• Forside
  • Uttalelser
  • Tillatelse til å oppføre gjeterhytte i Risbotnen i Førdefjella

Tillatelse til å oppføre gjeterhytte i Risbotnen i Førdefjella

Sammen med et beitelag fikk A tillatelse fra Naustdal-Gjengedal verneområdestyre til å oppføre en gjeterhytte i Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde. Etter klage fra Villreinnemnda for Sogn og Fjordane omgjorde Miljødirektoratet tillatelsen. Direktoratet viste til at A, som eier områder som brukes til utmarksbeite i det aktuelle området, ikke selv eier beitedyr.

Ombudsmannen er kommet til at det foreligger begrunnet tvil om direktoratet har lagt riktig rettsoppfatning til grunn og foretatt en tilstrekkelig helhetlig vurdering av saken. Ombudsmannen ber direktoratet om å vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A er eier av gnr X bnr X i Gloppen kommune. Eiendommen ligger innenfor Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde. A leier bort store områder som utmarksbeite til B beitelag, som årlig slipper 700 sau og lam på beite i området.

I henhold til forskrift om verneplan for Naustdal-Gjengedal er området vernet mot tiltak som oppføring av bygninger. Verneområdestyret kan imidlertid gi tillatelse til oppføring av nye bygninger som er nødvendige i tilknytning til landbruksdrift som ikke er i strid med verneformålet.

30. mars 2017 traff Naustdal-Gjengedal verneområdestyre følgende vedtak:

«B beitelag og A får løyve til å bygge gjetarhytte nord for Blåvatnet i Gloppen kommune. Gjetarhytta skal byggast slik som teikningane syner, med grunnflate på inntil 5,2 x 3,4 m, saltak, liggande kledning og takplater.»

Vedtaket ble påklaget av Villreinnemnda for Sogn og Fjordane. Nemnda mente det ikke var tatt tilstrekkelig hensyn til sårbare naturverdier i saken. Det ble vist til at gjeterhytta var tenkt plassert i et område som er sentralt i forhold til reinens trekkruter, og at det er en del av kjent kalvingsland.  Verneområdestyret tok ikke klagen til følge og sendte 26. mai 2017 saken til Miljødirektoratet for klagebehandling.

Miljødirektoratet avgjorde klagen 28. september 2018. Direktoratet tok ikke stilling til i hvilken grad gjeterhytta ville ha innvirkning på villreinen i området, men viste til at A ikke selv eier beitedyr og avslo søknaden på dette grunnlaget.

A klaget saken inn for ombudsmannen. Han mente Miljødirektoratet feiltolket forskriften om verneplan for Naustdal-Gjengedal, og at vilkåret om at gjeterhytta må være nødvendig i tilknytning til landbruksdrift, kan være oppfylt uavhengig av om grunneier selv eier beitedyr.

Undersøkelsene herfra

Vi fant grunn til å undersøke saken og tilskrev Miljødirektoratet.

I brevet viste vi til verneområdestyrets vedtak 30. mars 2017, der det blant annet fremgikk at verneområdeforvalteren hadde vurdert det slik at gjeterhytta er viktig for beitebruk i området og dermed «naudsynt» for landbruksdrift. Det var videre vektlagt at et beitelag var søker.

Vi viste videre til verneområdestyrets klagesaksbehandling 18. mai 2017. I saksfremlegget fremgikk det blant annet at kulturlandskapet er en del av verneformålet til Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde, og at beiting er viktig for å opprettholde dette.

Vi viste så til Miljødirektoratets begrunnelse for å oppheve verneområdestyrets vedtak, som i korthet lød:

«Av opplysningar gjeve av forvaltar går det fram at søkar ikkje har beitedyr sjølv og personleg har han derfor ikkje behov for gjetarhytte. Når gjetarhytta ikkje er naudsynt i samband med søkar si landbruksdrift så kan det ikkje gis løyve etter forskrifta pkt. 1.3 bokstav c). Gjetarhytta må såleis være knytt til søkar si primærnæring og ikkje til utleie for at andre som driv med beitedyr.»

