• Forside
  • Uttalelser
  • Tilrettevisning av ansatt på bakgrunn av ytringer i media – ansattes ytringsfrihet og lojalitetsplikt

Tilrettevisning av ansatt på bakgrunn av ytringer i media – ansattes ytringsfrihet og lojalitetsplikt

Saken gjelder spørsmålet om en kommune hadde rettslig adgang til å gi en ansatt en skriftlig tilrettevisning på bakgrunn av hans uttalelser til media om et arbeidstiltak han ledet, og om kommunens håndtering av personalsaken. Ombudsmannen har kommet til at den ansattes ytringer ikke kan anses fremsatt på vegne av kommunen, og at de heller ikke er i strid med den alminnelige lojalitetsplikten. Kommunens tilrettevisning er derfor en urettmessig begrensing av den ansattes ytringsfrihet. Ombudsmannen har også kritiske merknader til kommunens håndtering av personalsaken.
Oppfølging

Uttalelse

Sakens bakgrunn

A fikk et forhåndsvarsel om advarsel fra sin arbeidsgiver X kommune. Forhåndsvarselet hadde sin bakgrunn i to intervjuer med A i lokalavisen henholdsvis 29. november og 4. desember 2014 og hans uttalelser til NRK 4. desember 2014. Uttalelsene gjelder arbeidstiltaket Y, som A ledet.

I avisartiklene, der A ble omtalt blant annet som «sjef for Y» og «daglig leder for arbeids- og aktivitetstilbudet», fremgår det at han var uenig i kommunens beslutning om å legge ned tilbudet. Videre fremholdt han at politikerne, i forbindelse med behandling av saken, kun ble informert om utgiftene ved tiltaket – ikke besparelsene tiltaket bidro til, og stilte spørsmål om dette var bevisst. I artikkelen 4. desember 2014 uttalte A seg positivt til privatpersoners initiativ til å støtte tiltaket økonomisk. Videre uttalte han at tiltaket kunne flytte til et konkret kommunalt bygg der Nav – i følge avisartikkelen – skulle etablere korttidsboliger for vanskeligstilte. Dette ville ifølge A kunne spare kommunen for utgifter til husleie.

I kommunens forhåndsvarsel om advarsel 4. desember 2014 het det blant annet:

«

  • Du framstår som ansatt leder på Y, mens din stillingsbetegnelse er konsulent
  • Du framstiller Y som ‘ditt’ prosjekt
  • Du setter tiltak som er planlagt i samarbeid med NAV i fare, noe som vil ramme både brukere, kommunen og kommunens samarbeidspartnere.
  • Du avviker klart fra tjenestevei, og varsler heller ikke arbeidsgiver om at du tenker å gå ut på denne måten.
  • Du antyder at administrasjonen bevisst har forelagt politikere et uriktig budsjettforslag
  • Du har på vegne av X kommune tatt imot penger med formål å drive et tilbud kommunen har vedtatt nedlagt
  • Arbeidsgiver stiller spørsmål ved din lojalitet
    »

I et intervju med lokalavisen 6. desember 2014 uttalte kommunalsjef helse at «A har handlet på egen hånd og ikke rådført seg med sin leder». Og videre:

«Vi har en forventing om at alle kommunalt ansatte viser lojalitet til lovlig fattede vedtak og ikke opptrer på en slik måte at de skader kommunens omdømme eller planer for nye tiltak og endringer.»

A tilbakeviste punktene i forhåndsvarselet i brev 18. desember 2014. I forbindelse med innkalling til et møte om saken la enhetslederen i kommunen As svar på forhåndsvarselet ut i kommunens åpne møtekalender, og dette ble lekket til media. Rådmannen i kommunen forsvarte hendelsen i oppslag i lokalavisen 17. januar 2015 under henvisning til at kommunen er «opptatt av offentlighet og gjerne meroffentlighet».

