Tildeling av avtalehjemmel for legespesialist – seniorpolitikk

Det meldte seg sju søkere, hvorav fire ble innkalt til intervju. I tillegg til representanten fra helseforetaket, deltok også en representant for Private Spesialisters Legeforening (PSL) og sønnen til innehaveren av avtalehjemmelen (senior), som var oppnevnt som hjelpeverge. I tråd med seniors uttalelse tilbød helseregionen A hjemmelen i oktober 2007, og A aksepterte tilbudet. Etter klage fra B ble vedtaket stadfestet av Helse- og omsorgsdepartementet 10. juni 2008.

B hevdet i klagen hit at han var forbigått på usaklig grunnlag. Han anså seg som klart best kvalifisert og viste blant annet til at han har atskillig lengre og mer sammensatt praksis enn A, og at han dessuten har en doktorgrad innen fagfeltet. Videre viste han til personlige egenskaper, slik som samarbeidsevne, god pasientkontakt og evne til å drive privat praksis. B anførte også at senior ikke hadde privat eller yrkesmessig kjennskap til ham og derfor ikke hadde grunnlag for å foreta en vurdering av hans kvalifikasjoner og egnethet. Dessuten var senior alvorlig syk og ble representert ved hjelpeverge i tildelingsprosessen, og måtte i tillegg anses som inhabil. Senior kom aldri tilbake til praksisen og dette måtte etter Bs syn ha vært «rimelig åpenbart på et tidlig tidspunkt». Han mente også at saken var for dårlig opplyst.

Helse- og omsorgsdepartementet ble bedt om å besvare spørsmål knyttet til sakens opplysning, begrunnelsen for tildelingen og saksbehandlingen. Det ble blant annet stilt spørsmål omkring helseforetakets vedtak og om referanser var kontaktet. Departementet ble også bedt om å begrunne tildelingen nærmere. Seniors rolle og oppfatning, samt betydningen av hjelpevergeoppnevnelsen, ble videre problematisert.

Etter å ha innhentet en skriftlig uttalelse fra helseforetaket, redegjorde departementet i svarbrevet for helseforetakets og egen saksbehandling og for det faktiske grunnlaget for klagevedtaket. Departementet informerte også om vurderingen av søkerne og om vektleggingen av seniors uttalelse. Deler av brevet er referert nedenfor.

B fastholdt at hans faglige kompetanse ikke var blitt tilstrekkelig vektlagt og at ingen i intervjupanelet hadde fagkompetanse til å vurdere søkernes bakgrunn. Videre hevdet han at helseforetakets begrunnelser og redegjørelser i etterkant av klagen ikke kunne tillegges vekt fordi de kan være «tillempet sakens gang». Begrunnelsene som var gitt for tildelingen var etter hans oppfatning varierende og spørsmål om personlig skikkethet var ikke tilstrekkelig undersøkt.

Helse- og omsorgsdepartementet understreket senere at et intervju har en viktig funksjon i vurderingsprosessen. Bakgrunnen for utlysningen som seniorhjemmel var at daværende innehaver av hjemmelen var blitt sykmeldt. På tidspunktet for kunngjøring var det «antatt at senior bare var midlertidig ute av funksjon pga. sykdom».

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Saksbehandlingen

1.1 Utlysningen

I saken er det få opplysninger om hjemmelsinnehaverens (seniors) spesielle situasjon. Det er imidlertid på det rene at han ble alvorlig syk og at sønnen ble oppnevnt som hjelpeverge 31. mai 2007 med hjemmel i vergemålsloven 22. april 1927 nr. 3 § 90 a. Bestemmelsen krever at vedkommende ikke kan «vareta sine anliggender» på grunn av «sinnslidelse, andre psykiske forstyrrelser, senil demens, psykisk utviklingshemming eller legemlig funksjonshemming». Det er altså strenge krav etter loven for slik oppnevning. Mandatet var å «forestå salg av hele eller deler av» legepraksisen og å forestå salg av et uregistrert motorkjøretøy.

Saksbehandleren i … RHF har muntlig opplyst at legen ønsket å fortsette sin praksis. Foretaket hadde informasjon fra blant annet den vikarierende legen om at senior ville komme tilbake fra sykefraværet etter ½ år. Foretakets representant understreket at det er viktig at det reageres raskt i slike tilfeller av sykdom og at det er en begrenset tid foretaket (og legen) kan «se an» situasjonen.

Ut fra de sparsomme opplysningene som foreligger, har jeg ingen merknader til at avtalehjemmelen ble utlyst i juni 2007 ut fra bestemmelsene om seniorpolitikk i rammeavtalen § 13, selv om dette i ettertid kan vurderes annerledes. Om saken skulle vært bedre opplyst på dette tidspunktet, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på, se punkt 3 nedenfor.

