettingen.
2. Kvalifikasjonsvurderingen – sakens opplysning
Tilsetting i offentlig stilling er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 annet ledd første punktum. De særlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI kommer derfor i utgangspunktet til anvendelse. I lovens § 3 er det imidlertid gjort unntak fra reglene om begrunnelse, klage og omgjøring.
Det er ikke gjort unntak fra utredningsplikten i forvaltningsloven § 17. Kravet om at en tilsettingssak skal være tilstrekkelig opplyst, innebærer bl.a. at tilsettingsmyndighetens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må bygge på et forsvarlig grunnlag. Det betyr også at de omstendigheter det legges vekt på i vurderingen av søkerne må være tilstrekkelig klarlagt. Slik sett er det nær sammenheng mellom kravet til utredning og sakens opplysning, og kvalifikasjonsprinsippet.
Stillingsintervjuer vil normalt kunne være et egnet middel til å bidra til sakens opplysning. Intervjuer av aktuelle søkere vil, i tillegg til å gi tilsettingsmyndigheten en mulighet til å danne seg et personlig inntrykk av søkerne, være et middel til å utdype og klargjøre søkernes reelle kvalifikasjoner, herunder personlig egnethet og erfaring fra tidligere arbeidsforhold. På samme måte vil innhenting av referanser kunne bidra til å opplyse saken med hensyn til søkernes kvalifikasjoner.
I denne tilsettingssaken ble det ikke avholdt intervjuer med aktuelle søkere. Det ble, så vidt jeg kan se, heller ikke innhentet referanser om søkerne. Den tilsatte hadde arbeidet i ulike prosjektstillinger i kommunen de siste årene, og kommunen burde derfor ha vært godt kjent med hennes reelle kvalifikasjoner. A derimot, hadde ikke hatt X kommune som hovedarbeidsgiver etter 1997.
Det forelå ikke lov- eller avtalefestede krav til den nyopprettede stillingen som kultursjef. Utlysingsteksten inneholdt ingen formelle kvalifikasjonskrav, men det fremgikk at det var ønskelig med en person med «relevant høyere utdanning». Ellers var det ønskelig med resultater fra tilsvarende arbeid, og den som ville bli tilsatt burde være handlings- og resultatorientert og kunne samarbeide lett. Kommunen har lagt til grunn i redegjørelsen hit, at siden det ikke forelå formelle kvalifikasjonskrav til stillingen som kultursjef, ville det være avgjørende hvem av søkerne som «samla sett vurderes til å være best kvalifisert til å løse oppgavene for kommunen».
Ut fra utlysingsteksten synes både A og den tilsatte å ha vært godt kvalifiserte for stillingen. A synes å ha hatt lang og bred erfaring fra arbeid med kultur i flere kommuner, i tillegg til høgskoleutdanning i kulturarbeid. Hun hadde dessuten de siste fire år innehatt en lignende stilling som kultursjef i Y kommune. Det er neppe tvilsomt at A, bare ut fra de formelle kvalifikasjonene, var meget godt kvalifisert for stillingen.
I en slik situasjon, og særlig sett hen til at utlysingsteksten nettopp la opp til en vurdering av søkernes reelle kvalifikasjoner, er det oppsiktsvekkende at det ikke ble avholdt intervju med A eller innhentet referanser fra hennes siste arbeidsgiver. Jeg kan vanskelig følge kommunens syn om at et intervju fra 2004 skulle kunne være grunnlag nok for å foreta en forsvarlig vurdering av As kvalifikasjoner. Til dette kommer at det var tale om en nyopprettet lederstilling i kommunen av en viss betydning, som gjorde det særlig påkrevd med en forsvarlig saksbehandling. Dessuten fremgår det uttrykkelig av kommunens personalreglement at det skal gjennomføres intervju ved alle faste tilsettinger.
Jeg kan etter dette vanskelig se at saken var tilstrekkelig opplyst med hensyn til As kvalifikasjoner. Sett hen til at A fremsto som meget godt kvalifisert for stillingen, kan jeg derfor ikke utelukke at den manglende opplysningen av saken kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
3. Saksbehandlingen – kravet til en skriftlig prosess
Hensynet til god forvaltningsskikk krever at hovedpunktene i tilsettingsprosessen blir nedtegnet og dokumentert skriftlig. Dette er bl.a. nødvendig for at en i ettertid skal kunne dokumentere og kontrollere både det faktiske grunnlaget for avgjørelsen og de vurderinger som er gjort. Skriftlighet er også nødvendig for at det i ettertid skal kunne kontrolleres at avgjørelsen ikke bygger på utenforliggende eller usaklige hensyn.
Riktignok gjelder ikke begrunnelsesplikten i forvaltningsloven §§ 24 og 25 i tilsettingssaker. Dette betyr imidlertid bare at tilsetingsmyndigheten ikke har noen plikt til å begrunne avgjørelsen overfor partene. Kravet om en forsvarlig saksbehandling gjelder like fullt, og når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Det ble ikke utarbeidet innstilling, og det ble som nevnt ikke avholdt intervju eller innhentet referanser. Det foreligger heller ikke skriftlige nedtegninger av tilsettingsmyndighetens vurderinger av aktuelle søkere, bortsett fra tilsettingsvedtaket, men som til gjengjeld er svært knapp og begrenset til en kort omtale av den tilsattes kvalifikasjoner. Det finnes med andre ord svært få spor av at det har vært foretatt en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering mellom den tilsatte og klageren. Dette gjør det vanskelig å foreta en effektiv kontroll med det vedtaket som ble truffet. Den manglende skriftligheten i saken svekker tilliten til tilsettingsvedtaket, og gjør at det ikke kan utelukkes at det kan ha blitt lagt vekt på usaklige eller utenforliggende hensyn ved tilsettingen.
For ordens skyld presiserer jeg at dette bare betyr at det er tilliten til vedtaket som er svekket og at jeg ikke vil ha uttalt noe om hvilke hensyn som ble avgjørende ved tilsettingen.
Jeg nevner også at tilsettingen ble foretatt kort tid etter at søknadsfristen utløp, at vedtaket om tilsetting av ny kultursjef ble foretatt av rådmannen alene, og at kunngjøringen synes å ha hatt et begrenset nedslagsområde. Undersøkelsen av saken her etterlater i det hele tatt et inntrykk av at saken ikke ble behandlet på en forsvarlig måte.
4. Oppsummering
De vurderingene som er foretatt av tilsettingsmyndigheten er bare i svært begrenset grad dokumentert, og det er vanskelig ut fra dette å bringe på det rene hva grunnlaget for tilsettingsmyndighetens vurderinger var. Det er videre tvilsomt om saken var tilstrekkelig opplyst før vedtak om tilsetting ble truffet.
Tilsettingen er for lengst gjennomført, og den tilsatte har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Min uttalelse får derfor ingen konsekvenser for den tilsattes stilling. Jeg har imidlertid forståelse for at A har uttrykt mistillit mot avgjørelsen og rettet kritikk mot saksbehandlingen. X kommune bes merke seg mine synspunkter om behandlingen av denne tilsettingssaken og sørge for at lignende feil unngås for fremtiden.»