Den 30. januar 2015 fikk A en skriftlig tilrettevisning. I tilrettevisningen er det kort vist til forhåndsvarselet og As tilsvar. Påstandene i forhåndsvarslet eller innholdet i As tilsvar er ikke nærmere kommentert. I tilrettevisningen heter det blant annet:

«Ytringsfriheten må i denne saken veies opp mot arbeidstakerens lojalitetsplikt som er forankret i arbeidsforholdet. Denne innebærer blant annet at den ansatte skal unngå å ytre seg på en illojal måte som skader arbeidsgivers legitime og saklige interesser.

Arbeidsgiver vurderer at dine uttalelser i media har medført stor risiko for negative økonomiske konsekvenser for planlagte tiltak. Arbeidsgiver vil også påpeke at ansattes ytringer i media ikke skal fremstå som uttalelser på vegne av kommunen/arbeidsgiver. Dette i henhold til de etiske retningslinjer, samt arbeidsreglementet pkt.17.

Som kommune er vi styrt av politiske vedtak, og som ansatt har man plikt til å etterfølge fattede vedtak uavhengig av om man er faglig enig eller uenig i dette. Dersom man ønsker en debatt rundt fattede vedtak er det viktig at dette skjer i former som holder seg innenfor de over beskrevne retningslinjer.»

I brev 16. februar 2015 ba A kommunen om å trekke påstandene i forhåndsvarselet. Dette ble tilbakevist av kommunen i brev 17. februar.

Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser

I klagen til ombudsmannen opprettholdt A sitt krav om at påstandene i forhåndsvarselet må trekkes tilbake. Han viste til at innholdet i forhåndsvarselet var kjent gjennom media.

Ombudsmannen innhentet sakens dokumenter. Radioinnslaget på NRK 4. desember 2014 har ikke vært tilgjengelig for ombudsmannen ved undersøkelsen av saken, og uttalelsen baserer seg derfor på opplysningene som fremgår av de to avisartiklene 29. november og 4. desember 2014. Kommunen har ikke fremholdt at det fremkom noe vesentlig annet i radioinnslaget enn i avisartiklene.

I brev 22. juni 2015 ba ombudsmannen kommunen om å kommentere innholdet i de påstandene som fremgår av forhåndsvarselet. Under henvisning til det som fremgikk av tilrettevisningen, ble kommunen blant annet bedt om å redegjøre nærmere for grensene for ytringsfriheten og lojalitetsplikten i saken. Det ble stilt spørsmål om A har uttalt seg på en slik måte at det forelå åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser.

Kommunen ble også bedt om å kommentere håndteringen av personalsaken, herunder at kommunalsjefen skulle ha informert lokalavisen om at A var «innkalt på teppet», at han i intervju med avisen 6. desember 2014 skulle ha rettet kritikk mot A og hans manglende lojalitet i saken, at enhetslederen la As svar på forhåndsvarselet ut på kommunens møtekalender, og at dette ble forsvart i rådmannens uttalelse til avisen 17. januar 2015. Kommunen ble særskilt bedt om å kommentere forholdet til offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, kommunens rutiner for håndtering av personalsaker, og om kommunens behandling av saken – herunder kommunerepresentantenes uttalelser til media – var i tråd med kommunens rutiner og kravet til kontradiksjon og god forvaltningsskikk. Det ble stilt spørsmål om hvilken betydning det har at saken på det aktuelle tidspunktet var på et forberedende stadium.

Videre ba ombudsmannen kommunen om å redegjøre for ansattes adgang til å benytte den stillingstittelen de har i kommunen ved uttalelser til media, og om å kommentere bestemmelsen om dette i kommunens etiske retningslinjer.

Kommunen svarte i brev 25. august 2015. Om det faktiske grunnlaget for kommunens reaksjon skrev kommunen at «påstandene framsatt i forhåndsvarselet er direkte avledet fra det A selv har sagt i intervjuer». Disse ble i følge kommunen vurdert opp mot As brev 18. desember 2014, og kommunen fant på den bakgrunn ikke grunn til å gi advarsel, men en tilrettevisning. Kommunen skrev videre:

«Av tilrettevisningen følger det jo indirekte at arbeidsgiver ikke fant grunnlag for å ilegge advarsel med bakgrunn i de faktiske forhold i saken.»

