Tilbakekall av godkjenning som lotteriverdig organisasjon – saksbehandlingen, politianmeldelse og uttalelser til media

Etter forutgående forhåndsvarsel ble godkjenningen tilbakekalt i 2007. Tilsynet uttalte at ett av vilkårene for lotterigodkjenningen var at A hadde 26 medlemmer under 18 år, og tilsynet hadde mottatt dokumentasjon fra klubben om at dette vilkåret ikke lenger var oppfylt. Oppstillingstillatelsen til automaten ble også tilbakekalt.

Til klagen over tilbakekallet la A ved en kopi av en medlemsliste på 32 navn som var sendt til forbundet, og det ble antatt at klubben da oppfylte det formelle kravet til medlemmer under 18 år. Det ble vist til at klubben hadde hatt en langvarig konflikt med en naboklubb, og at klubben, av hensyn til dens unge spillere, ikke hadde oppgitt disses tilhørighet til A.

På bakgrunn av den innsendte medlemslisten ble tilbakekallet opphevet av tilsynet i juli 2007. Tilbakekallet av oppstillingstillatelsen ble opprettholdt, da det ble antatt at klubben ikke hadde hatt tilstrekkelig antall medlemmer under 18 år i perioden 2003 til juni 2007.

I mars 2008 ble det på nytt sendt ut forhåndsvarsel om tilbakekall, på bakgrunn av tips og henvendelser om at A hadde inngitt uriktige opplysninger om medlemsmassen i forbindelse med omgjøringen i juli 2007. Tilsynet la til grunn at det fra 2005 og fremover ikke var drevet særlig virksomhet for barn og unge under 18 år, og at klubben derfor over lengre tid hadde mottatt lotteriinntekter i strid med forutsetningen i godkjenningen fra 2003. Den innsendte medlemslisten ble antatt å være fiktiv, da det for tilsynet var blitt fremlagt dokumentasjon på at mange av personene på listen verken var, hadde vært, eller ønsket å være medlem i klubben. Tilsynet var av den oppfatning at forholdene representerte et alvorlig brudd på vilkårene for godkjenningen, og det ble vurdert om det med bakgrunn i sakens alvorlighetsgrad skulle inngis politianmeldelse.

I tilsvaret redegjorde A for forholdene rundt den innsendte listen. Ifølge klubben hadde den blitt invitert av X skole til å ha undervisning på skolen, og det var avtalt at klubben skulle forestå innmelding i forbundet av de elevene som ønsket det. Listene som ble utferdiget etter besøket på skolen, ble sendt inn til tilsynet for å vise at klubben drev med virksomhet rettet mot barn. A innså at listene kunne misbrukes som dokumentasjon på antall medlemmer, blant annet fordi det sto forhåndstrykket på listene at medlemskontingent var betalt, noe som ikke var tilfellet.

Det ble vist til at det var sendt inn lister for registrering til forbundet (åtte personer under 18 år), og at klubben hadde opprettet en egen barne- og ungdomsavdeling registrert hos forbundet. Videre ble det redegjort for konflikten mellom B (styremedlem og kasserer i A) og D (sentral i en klubb fra samme landsdel), og at D etter klubbens syn brukte alle midler for å skade A.

Godkjenningen som lotteriverdig organisasjon ble tilbakekalt i oktober 2008, jf. lotteriloven § 14. Det ble lagt vekt på tips fra D, og korrespondanse mellom D og foreldrene til noen av barna som var satt på listen som ble sendt til forbundet, og som var ukjente med at barnet deres var medlem i klubben. Tilsynet delte ikke klagerens oppfatning om at D hadde hatt sjikanehensikt ved sin innsending av tips om mulige straffbare forhold hos A.

Det ble konkludert med at klubben hadde operert med fiktive medlemslister, noe som ble ansett å utgjøre et «alvorlig brudd» etter lotteriloven § 14. Åtte barne- og ungdomsmedlemmer ble i tillegg ansett å være for lite til å tilgodese en forening med lotterigodkjenning på grunnlag av aktivitet for barn og unge. Tilsynet varslet også igjen om en mulig politianmeldelse.

I underkant av tre uker etter tilbakekallsvedtaket (før klagefristens utløp), innga tilsynet politianmeldelse mot B og C (daglig leder). C var også oppført som lotteriansvarlig i tilsynets register. Anmeldelsen ble inngitt på bakgrunn av angivelige brudd på lotteriloven og straffelovens bestemmelser om dokumentforfalskning, bedrageri og eventuelt underslag. Grunnlaget for anmeldelsen var at tilsynet mente klubben hadde «operert med fiktive medlemstall og mottatt og brukt lotterimidler på et urettmessig grunnlag». Det het i anmeldelsen blant annet at den innsendte medlemslisten «helt eller delvis [var] fabrikkert utelukkende for å motbevise grunnlaget for tilbakekallet», at klubben bevisst hadde oppgitt uriktige opplysninger og «fingert medlemslister for å kunne motta lotteriinntekter», og at klubben dermed bevisst hadde «ført Lotteritilsynet bak lyset».