Vi ba direktoratet om en nærmere begrunnelse for hvorfor det faktum at A ikke eier beitedyr, er til hinder for at det kan gis tillatelse etter verneforskriften. Herunder ba vi om en nærmere redegjørelse for det rettskildemessige grunnlaget for direktoratets standpunkt.

I svaret skrev direktoratet at det ikke fremgår klart av bestemmelsen i verneforskriften § 3 pkt. 1.3 bokstav c) at det ikke skal være adgang til å gi en tillatelse som omsøkt. Slik direktoratet så det, er bestemmelsen imidlertid i første rekke tatt inn i forskriften for å imøtekomme et behov for bygninger som er nødvendige for grunneiers «egen landbruksdrift».

Direktoratet mente at dersom det skal være slik at fordelene ved oppføring av nye bygninger også kan gjøres gjeldende for eventuelle leietakere, vil rekkevidden og formålet med bestemmelsen etter verneforskriften § 3 pkt. 1.3 bokstav c) utvides betydelig. Direktoratet skrev at det er vanskelig å hindre at slike bygninger blir stående selv om behovet faller bort, og at de lett kan bygges om og benyttes til fritidshytter i stedet for i landbruksvirksomhet.

Direktoratet skrev at begrunnelsen i vedtaket hadde fått en noe absolutt formulering, men at avgjørelsen var foretatt etter en skjønnsmessig vurdering av søkers behov og de vernehensyn som gjør seg gjeldende. Om det rettskildemessige grunnlaget for direktoratets standpunkt skrev direktoratet:

«Det rettskildemessige grunnlaget … er utøvd gjennom en skjønnsvurdering hvor det er lagt avgjørende vekt på at behovet for gjeterhytten ikke skyldes et behov søker selv har, men et avledet behov gjennom at gjeterhytta skal leies ut til beitelaget.»

A kom med flere innvendinger til direktoratets redegjørelse, som direktoratet i sin tur i hovedsak ikke gikk nærmere inn på.

Vi fant grunn til å stille enkelte oppfølgingsspørsmål, herunder om direktoratet så det slik at det kun er grunneier som kan søke om tillatelse til oppføring av bygninger etter forskriften § 3 punkt 1.3 bokstav c), eller om også beitelag kan søke om slik tillatelse. Vi spurte om hvem direktoratet anså som søker(e) i denne saken. Videre spurte vi om direktoratet hadde vurdert om gjeterhytta kan anses nødvendig for medlemmene i beitelaget sin landbruksdrift, samt eventuelle ulemper for verneområdet ved at tillatelse ikke gis. Endelig ba vi om direktoratets syn på om utleie til utmarksbeite kan falle inn under begrepet «landbruksdrift» i forskriften.

Direktoratet gjentok at vedtaket var noe absolutt formulert, og skrev at det etter verneforskriften ikke er et vilkår at gjeterhytta skal benyttes i grunneiers egen landbruksdrift. Direktoratet mente at både grunneier og beitelag kan søke om tillatelse til oppføring av gjeterhytte. Direktoratet anså at det var grunneier som i dette tilfellet skulle eie hytta, og forholdt seg til grunneier som søker, selv om søknaden også var underskrevet av beitelaget.

Direktoratet tok ikke klart stilling til om utleie av utmarksbeite vil falle inn under begrepet «landbruksdrift». Direktoratet uttalte imidlertid at de hadde sett hen til veiledning til plan- og bygningsloven «Garden som ressurs», der det er drøftet hva som faller innenfor landbruksbegrepet. Miljødirektoratet anså at As formål med gjeterhytta var «utleie». Direktoratet anså at beitelagets formål med gjeterhytta var knyttet til landbruksdrift, men hadde ikke vurdert beitelagets behov for hytta. Direktoratet hadde heller ikke vurdert hvilke ulemper manglende tillatelse ville gi for verneområdet.

Ombudsmannens syn på saken

Det følger av Forskrift om Verneplan for Naustdal-Gjengedal § 2 at formålet med vernet

«er å ta vare på eit eigenarta og vakkert naturområde som er så godt som fritt for tyngre tekniske inngrep, og som har stor variasjon i natur frå lågland og stølsdalar til fjellområde med brear, mange dalar med elvar og store og mindre vatn. Det er vidare eit formål å ta vare på kulturlandskapet med dei kulturminna det inneheld».

