Uttalelse
Sakens bakgrunn
A, som er leietaker av en kommunal bolig, søkte i mai 2014 om (fornyet) bostøtte fra Husbanken og Bergen kommune. I brev 15. mai 2014 ba kommunen om ytterligere opplysninger/dokumentasjon for at søknaden skulle kunne behandles. Da A ikke svarte, innhentet kommunen opplysninger om inntekt. Fordi hun hadde mottatt tiltakspenger fra Nav i perioden 3. mars til 27. juni 2014, hadde hun mottatt bostøtte som hun ikke hadde krav på.
Kommunen beregnet at A hadde mottatt kr 9 456,- for mye i bostøtte i perioden 1. april til 30. juni 2014 og krevet i vedtak 10. juli 2014 beløpet tilbakebetalt. A klaget på vedtaket og mente at hun hadde mottatt et lavere beløp i tiltakspenger enn det kommunen hadde lagt til grunn. Hun viste også til utgifter hun hadde hatt og til sin vanskelige økonomiske situasjon.
Kommunens klagenemnd tok i vedtak 25. mai 2015 ikke klagen til følge. Det ble vist til kommunens retningslinjer om at det fattes vedtak som går tilbake til den datoen endringen skjedde, dersom Boligetaten senere blir kjent med at det har skjedd endringer i grunnlaget for beregningen av bostøtte. Det ble lagt til grunn at Boligsjefens fullmakt til å dispensere fra regelverket bare er aktuelt i sjeldne unntakstilfeller, som for eksempel at mottakeren åpenbart mangler evne og mulighet til å følge opp sine forpliktelser, at det ikke er gitt tilstrekkelig informasjon om plikt til å melde fra om endringer eller at det foreligger andre omstendigheter som gjør at krav om tilbakebetaling fremstår som klart urimelig.
Klagenemnden viste til at det i samtlige 21 vedtak om kommunal bostøtte sendt til A, ble gjort oppmerksom på plikten til å melde fra om endringer i inntektsforhold, og at hun dermed hadde fått grundig og gjentatt informasjon om plikten til å melde fra om endringer i inntekt, både i vedtak og i søknadsskjema. Det ble ikke funnet sannsynlig at samtlige vedtak om bostøtte hadde forsvunnet i posten, selv om A hadde opplyst om problemer med at posten hennes ble borte. Videre ble det vist til at det ikke forelå opplysninger som tilsa at hun ikke hadde hatt mulighet til å gi Boligetaten nødvendig informasjon om sin endrede inntekt, og at det ikke forelå omstendigheter som gjorde at tilbakebetaling av feilutbetalt beløp fremsto som klart urimelig.
I klage 16. juli 2015 bragte A saken inn for ombudsmannen, der hun viste til flere forhold knyttet til boligen og en vanskelig situasjon.
Undersøkelsene herfra
I brev 15. september 2015 herfra ble saken tatt opp med kommunen.
1. Det ble stilt spørsmål om A hadde fått forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 før vedtaket om tilbakekreving, og det ble bedt redegjort for kommunens rutiner for forhåndsvarsling.
2. Videre ble det stilt spørsmål om det rettslige grunnlaget for vedtaket. Spørsmålene ble blant annet stilt på bakgrunn av kommunens opplysninger om regelverket gitt ved telefonhenvendelser herfra.
a. Det ble bedt bekreftet at det ikke finnes et regelverk for den kommunale bostøtten ut over kommunens «Retningslinjer for bostøtte i kommunale boliger», og at disse sist ble justert i byrådssak 1271/04.
b. Kommunen ble også bedt om å kommentere at ombudsmannen hadde mottatt to versjoner av retningslinjene, en med henvisning til satser og grunnbeløp per 1. mai 2014, og en annen per 1. mai 2015, og at satsene og tallgrunnlaget i de to versjonene var ulike. Det ble bedt kommentert hvordan dette harmonerte med opplysningen gitt muntlig av kommunen om at siste revidering av retningslinjene skjedde i 2004. Det ble også bedt opplyst hvem som var ansvarlig for endringene som syntes å ha skjedd etter 2004.
c. Om kommunens forslag til vedtak stilet til klagenemnda, ble det bedt opplyst hvorfor det var avvik mellom det siterte fra retningslinjene i forslaget, og det som sto i de tilsendte retningslinjene.
d. Videre ble det bedt opplyst når Boligsjefen ble gitt fullmakt til å dispensere fra regelverket, av hvilket dokument det fremgår, og om det er regulert nærmere i hvilke tilfeller dispensasjon kan gis og hvilke hensyn som i så fall skal vektlegges.