To dager etter politianmeldelsen, før B og Cs advokat hadde fått kjennskap til anmeldelsen, påklaget advokaten tilbakekallet. Klagen ble begrunnet med at det var lagt feil faktum til grunn, samt at det forelå saksbehandlingsfeil som hadde virket inn på vedtaket. På vegne av klubben ble det medgitt at det burde vært opplyst direkte til tilsynet at medlemslistene var foreløpige og at endelige formelle lister kunne ettersendes ved bekreftet kontingentinnbetaling. Advokaten benektet imidlertid at hensikten hadde vært å operere med «fiktive» medlemslister. Videre fremhevet advokaten at åtte medlemmer ikke var et ubetydelig antall tatt i betraktning byens størrelse og konkurrerende tilbud. Det ble uttalt at det aldri hadde vært noe krav om at klubben skulle ha et bestemt antall barne- og ungdomsmedlemmer, og at det eneste som fremstod som forpliktende i godkjenningsvedtaket fra 2003, var at lotteriinntektene skulle gå til den delen av driften som rettet seg mot barn og unge.

Noen dager senere kom advokaten med kommentarer til politianmeldelsen, som det ble bedt om at ble stilt i bero i påvente av at klagebehandlingen var ferdig. Advokaten uttalte blant annet følgende:

«Jeg finner det klart i strid med god forvaltningsskikk at politianmeldelse ble inngitt før klagefrist og klagebehandling. Det synes som om tilsynet har hatt et hastverk som ikke er saklig begrunnet. Det er svært vanskelig å se et eneste saklig hensyn som tilsier en forskuttert anmeldelse, ikke minst når det dreier seg om en meget kort tid før utløpet av klagefrist samt hensett til sakens karakter. En klagebehandling kan i prinsippet være av stor betydning for spørsmålet om anmeldelse.»

Tilsynet svarte at «[k]lagebehandling på bakgrunn av brudd på lotteriloven og anmeldelse for straffbare forhold primært etter straffeloven [prinsipielt ikke] henger sammen», og at det derfor var anledning til å politianmelde før klagebehandlingen var ferdig.

Advokaten kom med kommentarer til tilsynets brev. Han hadde innvendinger mot tilsynets saksbehandling, herunder nektelse av innsyn i kombinasjon med korte svarfrister, og det ble uttalt at «[t]ilsynet synes å ha et svært lettvint forhold til forvaltningsrettslige regler og elementær rettssikkerhet».

Tilsynet innrømmet at det hadde benyttet feil hjemmelsgrunnlag ved spørsmål om innsyn i tipsene, og det ble gitt innsyn etter at D hadde samtykket til det. Det ble videre erkjent at fristene for kommentarer hadde vært for korte, og det ble beklaget at det ved en anledning hadde vært altfor lang saksbehandlingstid på en innsynsbegjæring.

I tilleggsmerknader til klagen uttalte advokaten følgende om manglende hjemmel for tilsynets tilbakekall av godkjenningen:

«Det er verken i godkjenningsvedtaket fra tilsynet (11.3.2003) eller i senere vedtak fra tilsynet satt noen krav eller forutsetninger om organisasjonens medlemsmasse. Det er heller ikke noen generelle krav om dette i lov og forskrift, verken nå eller etter tidligere lovgivning. Det er heller ingen klar praksis fra tilsynets side om medlemstall som er kjent i rundskriv eller kommunisert på annen måte. Det hviler dermed ingen forpliktelse på organisasjonen verken å ha et bestemt medlemsantall eller opprettholde et minimum av medlemmer.

—

Slik godkjenningsvedtaket var utformet i 2003, var eventuelt interne og etterfølgende vurderinger om medlemstall hos tilsynet totalt uforutsigelig for A.

—

Det er et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp at forvaltningen må ha klar hjemmel til å gripe inn og vilkår må være klart uttrykt enten ved regelverk eller i vedtak. I dette tilfelle er det verken klar hjemmel eller klart fastsatt vilkår, og vedtaket må derfor anses ugyldig.»

Advokaten pekte også på at det var avgjørende å kjenne til den spente situasjonen mellom klubbene i landsdelen for å forstå saken. Han stilte seg videre kritisk til at det var de lotteriansvarlige personlig som ble anmeldt, og ikke A som klubb.