Om ytringsfrihet og lojalitetsplikt skrev kommunen:

«I avisartikkel 4. desember 2014 frontet A ny eventuell lokalisering for Y i en bolig som omtales som ‘Åsvegen 23’. På dette tidspunktet var kommunen og NAV i samtaler om hvorvidt dette huset kunne brukes til felles formål/boliger/aktiviteter, noe som enda ikke var offentliggjort. Offentliggjøringen av huset på den måten A gjennomførte det medførte at NAV vurderte å trekke seg fra samarbeidet på grunn av mange negative henvendelser fra naboer i området. En kontrollert offentliggjøring av tiltak/boliger i dette huset ville gitt mer nyansert informasjon og antakelig mindre bekymring blant naboer. På denne måten medførte As uttalelser skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Ettersom planene i forhold til dette huset ikke var klare finner vi at det ville ha vært naturlig om A hadde avklart med leder hvorvidt det var riktig å gå ut i media med dette på daværende tidspunkt eller ikke.»

Kommunen tilbakeviste at kommunalsjefen hadde gitt opplysninger til avisen om at A skulle «kalles inn på teppet». Videre anførte kommunen at det var viktig å påpeke i avisintervjuet 6. desember 2014 at A hadde handlet «alene» og ikke «i tråd med kommunens planer». Avsnittet om kommunalsjefens forventing til de ansattes lojalitet ble anført å gjelde alle ansatte i kommunen, ikke A spesielt.

Om møteinnkallingen og de øvrige kommuneansattes tilgang til vedlegget anførte kommunen at dette «[i] ytterste konsekvens kan … sammenlignes med å åpne andres post i posthylla». Det ble samtidig opplyst at kommunen hadde endret innstillingene i kommunens kalender slik at vedlegg ikke lenger automatisk er tilgjengelig for andre. Saksbehandlingen ble ansett i tråd med prinsippet om kontradiksjon og god forvaltningsskikk. Kommunen viste i denne sammenheng til at A fikk forhåndsvarsel med frist for uttalelse og at det skal ha vært flere møter mellom ham og ledelsen i kommunen om saken.

Om bestemmelsen i kommunens etiske retningslinjer om forbud mot bruk av stillingstittel ved uttalelse til media skrev kommunen:

«Når kommunalt ansatte uttaler seg i media spesielt i saker der det er fattet politiske vedtak slik tilfellet var her, er det viktig at kommunens ståsted er tydelig for alle innbyggerne. Dersom ansatte skulle gå ut med stillingstittel vil dette raskt kunne medføre misforståelser i forhold til om man uttaler seg på vegne av kommunens administrasjon eller ut fra eget hode. I den foreliggende saken titulerte A seg som daglig leder av Y, når hans tittel egentlig er konsulent. Tituleringen spesielt for artikkelen 04.12.15 medførte selvsagt at offentliggjøringen fra A fikk ekstra tyngde, og den illustrerer godt hvorfor kommunen ikke ønsker at ansatte som uttaler seg benytter stillingstittel der det er snakk om ytringer ‘fra eget hode’.»

I merknad til kommunens redegjørelse tilbakeviste A at det skal ha vært flere møter mellom ham og ledelsen i kommunen om saken. Videre viste han til at han var av den oppfatning at Y skulle holde til i det aktuelle bygget, og at han ikke visste at «planene skulle hemmeligholdes».

Kommunen kom med ytterligere merknader til saken.

Ombudsmannens syn på saken

1. Kommunens håndtering av personalsaken

Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gjelder i utgangspunktet ikke for tjenstlig tilrettevisning eller advarsel til en offentlig ansatt, såfremt tilrettevisningen eller advarselen ikke inneholder opplysninger om den ansattes «personlige forhold». Det er heller ikke taushetsplikt for opplysninger om at en tjenestemann har begått straffbare handlinger i tjenesten, selv om slike opplysninger i andre sammenhenger kan være underlagt taushetsplikt. Se Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova G-2009-419 side 83–84.