3. Under henvisning til spørsmål 2 d ble kommunen bedt om å redegjøre for den konkrete vurderingen som ble gjort i A’s sak, herunder hvilke momenter som ble vurdert.
4. Om sakens opplysning for klagenemnden ble det herfra vist til at det i dokumentene oversendt hit, lå kopi av As søknad 29. mai 2014, der det var opplyst at hun mottok individstønad, og at kopier av andre søknader ikke var vedlagt. Det ble bedt opplyst om klagenemnden ved behandlingen hadde vært kjent med hvilke opplysninger A hadde gitt i søknadene som lå til grunn for utbetalingene fra mars til juni 2014, og om hun hadde gitt uriktige opplysninger om egen inntekt.
5. Det ble også stilt spørsmål om forholdet til statlig bostøtte.
a. Det ble bedt opplyst om A bare hadde fått innvilget kommunal bostøtte.
b. Videre ble det vist til Husbankens veileder for saksbehandlere ved behandlingen av krav om tilbakebetaling av bostøtte (veileder HB 9.N.14), og at det av denne kan synes som om Husbanken har en noe annen praksis for tilbakebetalingskrav enn det som var vist i As sak. Det ble også vist til at det i vedtak om innvilgelse av bostøtte fra Husbanken skal informeres om en meldepliktgrense, hvilket kommunens vedtak ikke inneholdt. Til det siste ble det bedt opplyst om det er særlige grunner som tilsier at vurderingen av om en tilbakebetaling skal skje og hva slags informasjon forvaltningen skal gi i vedtakene, er en annen for den kommunale støtten.
Kommunen svarte i brev 15. oktober 2015.
1. Kommunen skrev at regelen om forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 16 blir forstått slik at en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, som hovedregel skal varsles og gis anledning til å uttale seg før et vedtak treffes. Det ble vist til at mange forvaltningssaker er søknadssaker, og at utgangspunktet da vil være at varsel ikke er nødvending. Kommunen har ikke felles rutiner som supplerer forvaltningslovens regler om forhåndsvarsling, men det gjennomføres kurs i saksbehandlingsregler og opplæringstiltak for saksbehandlerne for å sikre at reglene i forvaltningsloven overholdes.
Praksis i saker om bostøtte er at Boligetaten sender orienteringsbrev med søknadsskjema til alle mottakere som har vedtak ut desember eller juni, med informasjon om fremgangsmåten ved søknad om forlengelse, plikt til å melde fra om endringer m.m. A fikk et slikt brev i oktober 2013 og sendte inn ny søknad som ble innvilget i november 2013 for perioden januar og ut juni 2014. Kopi av et standardisert orienteringsbrev var vedlagt kommunens svar hit.
Kommunen viste videre til at krav om tilbakebetaling vanligvis skyldes at søkeren vedlegger nye opplysninger i en søknad, og at opplysningene viser at søkeren har hatt en inntekt som berører det forrige vedtaket om bostøtte. Dersom søknaden er tilstrekkelig opplyst og dokumentert av søkeren, fatter Boligetaten nytt vedtak med tilbakevirkende kraft. I svært mange tilfeller har etaten likevel ikke nok opplysninger, og søkeren tilskrives og orienteres om at det er nødvendig med flere opplysninger før det kan fattes vedtak. Dette var tilfellet i As sak. Boligetaten ba henne dokumentere manglende opplysninger. Da dette ikke ble besvart av A, innhentet saksbehandleren opplysninger fra Nav og fattet nytt vedtak. Det ble vist til at det generelt er ønskelig at vedtak blir fattet så raskt som mulig etter at inntektsendringen har skjedd, da det også for søkeren er en fordel at restansen tilbake i tid blir minst mulig.
2. Om det rettslige grunnlaget viste kommunen til at det er Retningslinjer for bostøtte i kommunale boliger, innført i 1995, som er gjeldende regelverk. Retningslinjene reguleres i henhold til endringene i folketrygdens grunnbeløp (G), da dette anses det enkleste å forholde seg til for de fleste av søkerne.
Til spørsmålet om kommunens forslag til vedtak til klagenemnden, ble det opplyst at sitatet på side 3 ved en inkurie var hentet fra et forslag om nye retningslinjer. Avsnittet gir en korrekt beskrivelse av dagens retningslinjer og praksis, men formuleringene er noe annerledes enn i dagens retningslinjer. Kommunen mente det var en beklagelig feiltagelse, med kunne ikke se at den kan ha hatt betydning for avgjørelsen.
