Uttalelse
Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
A var en av seks søkere til stillingen. Han ble ikke innkalt til intervju eller tilsatt. A klaget til ombudsmannen, og viste til at han forut for tilsettingen fikk opplyst muntlig av fellesrådets leder at det var besluttet bare å innkalle søkere med postadresse i kommunen til intervju. Klageren skal deretter ha bedt om utvidet søkerliste, men han fikk kun tilsendt en liste med begrenset informasjon. Da han påpekte dette overfor fellesrådets leder, ble det svart at «du styrkar ikkje akkurat deg sjølv med dette». På klagetidspunktet hadde han fortsatt ikke mottatt utvidet søkerliste. Klageren mente det hadde skjedd flere saksbehandlingsfeil under prosessen, og at tilsettingen brøt med kvalifikasjonsprinsippet.
Ombudsmannen tok saken opp med X kirkelige fellesråd. Fellesrådet ble bedt om å redegjøre for den foreløpige, sammenlignede kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved utvelgelsen av hvem som ble innkalt til intervju. Det ble bedt opplyst om det var lagt vekt på momenter som ikke fremkom av utlysningsteksten, og fellesrådet ble særskilt bedt om å kommentere klagerens opplysning om at kun søkere med postadresse i kommunen ble innkalt. Det ble også stilt nærmere spørsmål om saksbehandlingen av innsynskravet, og saksdokumentene knyttet til innsynssaken ble bedt oversendt.
Fellesrådet besvarte henvendelsen slik:
«Som det står i vårt svarbrev av 05.08., så var aldri A kandidat for oss. Grunnen var at me meinte at han ikkje var skikka for stillinga. Dette var vurderinga til alle medlemmene i fellesrådet.
Det er fellesrådet som vurderer kandidatens eigenskaper, noko Sivilombudsmannen ikkje har noko med.
A sin påstand «de ikke ønsket søkere som ikke bor i kommunen» er bare tull. At det var 4 gode kandidater fra vår kommune er meir ein tilfeldighet.
Utvida søkarliste: underteikna spurte i kommunen kva som var utvida søkarliste, og fekk opplyst at det var oversikt over dei kandidatane som hadde søkt, med unnatak av dei som ikkje ynskte sitt namn offentleggjort, og det har A fått.
«Du styrkjer vel ikkje akkurat deg sjølv med dette»….er vel ikkje anna enn eit uttrykk for frustrasjon etter fleire telefonar og e postar frå A , noko eg ser på som unødvendig og provoserande frå han si side.
Til slutt vil eg bare gje uttrykk for at dette er missbruk av resursar. Vi har viktigare oppgåver å bruka tida på. Vonar at Sivilombudsmannen nå avsluttar saken.»
Brevet ble oversendt klageren for eventuelle kommentarer. Han viste til sine formelle kvalifikasjoner, at han var tilsatt i en tilsvarende stilling, og at det måtte være en forutsetning at det ble gjennomført intervju og sjekket referanser før det ble konkludert om hans skikkethet. Klageren erkjente at det var uenighet om fellesrådets leder hadde opplyst at det kun ville bli innkalt kandidater fra kommunen til intervju, men han påpekte at denne anførselen hadde blitt stående uimotsagt i tidligere korrespondanse med fellesrådet. Det ble videre viste til at han på grunn av manglende innsyn i søkerlisten ikke kunne vite om de intervjuede var bosatt i kommunen. Han hadde flere ganger forsøkt å informere om hva han hadde krav på å få innsyn i, og han var for øvrig uenig i utsagnet om at han hadde tatt kontakt i en slik grad at det måtte oppfattes som «unødvendig og provoserende».
Fellesrådet ønsket ikke å kommentere klagerens siste merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Ombudsmannens kompetanse og arbeidsområde
Fellesrådets redegjørelse i brev hit og i telefonsamtale 1. september 2014 mellom fellesrådets leder og saksbehandler her, gir grunn til merknader om ombudsmannens kompetanse og arbeidsområde.
Den norske kirke, herunder kirkelig fellesråd, omfattes av ulovfestede og lovfestede regler for offentlig forvaltning. Det fremgår eksplisitt av kirkeloven § 38 at forvaltningsloven og offentleglova gjelder for lovfestede kirkelige organ, som fellesrådet er. Ombudsmannens arbeidsområde omfatter som utgangspunkt den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, jf. sivilombudsmannsloven § 4. Den norske kirkes forvaltningsvirksomhet er ikke unntatt ombudsmannskontrollen.