I januar 2009 fremla advokaten oversikt over medlemstall i andre klubber, og fremholdt at det på bakgrunn av tallene, ville innebære usaklig forskjellsbehandling om det bare var A som mistet godkjenningen.

I tilsynets oversendelse av saken til Lotterinemnda (heretter nemnda), uttalte tilsynet:

«Det er riktig som klager anfører at det ikke fremgår eksplisitt av godkjenningsvedtaket at organisasjonen må ha et bestemt antall medlemmer under 18 år for å opprettholde lotterigodkjenning. Når det gjelder innvilgende vedtak stilles det imidlertid etter ulovfestet forvaltningsrett ikke de samme krav til begrunnelse for vedtakene, og dette momentet har derfor ikke vært fremhevet i disse sakene. I saker hvor søknaden avslås kommer krav til medlemsmassen derimot eksplisitt fram.»

Tilsynet uttalte også at det fant det klart at A «fingerte medlemslister for å opprettholde godkjenningen», og det ble talt om «falske» medlemslister. Til spørsmålet om politianmeldelsen uttalte tilsynet at klagebehandling etter lotteriloven og anmeldelse for straffbare forhold primært etter straffeloven, ikke henger prinsipielt sammen. I et eget brev til nemnda uttalte tilsynet at advokatens anførsler om medlemssituasjonen i andre klubber foranlediget nærmere undersøkelser.

Nemnda stadfestet tilsynets tilbakekall, under henvisning til at As manglende tilbakemelding til tilsynet om en betydelig reduksjon i klubbens medlemstall (under 18 år), herunder at klubben i en periode ikke hadde noen slike medlemmer, ble ansett å være et alvorlig brudd på vilkårene oppstilt i godkjenningsvedtaket. Etter nemndas syn falt det utenfor deres mandat å vurdere beslutningen om politianmeldelse. Nemnda kommenterte medlemskravet slik:

«Lotterinemnda viser til at det ut fra de foreliggende retningslinjer og praksis normalt kreves at organisasjoner tilsvarende A har minst 10 medlemmer under 18 år for å få godkjenning for å avholde lotteri som krever tillatelse (Lotterinemnda bemerker at det krevdes minst 25 medlemmer under 18 år for godkjennelse for oppstilling av automater da slik ble gitt).»

Advokaten brakte saken inn for ombudsmannen. Det ble blant annet klaget over at politianmeldelsen ble inngitt før saken var forvaltningsrettslig endelig og vist til at utfallet av nemndas behandling av saken hadde direkte betydning for en eventuell strafferettslig påtale. Dette gjaldt nemndas tolkning av medlemskravet, som ville ha direkte betydning for om det forelå et alvorlig brudd på lotteriloven, og nemndas syn på sakens faktum. Videre viste advokaten til at selv om et tilsynsorgan i prinsippet har adgang til å anmelde forhold på et tidlig stadium, var det ingenting i denne saken som tilsa et behov for snarlig etterforskning.

Det ble også rettet innvendinger mot selve innholdet i politianmeldelsen, herunder påstandene som ble fremmet, og at det var de lotteriansvarlige, og ikke styret eller dets medlemmer, anmeldelsen ble rettet mot.

Videre klaget advokaten over tilsynets uttalelser i media, og det ble hevdet at det var i strid med god forvaltningsskikk å komme med slike uttalelser før saken var forvaltningsrettslig endelig. Det ble også antydet at tilsynet hadde medvirket til at anmeldelsen hadde kommet ut i mediene så raskt.

Innvendingene mot tilsynets saksbehandling rettet seg hovedsakelig mot nektelsen av innsyn i sakens dokumenter, i kombinasjon med lang saksbehandlingstid og korte frister for kommentarer.

Advokaten mente at nemndas vedtak hadde en prinsipielt annen, og mildere, begrunnelse enn tilsynet, noe som underbygget synet om at det var i strid med god forvaltningsskikk å politianmelde før saken var endelig avgjort. Det ble også anført at nemndas vedtak var mangelfullt, da nemnda ikke hadde tatt tilstrekkelig stilling til hjemmelsspørsmålet, om medlemskravet var godt nok kommunisert og spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling. Advokaten var også uenig i konklusjonen om at det dreide seg om et alvorlig brudd på lotteriloven.

Tilsynet og nemnda ble tilskrevet herfra. Fra tilsynet ble det blant annet bedt om en redegjørelse for de vurderingene som lå til grunn for å anmelde forholdet før saken var behandlet i klageinstansen, og forholdet til forvaltningsloven § 34 om at klageinstansen fullt ut kan prøve faktum og § 17 om best mulig opplysning av saken. Det ble også bedt om en redegjørelse for betydningen av innholdet i nemndas vedtak for det som ble lagt til grunn i anmeldelsen. Det ble videre stilt spørsmål om hvorfor anmeldelsen ble inngitt også før klagefristens utløp, og hvorfor tilsynet hadde rettet anmeldelsen mot de lotteriansvarlige og ikke mot styret.