1.2 Intervjuet

Intervjupanelet bestod etter det opplyste av representant fra helseregionen, en tillitsvalgt fra Privatpraktiserende Spesialisters Legeforening (en gynekolog) og hjelpevergen som representant for senior. Selv om representasjonsforhold i en slik sak er ekstraordinært, har jeg heller ikke merknader til sammensetningen av panelet. Som Helse- og omsorgsdepartementet har påpekt, skal tildelingsorganet bli bedre kjent med de kandidatene som har de best dokumenterte kvalifikasjonene og «få utdypet forhold som det ikke er så lett å avlede av den fremlagte dokumentasjonen». Jeg er enig i at intervjuet kan ha en viktig funksjon i slike vurderingsprosesser, og jeg kan ikke se at det kan rettes avgjørende innvendinger mot at ingen av deltakerne tilsynelatende hadde spesiell kunnskap om øre-nese-halssykdommer.

Helseforetaket har i ettertid fremlagt et utførlig notat fra intervjuene, som vedlegg til brev 13. mai 2008 til departementet. I brevet redegjøres det for vurderingen av kandidatene. Notatet er ikke datert og det er ikke opplyst når det er utarbeidet. Det gir imidlertid et relativt godt inntrykk av hva som var temaer under intervjuene og underbygger de konklusjoner som er trukket om blant annet søkernes motivasjon for arbeidet.

1.3 Sakens opplysning og dokumentasjonsgrunnlag i første instans

Helseforetaket har i ettertid opplyst at referanser også ble kontaktet. Dette fremkommer ikke av noen av dokumentene som er utarbeidet i tildelingssaken i første instans eller i klagesaken, noe som er uheldig. Håndskrevne notater er fremlagt i forbindelse med ombudsmannssaken, men disse er det vanskelig å bedømme i ettertid for utenforstående. Med dette forbeholdet synes tildelingssaken så langt å ha vært utredet på ordinær måte. Om betydningen av seniors uttalelse vises det til pkt. 3 nedenfor.

Det er en klar svakhet at helseforetaket ikke har utformet et skriftlig vedtak, slik forvaltningsloven 10. februar 1967 § 23 foreskriver for enkeltvedtak. Helse- og omsorgsdepartementet har for sin del uttalt at helseforetaket også burde ha gitt en skriftlig begrunnelse da tildelingen fant sted og i alle fall ved underretning om tildelingen.

1.4 Sakens opplysning og dokumentasjonsgrunnlag i klageinstansen

Helse- og omsorgsdepartementet mottok fra helseforetaket kunngjøringsteksten, en oversikt over søkerne (navn, alder, årstall for oppnådd spesialitet, HPR-nr. for enkelte av søkerne), brev fra B og uttalelsen fra senior v/hjelpevergen datert 9. oktober 2007. På forespørsel oversendte helseforetaket også notater fra intervjuene. Oversendelsesbrevet til departementet inneholdt i tillegg foretakets korte vurdering av kandidatene. Departementet mottok imidlertid ikke søknadspapirene og skal heller ikke ha etterlyst disse.

I korrespondansen med mitt kontor har departementet erkjent at «kildebruken ikke har vært den beste». Søknadspapirer skulle vært innhentet og det burde også fremgått om foretaket hadde kontaktet referanser. Jeg er enig i disse betraktningene. Det er kritikkverdig at departementet ikke hadde et fullstendig dokumentasjonsgrunnlag for sin avgjørelse, og særlig i den spesielle situasjonen som forelå.

2. Begrunnelsene

2.1 Tildelingen – rettslig utgangspunkt

De regionale helseforetakenes ansvar for at det tilbys spesialisthelsetjenester innen helseregionene er fastslått i spesialisthelsetjenesteloven 2. juli 1999 nr. 61 § 2-1a. Inngåelse av avtaler med legespesialister, som en del av dette «sørge-for»-ansvaret, er nærmere regulert i rammeavtalen med Legeforeningen, som blant annet har bestemmelser om utlysning. Ved senioravtaler skal det som nevnt legges «stor vekt» på seniors vurderinger med hensyn til hvilken lege som skal få tilbud om hjemmel, jf. pkt. 13.1. Forutsetningen er at legen har lagt vekt på «saklige kriterier». I pkt. 3.2 er dette presisert til å være «bl.a. faglig kompetanse og erfaring, samarbeidsevner og evne til å drive privat praksis». Vedtaksmyndigheten må forutsetningsvis også legge vekt på slike hensyn. Helse- og omsorgsdepartementet har i brev hit lagt til grunn at den vurderingen beslutningsmyndigheten må foreta, er en kvalifikasjonsvurdering. Den best kvalifiserte ut fra utlysningsteksten og eventuelt lov- og avtalefestede krav skal gis tilbud om hjemmelen.