Fellesrådet har i svar hit uttrykt at ombudsmannen «ikke har noe med» den kvalifikasjonsvurderingen som ble foretatt i forbindelse med tilsettingen. Det er for så vidt riktig at det er arbeidsgiveren som er nærmest til å kjenne virksomhetens behov. I tillegg vil vurderingen av hvem som er best kvalifisert for en stilling, være skjønnsmessig. Dette innebærer likevel ikke at tilsettingssaker faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Ombudsmannskontrollen begrenser seg til å vurdere om det har skjedd formelle feil eller om det hefter feil ved skjønnet. Et eksempel på det siste kan være at det ble lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller at vedtaket framstår som «klart urimelig», jf sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
2. Saksbehandlingen – sakens opplysning
Ved tilsettinger i det offentlige gjelder et prinsipp om at det er den best kvalifiserte søkeren til en stilling som skal tilsettes – det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Dersom dette prinsippet skal kunne settes til side, må det foreligge et særlig rettsgrunnlag. Det er ikke opplyst at det foreligger et slikt grunnlag i denne saken. Målet ved tilsettingen, og vurderingen av hvem som ble innkalt til intervju, var dermed å finne frem til den beste kvalifiserte søkeren.
Forvaltningens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må skje på en måte som sikrer likebehandling og som hindrer at det tas usaklige hensyn. Forsvarlig saksbehandling er en forutsetning for at et tilsettingsvedtak blir riktig. En ryddig saksbehandling er også viktig for borgernes tillit til at det ikke er tatt utenforliggende hensyn ved tilsettingen.
Fellesrådet har plikt til å sørge for at «saken er så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. I tilsettingssaker vil egnede virkemidler for å bidra til sakens opplysning, utover søknaden, være å innhente referanser og innkalle aktuelle søkere til intervju. Selv om forvaltningsloven § 17 første ledd ikke kan sies å medføre noen plikt til å innhente referanser eller avholde intervju med aktuelle, formelt godt kvalifiserte søkere, vil det ofte kunne være en forutsetning for å sikre sakens opplysning. For søkere som ikke er kjent for tilsettingsutvalget fra før, vil utvalget som regel ikke kunne vurdere deres personlige egnethet for stillingen utelukkende ut fra skriftlig materiale. Vurderingen av om intervju bør finne sted og om referanser skal innhentes, beror på om den foreliggende dokumentasjon er tilstrekkelig til å vurdere søkernes kvalifikasjoner opp mot hverandre. Hensynet til god forvaltningsskikk krever at referat fra både intervju og referanseinnhenting nedtegnes skriftlig, slik at det er mulig å etterprøve at de vurderinger som er foretatt ikke er basert på utenforliggende eller usaklige hensyn.
Bosted er i utgangspunktet ikke et saklig hensyn å ta ved vurderingen av hvem som skal kalles inn til intervju. Fellesrådet har også avvist at dette er blitt vektlagt. Som klageren har påpekt, er det uenighet om hva som ble sagt i den aktuelle telefonsamtalen. Ombudsmannens undersøkelser er av rettslig karakter, og saksbehandlingen her er ikke egnet til å løse denne type uenighet. I og med at fellesrådet nå er tydelige på at bosted ikke ble vektlagt, gir forholdet ikke grunn til å undersøke spørsmålet nærmere. Det legges til grunn at fellesrådet innkalte de søkerne det fant best kvalifisert for stillingen til intervju, uavhengig av bosted. Spørsmålet er om fellesrådets vurdering av søkernes kvalifikasjoner ble gjort på et forsvarlig grunnlag.
Klageren synes å oppfylle de formelle kravene og ønskene som ble oppstilt i utlysningsteksten. Basert på disse formelle kvalifikasjonene alene, fremsto han også som en naturlig kandidat for et intervju. Det synes ikke å ha blitt nedtegnet en vurdering av klageren under tilsettingsprosessen, og saksdokumentene gir for øvrig ingen forklaring på hvorfor han ikke ble innkalt til intervju. Av opplysningene som er nedtegnet, er det videre tvil om fellesrådet vurderte om de fire søkerne som ble innkalt til intervju, tilfredsstilte utlysningstekstens krav. Fellesrådet har på forespørsel herfra opplyst at klageren «ikkje var skikka for stillinga», og at dette skal ha vært en vurdering et samlet fellesråd sluttet seg til. Det er ikke redegjort nærmere for hvilke faktiske opplysninger som ligger til grunn for vurderingen av klagerens skikkethet eller hvor disse opplysningene kommer fra. Fellesrådet har ikke gitt noen redegjørelse for vurderingen av de innkalte søkerne, sammenlignet med utlysningstekstens krav.