Ombudsmannen har tidligere uttalt at det er viktig at forvaltningen inntar en objektiv og upartisk stilling i tilfeller der noen er anmeldt for et straffbart forhold, men der saken er på et forberedende stadium. Dette er i samsvar med uskyldspresumsjonen i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6 nr. 2. Det vises blant annet til SOMB-2002-3. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende når en sak om mulig advarsel er på et forberedende stadium. Kontradiksjonsprinsippet og hensynet til god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen foretar en forsvarlig utredning av saken før man går ut offentlig med eventuelle anklager og/eller reaksjoner.

Ombudsmannen har forståelse for at kommunen hadde behov for å uttale seg til media om realiteten i selve «Y-saken». Kommuneledelsen uttalte seg imidlertid også om sitt syn på at A hadde uttalt seg i saken. Ut fra sammenhengen i artikkelen 6. desember 2014 fremstår helsesjefens uttalelser om de kommuneansattes lojalitetsplikt å være rettet mot A, ikke generelt mot alle ansatte, slik kommunen har anført. I tillegg ble kommunens anklager indirekte lekket til pressen ved at As tilsvar ble lagt ut i kommunens åpne møtekalender.

Samlet sett gir kommunens behandling av personalsaken et lite tillitvekkende inntrykk. Særlig uheldig er det at kommuneledelsens uttalelser til media skjedde to dager etter at det var sendt forhåndsvarsel om advarsel og før A hadde fått mulighet til å imøtegå påstandene. Videre etterlater rådmannens uttalelser i lokalavisen 17. januar 2015 et inntrykk av at kommuneledelsen ikke er fullt ut klar over hvilken adgang man har til å uttale seg til media i personalsaker som den foreliggende.

X kommune har ikke redegjort for kommunens rutiner for behandlingen av personalsaker som den aktuelle, slik ombudsmannen ba om i brev 22. juni 2015. Det er opplyst at kommunen har endret innstillingene i møtekalenderen, slik at vedlegg til møter ikke lenger er tilgjengelig for alle ansatte. En slik endring var på sin plass. På bakgrunn av håndteringen av den foreliggende saken, ber ombudsmannen kommunen vurdere om det er grunnlag for å skriftliggjøre rutiner for håndteringen av slike personalsaker.

2. Det faktiske grunnlaget for kommunens reaksjon

Kommunen har i brev 12. oktober 2015 vist til at innholdet i forhåndsvarselet «er direkte avledet fra det A selv har sagt i intervjuer» og at det «er en situasjonsbeskrivelse av det arbeidsgiver oppfattet på daværende tidspunkt». Kommunen har ikke kommentert innholdet i de påstandene som fremgår av forhåndsvarselet, slik ombudsmannen ba om i brev 22. juni 2015.

Ut fra ordlyden i forhåndsvarselet fremstår påstandene dels som kommunens vurderinger og dels som kommunens syn på faktiske omstendigheter. Det er vanskelig å se at påstandene i forhåndsvarselet direkte kan avledes av avisoppslagene 29. november og 4. desember 2014. Særlig er det vanskelig å se hvordan kommunens påstand om at A skal ha tatt imot penger på vegne av kommunen, kan avledes av det som fremkommer i avisartiklene.

I tilrettevisningen er det kort vist til forhåndsvarselet og As tilsvar. Det fremgår ikke om kommunen fastholder det som fremkommer i forhåndsvarselet eller hvordan den forholder seg til As imøtegåelse av dette. Det at kommunen har valgt å gi en tilrettevisning istedenfor en advarsel, sier ikke noe om hvilke av punktene kommunen eventuelt fastholder. Kommunens manglende kommentar til innholdet i punktene er uheldig både fordi det er uklart hvilke faktiske opplysninger og vurderinger kommunen har lagt til grunn for tilrettevisningen, og fordi alvorlige påstander – herunder påstanden om at A skal ha tatt imot penger på vegne av kommunen – blir hengende ved ham. Dette forsterkes av at forhåndsvarselet har vært publisert i media. Hensynet til god forvaltningsskikk tilsier at kommunen kommenterer innholdet i påstandene sett i lys av As tilsvar.