Tilsynet ble videre bedt om en redegjørelse for hva ansatte i tilsynet hadde uttalt i pressen, hvordan anmeldelsen kom ut i media, og om eventuelle pressemeldinger. Videre ble tilsynet bedt om å vurdere sine uttalelser i media opp mot artikkel 6 nr. 2 «uskyldspresumsjonen» i Den europeiske menneskerettskonvensjonen, og å kommentere advokatens anførsel om at det er i strid med god forvaltningsskikk å «helle bensin på bålet».

Nemnda ble bedt om å vurdere om det burde kommet klarere frem hvilke vilkår/betingelser som ble satt for lotterigodkjenningen, og hvilken betydning eventuell utilstrekkelig kommunikasjon om tilsynets praksis har for adgangen til å kalle tilbake godkjenningen.

Det ble videre bedt om nemndas kommentarer til advokatens anførsler om usaklig forskjellsbehandling sammenlignet med andre klubber, og nemndas syn på om den i større grad burde ha gjort rede for sin vurdering av faktum omkring medlemslistene.

I sitt svar uttalte tilsynet at vurderingen om inngivelse av anmeldelse før saken var klagebehandlet (eventuelt også før klagefristens utløp) var foretatt på grunnlag av sakens opplysning, graden av sannsynlighetsovervekt for at det var begått straffbare handlinger, alvorligheten av de antatt straffbare forholdene og en vurdering av konsekvensene av at anmeldelse ble inngitt/ikke ble inngitt på det aktuelle tidspunkt. Tilsynet mente at saken, på tidspunktet for anmeldelse, var tilstrekkelig opplyst for å inngi anmeldelse, herunder at hensynet til kontradiksjon var blitt ivaretatt. Det ble sett alvorlig på forhold som, etter deres mening, ble rammet av straffeloven, og tilsynet mente det var «klar sannsynlighetsovervekt» for at det var begått straffbare forhold. Tilsynet uttalte også at det alltid vil være en fare for at bevis forspilles eller at vitner påvirkes dersom man varsler anmeldelse og denne utsettes i flere måneder.

Grunnlaget for anmeldelsen ville ifølge tilsynet ikke blitt påvirket av nemndas behandling av saken,da nemnda bare tar stilling til de forvaltningsmessige sidene av vedtaket og ikke tar stilling til om det er begått straffbare forhold.

Avgjørelsen om å anmelde de lotteriansvarlige ble begrunnet blant annet med henvisning til Rt. 1986 s. 603, der to medlemmer i en forening ble straffet for uriktige innrapporteringer om støtteberettigede tiltak selv om de selv ikke hadde direkte personlig vinning av handlingen. Tilsynet var av den oppfatning at straffbarhetsvilkårene var oppfylt, og at det ikke så ut til at søknaden om lotterigodkjenning hadde vært styrebehandlet. Det var derfor riktig å anmelde de som hadde en aktiv rolle i søknadsprosessen.

Om uttalelsene i media ble det uttalt at situasjonen i denne saken hadde vært spesiell og at det hadde vært en uvanlig hyppig pågang fra lokale medier. Da mange detaljer i saken raskt ble kjent i media, grunnet innsynsbegjæringer, fant ikke tilsynet det hensiktsmessig å nekte for de faktiske forhold i saken, herunder at det var inngitt en politianmeldelse. Det ble lagt vekt på at det var stor forskjell på det å gå aktivt ut med opplysninger, og det å bekrefte forhold som allerede var kjent for allmennheten. Tilsynet var av den oppfatning at det ikke var i strid med god forvaltningsskikk å gi uttalelser til media før saken var ferdigbehandlet, så lenge det bare dreide seg om å gi en slik bekreftelse. Bruk av begrepet «falsk» om medlemslistene var etter tilsynets mening bare å bruke presis informasjon om fakta som allerede var offentlig kjent.

Også spørsmålet om forholdet til menneskerettskonvensjonen artikkel 6 nr. 2 måtte vurderes på bakgrunn av at det var tale om bekreftelser på forhold som allerede var offentlig kjent.