Boligsjefens fullmakt til å dispensere fra regelverket inngår i Bystyresak 0147/97, behandlet av Bystyret i møte 24. juni 1997. Kopi av vedlegget til Bystyret var vedlagt, og det ble vist til at det ikke var regulert hvilke tilfeller det kunne gis dispensasjon for eller hvilke hensyn som eventuelt kunne vektlegges.
3. Når det gjelder muligheten for å dispensere fra retningslinjene i forbindelse med tilbakekreving, skrev kommunen at Boligsjefen hadde praktisert dette slik at dispensasjon bare gis i sjeldne unntakstilfeller. Det er først og fremst aktuelt der mottakeren åpenbart ikke er i stand til å følge opp sine forpliktelser eller at det ikke er gitt tilstrekkelig informasjon om plikten til å melde fra om endringer. Videre kan dispensasjon være aktuelt dersom det foreligger andre omstendigheter som gjør at krav om tilbakebetaling av bostøtte fremstår som klart urimelig. Det ble vist til at mottakeren i denne saken var godt informert om plikten til å melde fra om endringer i inntektsforhold, og at det ut fra Boligetatens kjennskap til henne ikke var noe til hinder for at hun skulle melde fra da inntekten økte. Det var heller ikke fremkommet andre omstendigheter i klagen som gjorde at tilbakebetaling fremsto som klart urimelig. Boligsjefen hadde derfor ikke funnet det aktuelt å dispensere fra retningslinjene.
4. Til spørsmålet om sakens opplysning viste kommunen til at kravet om tilbakebetaling var begrunnet med at det i vedtaksperioden var skjedd en endring, som A ikke hadde opplyst om. Det var ikke lagt til grunn at hun hadde gitt uriktige opplysninger om egen inntekt, men antatt at opplysningene i søknaden som lå til grunn for utbetaling av bostøtte i perioden januar til juni 2014, var korrekte på søknadstidspunktet. Kopier av tidligere søknader var derfor ikke oversendt til klagenemnden.
5. Om statlig og kommunal bostøtte skrev kommunen at A var innvilget bostøtte både fra Husbanken og kommunen, og at kommunen tar refusjon i den bostøtten som blir gitt. Bostøtten fra Husbanken er lavere enn den fra kommunen, også i perioden tilbakekrevingen gjelder. I april 2014 fikk A kommunal bostøtte per måned med kr 4893,-, i mai og juni kr 5062,-. Husbankens støtte i perioden var kr 4253 per måned, slik at A ikke hadde noe tilgodehavende som kunne vært trukket fra restansen.
Det ble vist til at Husbanken som hovedregel innvilger bostøtte med grunnlag i sist kjente ligning, og at det bare er i tilfeller der søkeren krever beregning på grunnlag av dagens inntekt at nyere inntektsopplysninger blir lagt til grunn. Ved litt større inntektsendringer er det meldeplikt. Når bostøtten blir beregnet etter sist kjente ligning, bruker Husbanken inntektsopplysninger som er ½ til 1 ½ år gamle, slik at de fleste vil ha litt høyere inntekt når bostøtten beregnes. Grunnen til at Husbanken benytter seg av meldepliktgrenser er trolig knyttet til den praktisk gjennomføringen, mer enn til reglene for tilbakekreving, da disse ligner svært mye på den praksisen kommunen har. Det ble vist til bustøttelova § 10. Når kommunen beregner bostøtte, er det alltid på grunnlag av dagens inntektssituasjon. Alle endringer i inntekt må derfor meldes umiddelbart, uavhengig av hvor stor endringen er, og dette blir det opplyst om i alle vedtak. Etter kommunens mening er det ikke grunn til å endre denne praksisen.
Kommunen skrev også at Boligetaten arbeider for å få vedtatt en ny sak hvor retningslinjene for bostøtteordningen blir samlet i en sak og de enkelte punkter bedre belyst, slik at det blir enklere og mer oversiktlig å henvise til gyldige retningslinjer.
Ombudsmannens syn på saken
1. Forhåndsvarsling
I forvaltningsloven § 16 første ledd er det bestemt at en part, som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles og gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Etter annet ledd skal forhåndsvarselet gjøre rede for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte skal kunne ivareta sine interesser. I tredje ledd er det listet opp tilfeller der forhåndsvarsling kan unnlates. Etter bokstav c kan det unnlates dersom vedkommende allerede har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning til å uttale seg eller varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig.