Som det fremgår av bestemmelsen, er kulturlandskapet en del av verneformålet til Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde. I forvaltningsplan for Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde punkt 1.2 om bestemmelsen, heter det blant annet at det «kan … vere ønskjeleg å oppretthalde driftsformer som har skapt ein spesiell og kulturpåverka vegetasjonssamansetting, t.d. beiting av bufe.» I punkt 3.3 i forvaltningsplanen fremgår det at et mål med forvaltningen i landskapsvernområdet er å ta vare på kulturlandskapet og kulturmiljøet. Videre fremgår det at det er et mål å holde tallet på beitedyr i området oppe, slik at kulturlandskapet blir holdt ved like.

Området er i henhold til forskriften § 3 punkt 1.1 vernet mot tiltak som oppføring av bygninger. Etter § 3 punkt 1.3 bokstav c kan verneområdestyret imidlertid gi tillatelse til oppføring av nye bygninger

«som er naudsynte i samband med landbruksdrift som ikkje er i strid med verneformålet i samhøve med forvaltningsplanen etter § 5.»

I forvaltningsplanens pkt. 4.6.3 fremgår det at regelen i § 3 punkt 1.3 bokstav c i hovedsak vil gjelde oppføring av stølshus i eksisterende stølsmiljø, eller oppføring av gjeterhytter. Videre heter det:

«Stølshus og hytter må vere knytt til aktiv landbruksdrift og bygningane må vurderast som naudsynte for å kunne halde landbruksdrift (som regel snakk om beitebruk) på eit ønska nivå. Bygningane bør lokaliserast til områder kor der er bygningar frå før. Gjetarhytter skal vere knytt til sankelag/beitelag eller liknande.»

Gjennomgangen viser at beitebruk ikke er i strid med verneformålet i landskapsvernområdet – tvert imot er det et mål å holde denne aktiviteten oppe. Videre er gjeterhytter en type bygning som kan tillates oppført etter § 3 punkt 1.3 bokstav c. Det relevante vurderingstemaet etter bestemmelsen er om den omsøkte gjeterhytta er knyttet til aktiv landbruksdrift – i dette tilfellet beitebruk – og om oppføringen av gjeterhytta vil være av avgjørende betydning for å holde beitebruken i området på et ønsket nivå.

Ombudsmannen kan ikke se at ordlyden i verneforskriften § 3 punkt 1.3 bokstav c eller forvaltningsplanens punkt 4.6.3 gir holdepunkter for å se det slik at utleie av utmark til beitebruk – med eller uten en gjeterhytte – faller utenfor begrepet «landbruksdrift» i forskriften § 3 punkt 1.3 bokstav c. Det fremstår derfor ikke som helt treffende når direktoratet i sine svar hit fremholder at gjeterhytta ikke er knyttet til As «egen landbruksdrift». Ombudsmannen vil videre bemerke at søknaden gjelder tillatelse til oppføring av gjeterhytte, og at hytta dermed ikke fritt kan benyttes til fritidshytte i stedet for i landbruksvirksomhet, slik direktoratet synes å forutsette.

Ordlyden i § 3 punkt 1.3 bokstav c og forvaltningsplanens punkt 4.6.3 gir heller ikke holdepunkter for at det er et vilkår for å gi tillatelse etter bestemmelsen at grunneier eller eieren av gjeterhytta selv må eie beitedyr. Det fremgår av forvaltningsplanen at gjeterhytter skal være knyttet til beite- og sankelag. Forvaltningsplanen legger dermed opp til at (også) andre brukerinteresser enn grunneiers vil kunne ha betydning i vurderingen av om tillatelse kan gis.

I tillegg til A sto B beitelag som søker om, og adressat for, verneområdestyrets tillatelse til å føre opp gjeterhytta. Ombudsmannen kan ikke se at rekkevidden og formålet med bestemmelsen etter verneforskriften § 3 pkt. 1.3 bokstav c) utvides betydelig dersom det tas hensyn til beitelagets behov for gjeterhytte, slik direktoratet hevder.