I saker der personlig egnethet er avgjørende for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner, må hovedregelen være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes før saken kan anses tilstrekkelig opplyst. Unntak kan tenkes dersom klagerens egenskaper som arbeidstaker er godt kjent og dokumentert for hele tilsettingsutvalget, for eksempel gjennom et tidligere arbeidsforhold på samme sted. I dette tilfelle er det ikke opplyst hva fellesrådets oppfatning av klagerens personlige egenskaper bygger på. Saken synes etter dette ikke å ha vært tilstrekkelig opplyst.
3. Saksbehandlingen – kravet til skriftlighet
Utgangspunktet er at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Kravet er et utslag av det grunnleggende, ulovfestede prinsippet om at all offentlig forvaltning skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, blant annet sitat fra sak inntatt i årsmeldingen for 2008 s. 96 (somb-2008-22):
«Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
Som nevnt over, synes vurderingen som ble gjort av klageren ikke å ha blitt nedtegnet i sakens dokumenter. I og med klagerens kvalifikasjoner fremstår denne vurderingen som sentral. Det er derfor grunn til å minne om at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig.
4. Kvalifikasjonsvurderingen
Ved vurderingen av hvem av søkerne som er best kvalifisert for en stilling, tas det utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. For øvrig vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig skikkethet.
I utlysningsteksten ble det søkt etter en person med relevant utdanning på universitets- eller høyskolenivå, alternativt dokumentert realkompetanse for stillingen. Videre ble de søkt etter en person med god kjennskap til «offentlig forvaltning, økonomi og saksbehandling generelt og spesielt kjennskap til organisering av og arbeid i Den norske kirke», samt gode samarbeidsevner og evne til å arbeide selvstendig.
Fellesrådet har ikke villet redegjøre for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort mellom klageren og de som ble innkalt til intervju, herunder den tilsatte. Dokumentene som er oversendt hit, gir ikke tilstrekkelige opplysninger til å vurdere den tilsattes kvalifikasjoner.
Klageren fremstår som formelt godt kvalifisert, og han var ansatt i en tilsvarende stilling i et annet kirkesogn. Dette tilsier at hans personlige egnethet må trekke i hans disfavør i betydelig grad for at han ikke skal kunne vurderes som kvalifisert for stillingen. Under henvisning til de svakheter som er påpekt over når det gjelder vurderingen av klagerens skikkethet, må det konkluderes med saken etterlater tvil om tilsettingsmyndighetens skjønn bygget på et korrekt grunnlag og fullt ut saklige hensyn.
5. Innsyn i søkerlisten
Som vist til over, gjelder forvaltningsloven for fellesrådets virksomhet, jf. kirkeloven § 38, jf. § 5 første ledd, annet punktum.
Forvaltningsloven inneholder bestemmelser om partsinnsyn, blant annet en parts rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. I forvaltningsforskriften kapittel 5 er det for tilsettingssakene oppstilt unntak fra forvaltningslovens generelle regler om partsinnsyn. Etter forskriften § 15 er det likevel klart at en søker har rett til å gjøre seg kjent med «samtlige øvrige søkeres navn og alder og fullstendige opplysninger om deres utdanning og praksis i offentlig og privat virksomhet. Slike opplysninger kan forvaltningsorganet sammenfatte i en egen liste (utvidet søkerliste).»
Fellesrådet er herfra bedt om å redegjøre for hvordan deres saksbehandling harmonerer med partsinnsynsretten. Offentleglova § 25 annet ledd siste komma, der det fremgår at det uansett skal føres opp hvilket kjønn en søker har, ble også bedt kommentert.
Svaret fra fellesrådet om at en utvidet søkerliste består av alle søkerne, bortsett fra de som ikke ønsker sitt navn offentliggjort, er ikke i tråd med gjeldende regelverk. Klageren har partsstatus, og har dermed krav på opplysninger om samtlige medsøkere, også de som er unntatt den offentlige søkerlisten.
Det bemerkes videre at offentleglova gjelder for fellesrådets virksomhet. Dette innebærer at klageren, uavhengig av partsstatus, også kunne bedt om innsyn i den offentlige søkerlisten etter offentleglovas bestemmelser. Etter § 25 skal den offentlige søkerlisten innholde «namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar søkjar». Dersom en søker ber om det, kan han eller hun unntas fra listen. Det skal likevel foretas en konkret vurdering, der det skal vektlegges om det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen. Uansett skal totalt antall søkere fremkomme av listen, samt hvilket kjønn disse har.