A hadde vedtak om innvilget bostøtte ut juni 2014. I mai 2014 sendte hun søknad om forlenget bostøtte, uten å legge ved nødvendig dokumentasjon. Da hun etter oppfordring fra kommunen ikke sendte inn det etterspurte, ble opplysninger om hennes inntekt innhentet fra Nav. Det viste seg at hun i en periode fra mars til juni 2014 hadde mottatt stønad, som gjorde at hun ikke hadde hatt krav på bostøtte for april, mai og juni 2014. Kommunen sendte ikke forhåndsvarsel om at det på grunn av dette ville bli en sak om tilbakekreving, men fattet 10. juli 2014 vedtak om tilbakekreving.
Det kan ikke ses at det i denne situasjonen var grunnlag for å gjøre unntak fra regelen i forvaltningsloven § 16 første ledd om at det skal sendes forhåndsvarsel. A hadde søkt om forlengelse av vedtak om bostøtte, og opplysningene som ble innhentet, må derfor antas å ha vært nødvendige for å se om hun oppfylte kravene til fortsatt bostøtte og størrelsen av den.
Spørsmålet om innvilgelse av fortsatt bostøtte er et annet enn spørsmålet om det er grunnlag for tilbakekreving. Dette synliggjøres tydelig ved at vurderingstemaene er ulike. For å avgjøre spørsmålet om fortsatt bostøtte må det tas stilling til objektive kriterier. Ved spørsmålet om tilbakekreving kommer i tillegg til vurderingen av om de objektive kriteriene for bostøtten har vært til stede, vurderingen av om det skal fattes vedtak om tilbakekreving. Det er ingen automatikk i det siste, selv om det i kommunens retningslinjer og i tidligere vedtak om bostøtte fremgår at det vil fattes vedtak som går tilbake til den dato endringen skjedde, dersom det senere blir kjent at det har skjedd endringer. Dette kommer for øvrig tydelig frem i fullmakten til Boligsjefen om at det er mulig å dispensere fra retningslinjene i forbindelse med tilbakekreving.
A skulle således vært varslet om at det ville bli vurdert å kreve tilbake utbetalt bostøtte og gitt anledning til å uttale seg på forhånd.
2. Det rettslige grunnlaget, sakens opplysning og forholdet til statlig bostøtte
Etter den mottatte avklaringen legges det til grunn at det er «Retningslinjer for bostøtte i kommunale boliger», fattet av Bystyret i sak 13/95, som er kommunens regelverk. Videre legges det til grunn at retningslinjene sist ble endret i Byrådssak 1271-04, og at de årlig blir regulert i henhold til endringene i folketrygdens grunnbeløp. Kommunen anser at det for brukerne er en fordel å forholde seg til en fast økonomisk grense.
Videre legges det til grunn at Boligsjefen i tillegg er gitt fullmakt fra Bystyret til å dispensere fra regelverket, jf. Bystyresak 0147/97. Det er ikke nærmere regulert i hvilke tilfeller det kan gis dispensasjon eller hvilke hensyn som eventuelt skal vektlegges.
Det tas til etterretning at det på side 3 i kommunens forslag til klagenemnden ved en beklagelig feil ble sitert fra et forslag om nye retningslinjer, men at det siterte likevel gir en korrekt beskrivelse av dagens retningslinjer og praksis.
Kommunens redegjørelse for sakens opplysning tas også til etterretning. Det ble ved behandlingen ikke lagt til grunn at A hadde gitt uriktige opplysninger, men at hun ikke hadde meldt fra om endringer inntruffet i vedtaksperioden.
Det er opplyst at A mottok både kommunal og statlig bostøtte. Kommunens svar om forholdet mellom de to ordningene oppfattes slik at det bare er den kommunale støtten, som er høyere enn den statlige, som er krevet tilbake.
Redegjørelsen for utgangspunktet for beregningen av bostøtte henholdsvis av Husbanken og av kommunen, tas til etterretning. Kommunen beregner alltid bostøtten på grunnlag av dagens inntektssituasjon, og endringer i inntekt må derfor meldes umiddelbart, uavhengig av hvor stor endringen er. Det er opplyst at denne praksisen ikke vil bli endret.
Kommunens arbeid med å samle retningslinjene for bostøtteordningen i en sak og bedre belyse de enkelte punktene, synes som et godt tiltak for å skape klarhet i hvilket regelverk som gjelder.