I saksfremlegget til verneområdestyrets vedtak var det uttalt at det ikke var sannsynlig at beitebruken i området ville opphøre på kort sikt uten tilgang på gjeterhytte, men at det er liten tvil om at en gjeterhytte vil være nyttig for beitelaget. Det het at det er krav om jevnlig tilsyn på utmarksbeite, og at dette er lettere å gjennomføre hvis det er muligheter for overnatting i beiteområde. Videre het det at hyppig tilsyn vil bidra til å holde tapstallene nede, noe som igjen er avgjørende for økonomi og dyrevelferd i saueholdet. I saksfremlegget for verneområdestyrets klagesaksbehandling het det blant annet at «[b]eiting med husdyr [har] gjennom fleire hundre år … vore med på å skape dette kulturlandskapet, og beiting er viktig for å ta oppretthalde kulturlandskapet. Verneområdestyret har derfor i si sakshandsaming … hatt som praksis å støtte opp om beitenæringa og næringa sine behov».

Kulturlandskapet er en del av verneformålet til Naustdal-Gjengedal landskapsvernområde, og det er etter forvaltningsplanen et mål å holde tallet på beitedyr i området oppe, slik at kulturlandskapet blir holdt ved like. Disse forholdene er imidlertid ikke drøftet i direktoratets vedtak.

Miljødirektoratets vedtak er som nevnt begrunnet slik:

«Av opplysningar gjeve av forvaltar går det fram at søkar ikkje har beitedyr sjølv og personleg har han derfor ikkje behov for gjetarhytte. Når gjetarhytta ikkje er naudsynt i samband med søkar si landbruksdrift så kan det ikkje  gis løyve etter forskrifta pkt. 1.3 bokstav c). Gjetarhytta må såleis være knytt til søkar si primærnæring og ikkje til utleie for at andre som driv med beitedyr.»

I svarene hit skriver direktoratet at vedtaket har fått en noe absolutt formulering, og at direktoratet ikke har sett det slik at det at det ikke er adgang til å gi tillatelse som omsøkt. Direktoratet skriver blant annet at vedtaket er truffet etter en skjønnsmessig vurdering av søkers behov og de vernehensyn som gjør seg gjeldende.

Svarene står i kontrast til begrunnelsen inntatt over, og også til innholdet i vedtaket forøvrig. På førstesiden i vedtaket var blant annet følgende avsnitt inntatt og uthevet:

«Miljødirektoratet har etter klagehandsaming kome til at det ikkje er heimel i føresegna § 3 pkt. 1.3 bokstav c) då søkar ikkje driv med beitedyr og dermed ikkje har det ressursgrunnlaget som føresegna krev for å kunne gi løyve til oppføring av gjetarhytte. Verneområdestyret sitt løyve opphevast.»

Slik ombudsmannen ser det, tyder uttalelsene i vedtaket på at direktoratet anså det faktum at A ikke selv eier beitedyr, å være til hinder for å gi tillatelse etter § 3 punkt 1.3 bokstav c. Dette underbygges av at direktoratet i vedtaket ikke har vurdert beitelagets behov for gjeterhytta og eventuelle negative konsekvenser for verneområdet av at tillatelse ikke blir gitt. En etterfølgende begrunnelse kan ikke endre det opprinnelige vedtaket. At hensynet til å holde ved like kulturlandskapet gjennom fortsatt beitebruk – en del av verneformålet i området – ikke er vurdert av direktoratet, reiser i seg selv spørsmål om direktoratet har foretatt en tilstrekkelig helhetlig vurdering av saken.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at det foreligger begrunnet tvil om direktoratet har lagt riktig rettsoppfatning til grunn og foretatt en tilstrekkelig helhetlig vurdering av saken. Dette må anses som et forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum.

Ombudsmannen ber direktoratet om å vurdere saken på nytt og orientere ombudsmannen om utfallet av den nye behandlingen. Det understrekes at ombudsmannen ikke har noen mening om hva utfallet i den nye vurderingen bør bli.