3. Ytringsfrihet og lojalitetsplikt – rettslig utgangspunkt

Ombudsmannen har flere ganger tidligere uttalt seg om ansattes ytringsfrihet og forholdet til lojalitetsplikten. I SOM-2015-940 tok ombudsmannen av eget tiltak temaet opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Fra uttalelsen siteres:

«Friheten til å ytre seg er en grunnleggende rettighet. Den er nedfelt i Grunnloven § 100 og følger også av internasjonale forpliktelser, blant annet EMK artikkel 10. Disse bestemmelsene verner også om ansattes ytringsfrihet.

Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet. Når det gjelder ytringer fremmet på virksomhetens vegne, vil arbeidsgiver stå fritt til å styre hvem som uttaler seg og hva som blir sagt. Spørsmålet om en ansatt oppfattes å ha ytret seg på egne eller arbeidsgiverens vegne, vil derfor kunne være avgjørende for om ytringen er beskyttet av ytringsfriheten.

Ytringsfriheten har blant annet som formål å bidra til en best mulig opplyst debatt, og på den måten styrke demokratiet. Arbeidstakere vil ha en særlig innsikt i spørsmål som berører deres arbeid, både gjennom faglig kunnskap og tilgangen til informasjon som arbeidsforholdet fører med seg. Deres rett til å ytre seg på egne vegne, vil kunne bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold. For offentlig ansatte er ytringsfriheten også nært knyttet til allmennhetens rett til innsyn i offentlig virksomhet, og prinsippet om offentlighet er tatt inn som en del av den generelle ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100.

Den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne, er likevel ikke uten grenser. Skranker som følger av den alminnelige lovgivningen, som straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser, gjelder også for ansatte. I tillegg kan ytringsfriheten begrenses av både lovfestet og avtalt taushetsplikt. En skranke som gjelder særlig for arbeidstakere, er den ulovfestede lojalitetsplikten.

Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt til å opptre lojalt overfor virksomheten de arbeider i. Dette betyr likevel ikke at arbeidsgiver har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet. Generelt skal det mye til før lojalitetshensynet utgjør en skranke for ytringsfriheten. Justisdepartementet har i St.meld.nr.26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 side 110 gitt uttrykk for at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte som må anses som illojale.

Ombudsmannen har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn som utgangspunkt at arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser.

Det er også pekt på at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet. Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade.

Når lovligheten av en ansatts ytring skal vurderes, må hensynene bak lojalitetsplikten i det konkrete tilfellet veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grl. § 100 og EMK artikkel 10 nr. 2. Ved avveiningen må det tas hensyn til at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som – i denne sammenheng – skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette innebærer at det er begrensningene i ytringsfriheten som må begrunnes, og at begrensningene må være forholdsmessige.

Dersom hensynene bak ytringsfriheten veier tyngre, vil en ytring fra en ansatt måtte vernes også når arbeidsgiverens interesser kan bli skadelidende. Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte at den ikke er beskyttet av ytringsfriheten, beror på en konkret og sammensatt vurdering. Denne vurderingen vil kunne gi ulike resultater avhengig av situasjon. For eksempel vil den ansattes stillingsnivå eller funksjon i virksomheten kunne være av betydning.»

4. Har A brutt den ulovfestede lojalitetsplikten?

4.1. Har A utalt seg på vegne av kommunen?

Ved vurderingen av om en ansatt har fremsatt ytringer på egne eller virksomhetens vegne, må det legges avgjørende vekt på hvordan ytringen er egnet til å bli oppfattet. Det beror på en konkret helhetsvurdering. Momenter av betydning er blant annet ytringens innhold, sammenhengen den inngår i, billedbruk eller andre forhold ved fremstillingen og hvordan den ansatte presenterer seg selv. Det vil ofte være en fordel om det fremgår klart at ytringen er fremsatt på egne vegne. Ombudsmannen har imidlertid i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at det ikke kan oppstilles noe absolutt krav om at en ansatt uttrykkelig må gi uttrykk for at ens synspunkter står for egen regning.