Nemnda svarte til spørsmålet om det burde ha kommet klarere frem hvilke vilkår/betingelser som ble satt for lotterigodkjenningen, og hvilken betydning eventuell utilstrekkelig kommunikasjon om tilsynets praksis hadde for adgangen til å kalle tilbake godkjenningen, følgende:

«Lotterinemnda har i sin vurdering av vedtaket vektlagt at klager ikke har meldt tilbake til tilsynet at klubben over en periode har vært helt uten eller har hatt få medlemmer under 18 år, noe som tilsier at klubben gjennom flere år uberettiget har blitt tilgodesett med lotteriinntekter. Klubben vil da nødvendigvis ikke kunne oppfylt forutsetningen gitt i godkjenningsvedtaket om at lotteriinntekten skal gå til driften som retter seg mot barn og unge.

Lotterinemnda vil i en konkret vurdering av om det foreligger alvorlig eller gjentatt brudd, se hen til gjeldende praksis om at det kreves 10 medlemmer for godkjenning. En reduksjon av medlemsmassen slik at den blir under 10, uten at reduksjonen blir meldt til Lotteri- og stiftelsestilsynet, kan imidlertid ikke automatisk anses som et alvorlig eller gjentatt brudd. Forholdet vil inngå i en helhetsvurdering.

Lotterinemnda har registrert at Lotteri- og stiftelsestilsynet ikke opplyser om «grensen» på 10 medlemmer i sine godkjenningsvedtak. Generelt bør det kommuniseres hvilke vilkår som gjelder. Lotterinemnda er av den oppfatning at kravet til et visst antall medlemmer under 18 år med fordel kan opplyses i tilsynets godkjenningsvedtak, all den tid kravet ikke fremkommer av lov eller forskrift. Manglende kommunikasjonen fra tilsynet vil i mange tilfeller medføre at det ikke foreligger gjentatt/alvorlig brudd.

Nemnda har ikke funnet grunn til å legge vekt på manglende kommunikasjon i denne konkrete saken, fordi det her er tale om manglende tilbakemelding om en betydelig reduksjon av antall medlemmer over tid. Når det nettopp er disse som skal tilgodeses med lotteriinntekter, vil manglende tilbakemelding danne grunnlag for tilbakekall av godkjenningen.»

Til klagerens anførsel om forskjellsbehandling bemerket nemnda at «den har tatt til etterretning at Lotteri- og stiftelsestilsynet vil undersøke saken om disse klubbene. Dette anser Lotterinemnda å være tilstrekkelig så lenge nemnda ikke har kjennskap til at tilsynet i etterkant av undersøkelsene velger ikke å trekke godkjenningen i liknende tilfeller».

Til spørsmålet om nemnda i større grad burde ha gjort rede for de faktiske forholdene i saken, ble det uttalt at nemnda bare er «pålagt å ta stilling til om godkjenningen skal falle bort eller ikke, og må da stå fritt til å velge hvilket grunnlag nemnda ønsker å bygge dette på, og unnlate å kommentere øvrige grunnlag».

Advokaten kommenterte tilsynets og nemndas brev. Han mente det var rimelig tvil om både de objektive og subjektive straffevilkårene var oppfylt i saken, og at dette måtte ha betydning for rettmessigheten av tidspunktet for inngivelsen av anmeldelsen. Straffbarhetsvilkårene ble gjennomgått for å underbygge rimelig tvil om forhold av betydning for anmeldelsen. Det ble særlig argumentert for at tilsynet ikke hadde hjemmel for tilbakekallsvedtaket.

Videre hadde advokaten kommentarer til tilsynets inngivelse av anmeldelse før klagebehandlingen var sluttført (og før klagefristens utløp). Til tilsynets uttalelse om at hensynet til kontradiksjon var ivaretatt, ble det uttalt at det som regel først er i klagerunden at advokater blir engasjert og at det da kan komme inn nye momenter i saken. I tillegg var det først etter at det var engasjert advokat at det var blitt gitt innsyn i sentrale dokumenter. Tilsynets konsekvensvurderinger ble også tilbakevist.

Til tilsynets uttalelse om at grunnlaget for anmeldelsen ikke ville bli påvirket av nemndas behandling, uttalte advokaten:

«Det har selvsagt betydning for anmeldelsesgrunnlaget hva som måtte konstateres av overtredelser og handlinger i forhold til lotteriloven og hva som er dokumentert i saken, og et klageorgan kan ha et annet syn på både faktum og juss. …

I tillegg er det i denne saken påberopt feil rettsanvendelse og manglende eller uklart hjemmelsgrunnlag for inngrep, og dette ligger i høyeste grad innenfor klageorganets avgjørelsesmyndighet. Det kan selvsagt være en sammenheng mellom dette og eventuell straffbarhet av handlinger som er knyttet opp mot klubbens vilkår for sin virksomhet. I det minste kan det ha betydning for både påtalespørsmålet (og f. eks. i forhold til henleggelse) og reaksjonsspørsmålet.»