Det oppfattes slik at listen klageren har fått oversendt, inneholdt opplysninger om to av fire søkere. To av søkerne skal altså ha blitt fullstendig unntatt, også opplysninger om kjønn. X kirkelige fellesråd ble bedt om å kommentere dette, men i svaret hit er dette ikke nevnt. Fellesrådet ble også bedt om å oversende alle dokumentene i innsynssaken. Ombudsmannen har likevel ikke mottatt dokumenter knyttet til innsynssaken, heller ikke den utvidede søkerlisten. Det har dermed ikke vært mulig å ta stilling til om det var grunnlag for å unnta de to søkerne fra listen basert på deres egne ønsker. I alle tilfelle oppfyller ikke listen kravet til offentlige søkerlister ved at søkernes kjønn er tatt ut. Heller ikke utlysningsteksten synes å oppfylle kravet i § 25 om at det skal fremgå at opplysninger om søkerne kan offentliggjøres selv om søkeren har bedt om å bli unntatt.
Fellesrådets svar, både til klageren og hit, oppfattes slik at klageren har fått delvis avslag på sin innsynsanmodning. Fellesrådet har ikke besvart spørsmålet herfra om hvorfor han da ikke ble orientert om videre klagemulighet.
Det følger av kirkeloven § 38 annet ledd, første punktum at vedtak i et lovbestemt kirkelig organ ikke kan påklages med mindre annet er særskilt bestemt. Bakgrunnen for dette er omtalt i lovens forarbeider, ot.prp.nr.64 (1994-1995), der det fremgår at begrensning av klageadgangen blant annet følger av at den kirkelige rådsstrukturen ikke er hierarkisk i den forstand at de kirkelige rådene står i et generelt over- eller underordningsforhold til hverandre. I bestemmelsens annet punktum er det bestemt at avgjørelser etter offentleglova fattet av det kirkelige fellesrådet, kan påklages til bispedømmerådet. Retten til å klage over avslag på partsinnsyn etter forvaltningsloven § 21 er ikke nevnt, men antas å følge av lovens system. Den kirkelige rådsstrukturen er ikke til hinder for en slik forståelse, og det legges til grunn at bispedømmerådet også er klageorganet for avslag på begjæring om partsinnsyn.
Fellesrådet skulle opplyst om det rettslige grunnlaget for avslaget, og orientert om klageadgangen. At dette ikke ble gjort, gir grunnlag for kritikk. Det er videre grunn til å minne om at kravet til god forvaltningsskikk tilsier at borgerne i sin kontakt med forvaltningen skal behandles med høflighet og respekt. Selv om det kan tenkes tilfeller der det vil være nødvendig å sette grenser, må kravet også gjelde dersom forvaltningen oppfatter kontakten som krevende. Herfra er det vanskelig å se i hvilken sammenheng fellesrådets svar om at klageren «styrkjar ikkje akkurat [seg] sjølv med dette», kan oppfattes som saklig. På dette grunnlag vurderes saksbehandlingen å være i strid med kravet til god forvaltningsskikk.
6. Behandlingen av ombudsmannens henvendelser
Fellesrådets behandling av ombudsmannens henvendelser har ikke vært tilfredsstillende. Dokumentoversendelsen har vært mangelfull, og flere spørsmål herfra er ikke besvart. Det er uttalt at ombudsmannens undersøkelser er «misbruk av ressursar», og at fellesrådet har «viktigare oppgåver å bruke tida på».
Stortinget har forutsatt at forvaltningen skal gi ombudsmannens henvendelser prioritet. For at ombudsmannen skal kunne utøve sin virksomhet på en tilfredsstillende måte, er det en forutsetning at forvaltningen samarbeider ved å oversende etterspurte dokumenter og besvare de spørsmålene som blir stilt. Dette har også stor betydning for borgernes tillit, både til forvaltningen og til ombudsmannen.
7. Oppsummering
Saken fremsto ikke som tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17, før tilsettingsvedtaket ble fattet. Den konkrete kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved vurderingen av hvem som skulle innkalles til intervju, etterlater tvil om skjønnsutøvelsen bygget på et korrekt grunnlag og fullt ut saklige hensyn. Det foreligger dermed begrunnet tvil om forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Fellesrådets behandling av klagerens innsynsbegjæring var ikke vært i tråd med forvaltningsforskriften § 15, forvaltningsloven § 21, offentleglova § 25 eller god forvaltningsskikk for øvrig. Også fellesrådets behandling av ombudsmannens henvendelser gir grunn til kritikk.
Tilsettingssaken er gjennomført, og den tilsatte har ikke vært part i klagesaken her. Ombudsmannens undersøkelser får derfor ikke konsekvenser for den avgjørelsen tilsettingsmyndigheten har truffet. Når det gjelder innsynsspørsmålet, må fellesrådet enten gi innsyn eller oversende saken til klagebehandling.
For øvrig bes X kirkelige fellesråd om å gjennomgå gjeldende rutiner for behandlingen i tilsettings- og innsynssaker. Fellesrådet bes også vurdere om A skal gis en beklagelse.
Det er funnet grunn til å orientere bispedømmet om saken, ved oversendelse av kopi av denne uttalelsen.