I enkelte tilfeller vil det på grunn av den ansattes stilling eller oppgaver i virksomheten kunne være særlig fare for at vedkommendes ytringer kan tolkes som arbeidsgiverens standpunkt, selv om det presiseres at synspunktene står for arbeidstakerens egen regning. Generelt vil slik identifikasjonsfare være større jo nærmere ledelsen den ansatte befinner seg. Dette kan imidlertid ikke legges til grunn uten videre. Det må foreligge «konkrete holdepunkter i det enkelte tilfellet før det kan antas å foreligge en reell fare for identifikasjon». Det vises blant annet til ombudsmannens uttalelse SOMB-2002-1.

Verken i intervjuet 29. november eller 4. desember 2014 fremgår det uttrykkelig at As ytringer kun representerer hans egne synspunkter. I den førstnevnte artikkelen omtales han som «sjef for Y» og i den andre som blant annet «daglig leder for arbeids- og aktivitetstilbudet». Rollen som kommuneansatt er derfor fremtredende.

Uttalelsene gir likevel klart uttrykk for å være As personlige. Det vises til uttalelser om at han er «lei seg på vegne av brukerne» og at han stiller spørsmål ved kommuneadministrasjonens presentasjon av økonomien rundt tiltaket for politikerne. Det fremstår som svært lite sannsynlig at slike uttalelser vil forstås som uttrykk for kommunens syn. Også As uttalelse om muligheten for nye lokaler for tiltaket fremstår som hans egne. I artikkelen 4. desember 2014 heter det at han har «gjort seg tanker» om hvordan tiltaket kan videreføres med lavere utgifter enn tidligere. I samme artikkel fremgår det også at A «ikke har hørt fra sine overordnede» i anledning saken. A har heller ingen ledende stilling i kommunen som skulle tilsi fare for identifikasjon.

Etter en samlet vurdering kan ikke ombudsmannen se at As ytringer i artiklene henholdsvis 29. november og 4. desember 2014 er egnet til utad å bli oppfattet som fremsatt på kommunens vegne.

4.2. Innebærer As ytringer åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser?

Det er, som det fremgår ovenfor, i utgangspunktet arbeidsgiveren som må påvise at en ytring påfører eller kan påføre virksomheten skade. At ytringene skaper debatt eller er ubehagelig for arbeidsgiveren, er ikke tilstrekkelig.

I tilrettevisningen har kommunen anført at As uttalelser til media har medført «stor risiko for negative økonomiske konsekvenser for planlagte tiltak». I brev 25. august 2015 har kommunen utdypet dette: «Offentliggjøringen av huset på den måten A gjennomførte det medførte at NAV vurderte å trekke seg fra samarbeidet på grunn av mange negative henvendelser fra naboer i området.» Kommunen har ikke redegjort for hvilken skaderisiko As øvrige uttalelser eventuelt skulle innebære. Ettersom det er kommunen som har bevisbyrden for skaderisikoen, kan de øvrige uttalelsene derfor ikke anses illojale.

Å unngå negative tilbakemeldinger fra naboer eller fra en samarbeidspartner er ikke i seg selv en legitim interesse som kan begrunne begrensinger i ytringsfriheten. Kommunen må tåle å få kritikk og negative tilbakemeldinger på tiltak som planlegges. Kommunens samarbeid med Nav er derimot en legitim interesse. Ombudsmannen kan imidlertid vanskelig se at brudd i samarbeidet fra Navs side var en påregnelig følge av As ytringer. At uttalelsen skulle lede til negative tilbakemeldinger fra naboer som igjen skulle lede til at Nav ville trekke seg fra samarbeidet er under enhver omstendighet en for indirekte og avledet følge til at dette kan karakteriseres som en påregnelig skade på kommunens interesse. Dersom kommunen mente at opplysningene om det planlagte tiltaket var taushetsbelagt informasjon, burde den i den minste ha orientert A om dette.