Advokaten mente at skaden ved en anmeldelse langt på vei allerede var skjedd selv om politiets etterforskning skulle konkludere med at det ikke forelå straffbare forhold, noe som i seg selv måtte være relevant i vurderingen av brudd på menneskerettskonvensjonen artikkel 6 nr. 2.

Om tilsynets uttalelser i media ble det uttalt:

«Tilsynet hevder det aldri går «aktivt ut» og informerer om saker som blir politianmeldt. Tilsynet hadde her selvsagt et valg om å holde en lav profil selv om enkelte medier – og enkeltpersoner som hadde engasjert seg i saken – gjorde sitt til å skape offentlighet. Når tilsynet unntar en sak fra offentlighet er det ikke riktig å selv gå ut på den måten som det ble gjort. Tilsynet begrunner unntaket fra offentlighet med hensyn til etterforskningen. Tilsynet har åpenbart ikke sett at hensynet til de enkeltpersoner det gjelder må veie vel så tungt.

I klagen til Sivilombudsmannen er poenget i og for seg ikke at saken ble kommentert, når den nå en gang hadde kommet ut til mediene. Men det var fullstendig unødvendig og i strid med god forvaltningsskikk å kommentere saken på den konkrete måten det ble gjort, og spesielt på det tidspunktet det ble gjort.»

Til nemndas uttalelser om medlemsvilkåret ble det særlig satt spørsmålstegn ved hva som ligger i medlemsbegrepet. Advokaten mente også at nemnda ikke kunne ha rett i sine uttalelser om sitt mandat.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1.   Vedtaket om tilbakekall av godkjenning som lotteriverdig organisasjon

Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven) § 14 første ledd lyder slik:

«Godkjenning, autorisasjon og lotteritillatelse kan kalles tilbake dersom det skjer gjentatte eller alvorlige brudd på bestemmelser i loven her eller bestemmelser eller vilkår i medhold av denne loven.»

Adgangen til å fastsette vilkår for lotteri følger direkte av lovens § 13 første ledd. Vilkårene for lotterigodkjenningen i denne saken ble satt i tilsynets vedtak 11. mars 2003, hvor det het:

«Det forutsettes at inntektene fra lotterivirksomheten går til den del av driften som retter seg mot barn og unge under 18 år.

Ved endringer i opplysninger som fremgår av søknaden skal det gis melding til godkjenningsmyndigheten om dette senest innen 14 dager etter at endringen har funnet sted.»

Godkjenningsvedtaket, sett i sammenheng med klubbens søknad, kunne sies å oppstille to vilkår; klubben måtte drive virksomhet rettet mot barn og unge under 18 år, og det måtte gis melding til tilsynet om alle endringer i opplysningene som fulgte av søknaden, herunder færre medlemmer, endringer i formålet osv.

Tilsynets tilbakekall 6. oktober 2008 av godkjenningen ble begrunnet med at klubben hadde «operert med fiktive medlemslister for å få lotterigodkjenning». Dette ble ansett å være et alvorlig brudd på lotteriloven, jf. lovens § 14. Nemnda hadde i vedtaket 5. februar 2009 en annen begrunnelse for tilbakekallet:

«Manglende tilbakemelding om at klubben ikke lenger har medlemmer under 18 år eller har betydelig reduksjon av medlemmer fra denne aldersgruppen, og dermed ikke oppfyller vilkårene for godkjenning som lotteriverdig organisasjon, er etter Lotterinemndas vurdering å anse som et alvorlig brudd på vilkårene gitt i godkjenningsvedtaket. Lotterinemnda legger i tillegg stor vekt på at klubben gjennom flere år har vært uten eller hatt få medlemmer under 18 år, noe som tilsier at klubben gjennom flere år uberettiget har blitt tilgodesett med lotteriinntekter.»

Nemndas begrunnelse for tilbakekallet er etter min mening en prinsipiell annen enn tilsynets. Mens tilsynet uttalte at det å levere inn «fiktive» lister var i strid med lotteriloven, konkluderte nemnda med at det ikke å melde fra til tilsynet om vesentlige endringer i medlemstallet, fra 26 medlemmer under 18 år i 2003 til åtte i 2008, måtte anses som et alvorlig brudd på vilkårene i godkjenningsvedtaket. Nemnda uttalte heller ikke noe annet sted i vedtaket at medlemslisten som ble levert inn i 2007, var «fiktiv» osv., ut over at det ble nevnt at medlemstallet som kom frem av listen, «ikke var reelt». Den omstridte listen synes heller ikke på andre måter å ha blitt tillagt vekt i nemndas avgjørelse.