3. Den konkrete vurderingen av kravet om tilbakebetaling
Kommunal bostøtte er ikke en lovbestemt ordning, og det er opp til hver enkelt kommune å bestemme om det i tillegg til Husbankens ordning, skal opprettes en supplerende kommunal bostøtteordning. Kommunen vedtok i 1995 gjennomføring av en ny husleie- og bostøtteordning for kommunens ordinære utleieboliger.
I de vedtatte retningslinjene for den kommunale bostøtteordningen i kommunen står det at søkeren er pliktig til umiddelbart å oppgi alle endringer som medfører at grunnlaget for beregning av bostøtte blir endret. Dette vil være alle endringer i inntekts-, formues- og husstandsstørrelse.
Videre står det i retningslinjene at dersom Boligavdelingen senere blir kjent med at det har skjedd endringer i husstanden, vil det fattes vedtak som går tilbake til den dato endringen skjedde. Regelen fremstår som rent objektiv – er det konstatert forhold som gjør at vilkårene for å motta bostøtte ikke var til stede, så vil det skje en tilbakekreving.
Retningslinjene åpner likevel for at tilbakekreving kan unnlates da Boligsjefen er gitt fullmakt til å dispensere fra regelverket. Det kan stilles spørsmål om utformingen av regelverket på dette punktet. For at tilbakekreving skal kunne skje, vil det i andre sammenhenger normalt stilles ytterligere betingelser enn at det objektivt sett har skjedd en utbetaling som ikke var riktig. Spørsmål om god tro hos mottakeren nevnes som et sentralt forhold. Det er likevel ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om regelverkets utforming her, da det er opplyst at kommunen arbeider med nye retningslinjer. Det bør i den sammenheng foretas en vurdering av om det er tilstrekkelig at Boligsjefen er gitt en fullmakt til å dispensere fra regelverket, eller om det bør inntas nærmere regler om hvilke vurderinger som må foretas i saker der det er spørsmål om å kreve tilbake utbetalt bostøtte, og at dette gjøres i alle ledd, også i første instans.
I denne saken fattet Boligetaten vedtak 10. juli 2014 om tilbakekreving, som var begrunnet med at A hadde hatt en høyere inntekt enn det som var lagt til grunn da bostøtten ble innvilget. Ut over dette ble det ikke foretatt noen vurdering av om tilbakekreving skulle skje.
A klaget på vedtaket, og klagen ble behandlet av klagenemnden 26. mai 2015. I kommunens framlegg til nemnden ble det foretatt en vurdering av om tilbakekreving kunne unnlates, under henvisning til adgangen til å dispensere fra retningslinjene. Det ble lagt til grunn at dispensasjon bare er aktuelt i sjeldne unntakstilfeller, som for eksempel at mottakeren åpenbart mangler evne og mulighet til å følge opp sine forpliktelser, at det ikke er gitt tilstrekkelig informasjon om plikt til å melde fra om endringer eller at det foreligger andre omstendigheter som gjør at krav om tilbakebetaling fremstår som klart urimelig.
I den konkrete vurderingen ble det vist til at A i samtlige 21 vedtak om bostøtte hadde fått informasjon om at hun hadde plikt til å melde fra om alle endringer i inntektsforhold eller husstandsstørrelse i vedtaksperioden, og at endring av vedtakene tilbake i tid ville kunne skje dersom vedtakene var fattet på grunnlag av feil informasjon. Det ble lagt til grunn at A hadde fått grundig og gjentatt informasjon om plikten til å melde fra om endringer i inntektsforhold, både i vedtak og i søknadsskjema. Videre ble det vist til at det ikke var sannsynlig at samtlige vedtak om bostøtte hadde forsvunnet i posten, selv om A hadde opplyst om problemer med at posten ble borte. Det ble også vist til at det ikke forelå opplysninger som tilsa at A ikke hadde hatt mulighet til å gi Boligetaten nødvendig informasjon om endret inntekt, og at det ikke forelå omstendigheter som tilsa at det fremsto som klart urimelig å kreve tilbakebetaling av det feilutbetalte beløpet.
I klageomgangen ble det således foretatt en vurdering av om det forelå forhold som tilsa at den feilutbetalte bostøtten ikke skulle kreves tilbake. Denne skjønnsmessige avveiningen kan ombudsmannen i begrenset grad gå inn i. Bakgrunnen for at saken ble tatt opp med kommunen var særlig knyttet til saksbehandlingen og det rettslige grunnlaget for vedtaket. Etter den redegjørelsen som er gitt fra kommunen, gir saken ikke grunn til mer her.