2.2. Helseforetakets begrunnelser

Helseforetakets begrunnelse for tildelingen fremkommer først ved oversendelsen av klagen 31. januar 2008 til departementet. Foretaket viser innledningsvis til seniors uttalelse om A, som gjaldt «samarbeid, men også faglig dyktighet som kliniker og i omgang med pasienter». Foretaket uttaler deretter:

«Verken det regionale helseforetaket eller PSL fant grunn til å gå imot dette valget. Den valgte kandidaten har faglig kunnskap og erfaring som gjør oss trygge på at disse sidene vil bli godt ivaretatt i praksisen fremover. Blant intervjukandidatene fantes mange med god faglig bakgrunn, men ettersom rammeavtalen har de aktuelle bestemmelsene nevnt over og senior så tydelig beskriver en kandidat som den beste som kompanjong i praksisen valgte man å støtte dette valget».

Ut fra denne begrunnelsen er det vanskelig å se at helseforetaket har foretatt en tilstrekkelig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering. Seniors uttalelse synes å ha blitt tillagt avgjørende vekt i en situasjon der mange var kvalifiserte. Skal begrunnelsen tas på ordet, har seniors preferanser ene og alene vært avgjørende. Det er vanskelig å se at dette er i tråd med departementets forståelse av avtaleverket og helsemyndighetenes oppgave. Påbudet om å tillegge seniors uttalelse «stor vekt» i avtalen kan riktignok oppfattes som en begrensning i kvalifikasjonsprinsippet. Men prinsippet kan ikke uten videre tilsidesettes, og beslutningsmyndigheten kan neppe tillegge uttalelsen avgjørende vekt uten å foreta en egen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering. I denne vurderingen må myndighetene også ta hensyn til hvilket grunnlag senior har for sin uttalelse.

I brev 13. mai 2008 til departementet har foretaket foretatt en slik sammenlignende vurdering av kandidatene. A ble ansett som «den beste kandidaten for å inngå i et samarbeid med senior og videreføre praksisen». Det ble gitt nærmere opplysninger om praksisens profil og ønsket om en «allrounder». Dette er gjentatt og utdypet i brev 19. desember 2008, som er skrevet i anledning ombudsmannssaken. Her heter det at den sistnevnte begrunnelsen er en «utdypning» av den første, og at begrunnelsene ikke er ulike. Det gis også en forklaring på utformingen av den første begrunnelsen, blant annet at man ikke ønsker å «stadfeste unødvendige momenter» og ikke skriver om «fordeler man frykter å gå glipp av ved å velge klager».

Forutsatt at foretakets vurdering av søkerne har vært uendret, er den første begrunnelsen (ved oversendelsen til departementet) uheldig utformet og gir ikke et dekkende uttrykk for realiteten. Dette er selvsagt uheldig. Helseforetakets to begrunnelser fremstår som ulike, noe som ikke er egnet til å inngi tillit.

2.3 Helse- og omsorgsdepartementets begrunnelse

Begrunnelsen i vedtaket 10. juni 2008 er kortfattet. Departementet oppfatter det slik at både A og klageren er kvalifiserte, og viser til foretakets valg etter seniors uttalelse. Deretter heter det:

«Ut fra sakens dokumenter kan ikke departementet se at … RHF har foretatt usaklige vurderinger eller tatt utenforliggende hensyn ved tildelingen.»

Ytterligere vurderinger eller begrunnelse forekommer ikke. Det er vanskelig å se at departementet har foretatt en selvstendig vurdering av saken, slik en klageinstans forventes å gjøre etter forvaltningsloven § 34. Begrunnelsen fremstår som en kvalitetssikring – helseforetaket har ikke begått alvorlige feil i sin vurdering – men ikke som en selvstendig vurdering og overprøving.

I korrespondansen med mitt kontor har imidlertid departementet redegjort nærmere for sin vurdering av søkerne og det fremgår at det har vært foretatt en overprøving. Dette burde imidlertid ha fremgått klart av begrunnelsen i klagevedtaket.

3. Betydningen av seniors uttalelse

Etter rammeavtalen § 13 skal en lege over 60 år ha «rett til å få dele sin praksis med henblikk på nedtrapping». Seniors uttalelse om hvem som skal få tilbud om hjemmel, skal som nevnt tillegges «stor vekt» så fremt det er lagt vekt på saklige kriterier. Bakgrunnen er blant annet at det er viktig å etablere et godt samarbeid mellom senior og tiltredende lege, jf. kommentarutgaven til rammeavtalen. Forutsetningen for å legge «stor vekt» på uttalelsen er altså at senior fortsatt skal være i arbeid, men trappe ned.

Denne saken var ekstraordinær ved at hjemmelsinnehaveren ikke hadde vært i arbeid i lengre tid på grunn av alvorlig sykdom. Dessuten var seniors uttalelse signert av en hjelpeverge, som også hadde deltatt under intervjuene. Det foreligger ingen opplysninger i saken om når senior ble syk, men det må ha vært mange måneder tidligere. Hjelpevergeoppnevnelsen fant sted i slutten av mai 2007. Det foreligger heller ingen opplysninger om hans fysiske og mentale tilstand på utlysningstidspunktet, på uttalelsestidspunktet (9. oktober 2007) eller et par uker senere da tildelingen fant sted.