Jeg er enig med nemnda i at klubbens manglende tilbakemelding om en slik vesentlig nedgang i antall medlemmer måtte anses som et alvorlig brudd på meldeplikten. Det kan likevel stilles spørsmål om valg av reaksjon, da det følger av lotteriloven § 13 tredje ledd, jf. annet ledd, at dersom lotteri avholdes i strid med vilkår gitt i medhold av loven, kan lotterimyndigheten fastsette vilkår for fortsatt drift. Selv om bruddet på meldeplikten isolert sett må anses som et alvorlig brudd, kan det stilles spørsmål om en nedgang fra ti medlemmer (som er oppgitt å være grensen for å bli godkjent som lotteriverdig organisasjon) til åtte medlemmer, bør kvalifisere til tilbakekall. Jeg lar dette spørsmålet ligge, blant annet fordi det går frem av dokumentasjonen i saken at klubben over en lengre periode ikke hadde noen medlemmer under 18 år, og jeg har ikke rettslige innvendinger mot nemndas vedtak.

Et av de sentrale spørsmålene i saken har vært om kravet til antall medlemmer for å bli ansett lotteriverdig (ti medlemmer) ikke ble kommunisert tilstrekkelig til klubben på tidspunktet da godkjenningen ble gitt. Nemnda uttalte følgende om dette i svaret på foreleggelsen herfra:

«Lotterinemnda har registrert at Lotteri- og stiftelsestilsynet ikke opplyser om ‘grensen’ på 10 medlemmer i sine godkjenningsvedtak. Generelt bør det kommuniseres hvilke vilkår som gjelder. Lotterinemnda er av den oppfatning at kravet til et visst antall medlemmer under 18 år med fordel kan opplyses i tilsynets godkjenningsvedtak, all den tid kravet ikke fremkommer av lov eller forskrift. Manglende kommunikasjon fra tilsynet vil i mange tilfeller medføre at det ikke foreligger gjentatt/alvorlig brudd.

Nemnda har ikke funnet grunn til å legge vekt på manglende kommunikasjon i denne konkrete saken, fordi det her er tale om manglende tilbakemelding om en betydelig reduksjon av antall medlemmer over tid. Når det nettopp er disse som skal tilgodeses med lotteriinntekter, vil manglende tilbakemelding danne grunnlag for tilbakekall av godkjenningen.»

Selv om jeg er enig med nemnda i at medlemskravet med fordel kunne ha blitt kommunisert ved godkjenningsvedtaket, er det, etter det jeg har kommet til ovenfor, ikke nødvendig for min vurdering av tilbakekallsvedtaket å ta stilling til spørsmålet om betydningen av manglende kommunikasjon av medlemskravet på godkjenningstidspunktet.

Spørsmålet om forskjellsbehandling i forhold til andre klubber er ikke ferdigbehandlet i forvaltningen, og jeg kan derfor ikke kommentere dette. Det forutsettes at det følges opp av lotterimyndighetene.

2.   Tidspunktet for å politianmelde

Advokaten har hevdet at det var i strid med god forvaltningsskikk at det ble inngitt politianmeldelse før saken var ferdigbehandlet i nemnda.

Et tilsynsorgan har anledning til å politianmelde forhold det får rede på under sitt tilsyn, som antas å være straffbare. Dette gjelder både forhold som direkte relaterer seg til det området organet er satt til å føre tilsyn over, og andre straffbare forhold tilsynet får rede på. Dette følger av den alminnelige adgangen til å melde forhold til politiet, og også indirekte av forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6, jf. § 13 om forvaltningsorganers taushetsplikt (at et forvaltningsorgan kan anmelde eller gi opplysninger til påtalemyndigheten «når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver»).

Ved behandlingen av saken her har det ikke vært stilt spørsmål ved tilsynets avgjørelse om å anmelde. En slik avgjørelse er preget av skjønn, som jeg i liten grad kan overprøve når det fremgår at de relevante momentene har vært vurdert. Spørsmålet i saken har vært tilsynets valg av tidspunkt for å politianmelde.

Spørsmålet om tidspunktet for å inngi politianmeldelse var temaet i en sak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1998 på s. 304, om anmeldelse for manglende byggemelding. Det ble uttalt følgende om inngivelse av anmeldelse før saken var forvaltningsmessig endelig:

«Det kan … reises innvendinger mot at anmeldelse ble inngitt før det var tilstrekkelig avklart at forholdet faktisk var ulovlig og straffbart. Slik jeg forstår kommunen, inngis det rutinemessig anmeldelser på samme måten i lignende saker. En politianmeldelse er imidlertid alvorlig og vil for mange oppleves som dramatisk. Før kommunen går til det skritt å anmelde forholdet, må kommunens saksbehandling være så vidt grundig at det rettslige og faktiske grunnlaget for anmeldelsen er rimelig avklart og bygger på en saklig og forsvarlig motivering. Uriktige anmeldelser må selvsagt unngås. Kommunen kan i større grad sikre seg mot uriktige anmeldelser av forhold som dette ved at det forvaltningsmessig er avklart at det aktuelle tiltaket faktisk er melde- eller søknadspliktig. I alle fall i grensetilfeller bør byggherrer etter mitt syn få anledning til å prøve spørsmålet for klageinstansen før kommunen politianmelder forholdet.»