Ombudsmannen kan etter dette ikke se at As ytring innebar en åpenbar risiko for skade på kommunens legitime og saklige interesser, og ytringene kan ikke sies å være i strid med den ulovfestede lojalitetsplikten. Kommunens tilrettevisning innebærer derfor en urettmessig inngripen i As ytringsfrihet.

5. Kommunens etiske retningslinjer

I kommunens etiske retningslinjer punkt 3.3.1 Ansattes ytringsfrihet fremgår det at de ansatte ved uttalelser til media ikke skal benytte den stillingstittelen de har i kommunen.

Som det fremgår ovenfor under punkt 3, er et av formålene bak ytringsfriheten å sikre en best mulig opplyst debatt. Arbeidstakere har en særlig innsikt i spørsmål som berører deres arbeidsområde, og det har derfor betydning at den som uttaler seg tilkjennegir at det vedkommende uttaler seg om er innenfor hans eller hennes arbeidsområde. En naturlig måte å gjøre dette på er å bruke yrkestittel eller stillingstittel. På den måten får ytringen den tyngde den fortjener. På den annen side innebærer bruken av stillingstittel en større identifikasjonsfare. Ombudsmannen er likevel ikke enig med kommunen i at dette kan brukes som argument for at stillingstittel ikke skal kunne benyttes ved ansattes uttalelser til media. Faren for identifikasjon må løses ved å stille krav til at den ansatte tydeliggjør at vedkommende uttaler seg på egne vegne, ikke ved å forby de ansatte å benytte stillingstittel, slik kommunen har gjort i sine etiske retningslinjer. Etter ombudsmannens syn innebærer punkt 3.3.1 i kommunens etiske retningslinjer i praksis en urettmessig begrensning i de ansattes ytringsfrihet.

Ombudsmannen ber kommunen endre punkt 3.3.1 i de etiske retningslinjene. Videre bes kommunen vurdere om det på bakgrunn av det som fremgår i denne uttalelsen, er grunn til andre endringer i de etiske retningslinjene.

6. Oppsummering

As uttalelser om tiltaket Y i lokalavisen 29. november og 4. desember 2014 er innenfor ytringsfrihetens grenser. Han har ikke brutt den ulovfestede lojalitetsplikten, og kommunens tilrettevisning innebærer derfor en urettmessig inngripen i As ytringsfrihet.

Kommunens uttalelser om personalsaken i avisa og lekkasjen av et saksdokument forut for kommunens konklusjon om reaksjon mot A er uheldig. Hensynet til kontradiksjon og god forvaltningsskikk tilsier at kommunen er tilbakeholden med å gi opplysninger om anklager mot ansatte før saken er utredet og det eventuelt er truffet en beslutning om reaksjon.

Videre er det uheldig at kommunens påstander i forhåndsvarselet om advarsel og As svar på forhåndsvarselet ikke er kommentert av kommunen – verken i den tjenstlige tilrettevisningen eller i forbindelse med ombudsmannens undersøkelse av saken. Særlig sett hen til at anklagene i forhåndsvarselet er offentlig kjent, ber ombudsmannen kommunen om å gi A en tilbakemelding på det som fremkommer i hans svar på forhåndsvarselet.

Bestemmelsen om at ansatte ikke kan benytte stillingstittel i kommunens etiske retningslinjer innebærer i praksis en urettmessig begrensning i de ansattes ytringsfrihet. Ombudsmannen ber derfor kommunen om å endre denne bestemmelsen. Kommunen bes også om å vurdere om det på bakgrunn av det som fremkommer i uttalelsen er grunn til å gjøre andre endringer i de etiske retningslinjene.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av saken.

 

Forvaltningens oppfølging

Kommunen orienterte ombudsmannen om sin oppfølging av saken i brev 27. juni, 30. august og 19. oktober 2016. I tilbakemeldingene opprettholdt kommunen i hovedsak forhåndsvarselet om advarsel og tilrettevisningen. I brev til klageren 27. juni 2016 skrev kommunen følgende om punktene i forhåndsvarselet:

«Av konklusjonen om å gi tilrettevisning følger også at arbeidsgiver etter din uttalelse ikke fant at påstandene i forhåndsvarselet ga grunnlag for å fatte vedtak om advarsel. Helt konkret kan det nevnes at arbeidsgiver konkluderte med at du ikke faktisk hadde mottatt penger i anledning saken vedrørende tiltaket. For de øvrige punkter i forhåndsvarselet har din forklaring medført at arbeidsgiver ikke fant at innholdet i disse punktene medførte en slik alvorlighetsgrad at det var grunnlag for å fatte vedtak om advarsel. Situasjonen medførte imidlertid at arbeidsgiver hadde behov for å presisere hvilken praksis som var ønskelig framover i tid, og dette ble sammenfattet i tilrettevisningen.»

Om selve tilrettevisningen skrev kommunen:

«Sivilombudsmannen konkluderer med at tilrettevisningen er ‘en urettmessig inngripen i As ytringsfrihet’, og ut fra uttalelsen er det naturlig å konkludere med at dette viser til tredje avsnitt:

‘Arbeidsgiver vil også påpeke at ansattes ytringer i media ikke skal fremstå som ytringer på vegne av kommunen/arbeidsgiver. Dette i henhold til de etiske retningslinjer, samt arbeidsreglementet pkt. 17.’

Arbeidsgiver vil ut fra dette presisere at tilrettevisningen ikke er ment som en begrensning i din ytringsfrihet, og at du selvsagt har samme ytringsfrihet som alle andre ansatte i tråd med gjeldende regelverk og retningslinjer. Tilrettevisningen er ikke lagret på din personalmappe og den får ingen konsekvenser for ditt framtidige arbeidsforhold i X kommune.»

Ombudsmannen uttalte blant annet at det å ikke finne påstandene i forhåndsvarselet alvorlige nok til å fatte vedtak om advarsel, ikke er det samme som å kommentere innholdet i hver enkelt påstand. Det var fremdeles uklart hvordan kommunen stilte seg til de forskjellige påstandene. Ombudsmannen presiserte videre at det er kommunens ileggelse av reaksjon som innebærer en urettmessig inngripen i As ytringsfrihet, ikke det enkelte avsnittet i tilrettevisningen.

Ombudsmannen fant ikke grunn til ytterligere oppfølging av spørsmålet om behov for skriftliggjøring av rutiner for håndteringen av tilsvarende personalsaker, men ba om å bli holdt orientert om det pågående arbeidet med revisjon av kommunens etiske regelverk.

Kommunens oppfølging av saken etterlot et inntrykk av at kommunen ikke fullt ut anerkjente de ansattes grunnlovsfestede ytringsfrihet, og et inntrykk av manglende respekt for ombudsmannsordningen. Ombudsmannen viste til at Stortinget har forutsatt at ombudsmannens uttalelser skal følges.

I brevet 19. oktober 2016 skrev kommunen at «kommunen og dennes ansatte respekterer ombudsmannsordningen, og at uenighet om vurdering av en enkelt sak ikke kan ses på som manglende respekt». Det ble ikke opplyst hva den omtalte uenigheten bestod i.

Ombudsmannen ba etter dette om et møte med kommuneledelsen for å avklare eventuelle misforståelser og få klarhet i hva en eventuell uenighet bestod i. Ombudsmannen mottok deretter kopi av brev 31. oktober 2016 til klager. I brevet skrev kommunen:

«Arbeidsgiver har foretatt en ny vurdering av saken og tilbaketrekker med dette tilrettevisning datert 30.01.2015 i sin helhet. Dette medfører også at forhåndsvarsel tilhørende saken i sin helhet trekkes tilbake.»

På den bakgrunn fant ombudsmannen ikke grunn til ytterligere oppfølging av saken. Det varslede møtet ble ikke gjennomført.