I ombudsmannens årsmelding for 1999 på s. 45 kom ombudsmannen med tilleggsmerknader til uttalelsen, etter at kommunen hadde fulgt opp denne:

«Hensikten med anmeldelsen må være at bygningsmyndighetene har funnet at det anmeldte forhold er så alvorlig at det må reageres med strafferettslige reaksjoner. De bygnings- og forvaltningsmessige sider må være forsvarlig klarlagt fra kommunens side før eventuell anmeldelse.

Jeg minner igjen om at en politianmeldelse er et alvorlig skritt som for mange vil kunne oppleves som dramatisk, særlig når det skjer fra en offentlig etat eller myndighet. Når det som i den foreliggende saken særskilt gjelder spørsmål om overtredelse av plan- og bygningsloven § 110 nr. 2, og det ikke er endelig avklart forvaltningsmessig om det aktuelle tiltaket det er tale om å anmelde faktisk er melde- og søknadspliktig, må derfor kommunen være varsom slik at anmeldelse ikke inngis på et foregrepet tidspunkt.Som fremholdt i mitt brev til kommunen 8. september 1998, bør byggherrer i alle fall i grensetilfellene få anledning til å prøve spørsmålet for klageinstansen før kommunen politianmelder forholdet.»

Anmeldelsen rettet seg hovedsakelig mot at klubben skulle ha operert med fiktive medlemslister. (At klubben skulle ha brukt lotterimidler på et urettmessig grunnlag, som også ble hevdet i anmeldelsen, har ikke vært omfattet av behandlingen her.) Innsending av fiktive lister ble av tilsynet ansett for å være straffbart etter straffelovens bestemmelser om dokumentforfalskning og bedrageri og som overtredelse av lotteriloven.

Det må klart falle innenfor tilsynets arbeidsområde å gripe inn overfor, herunder å politianmelde, slike forhold. Når de antatt straffbare forholdene er knyttet opp mot en verserende forvaltningssak i tilsynet, vil denne tilknytningen imidlertid også få betydning for når anmeldelse bør skje. Dersom det er en mulighet for at klageinstansen som ledd i sin klagebehandling, vil ta stilling til hele eller deler av det faktumet som de antatt straffbare forholdene bygger på, bør førsteinstansen etter min mening avvente anmeldelse til klageinstansen har ferdigbehandlet saken.

Her viste klagebehandlingen at nemnda ikke direkte bygget på et annet faktum enn tilsynet, og kom til samme resultat som tilsynet, men med en noe annen begrunnelse. Det må likevel kunne sies at det var en mulighet for at nemnda kunne ha uttalt seg annerledes enn tilsynet om faktum av betydning for anmeldelsen. Jeg er enig med tilsynet i at nemnda «ikke endelig [kan] fastslå om det er begått straffbare forhold». Det må likevel antas at politiet vil legge vekt på lotterimyndighetenes oppfatning av sakens faktum i vurderingen av om det skal iverksettes etterforskning.

Tilsynet har også vist til konsekvensvurderinger, herunder faren for bevisforspillelse, som begrunnelse for valg av tidspunktet for å inngi anmeldelse. Jeg er enig i at hensynet til faren for forspillelse av bevis kan gjøre at det i visse tilfeller må være adgang til å inngi anmeldelse på et tidligere stadium av saken, herunder at det er nødvendig med påtalemyndighetens bistand for å sikre bevis i en mulig senere straffesak. Det må da i så fall foreligge en reell bevisforspillelsesfare, og denne må begrunnes ved å peke på de konkrete farene; det kan ikke være tilstrekkelig å vise til den generelle muligheten for bevisforspillelse, uten at den konkretiseres nærmere.

Det fremgår ikke at tilsynet forut for eller i anmeldelsen 28. oktober 2008 foretok en slik vurdering. At det «alltid [vil] være en fare for at bevis forspilles eller at vitner påvirkes dersom man varsler anmeldelse og denne utsettes i flere måneder», som tilsynet skrev i brevet 27. mai 2009 hit, kan vanskelig anses som en tilstrekkelig begrunnelse, da det ikke ble pekt på konkrete forhold. For øvrig nevnes at det allerede 31. mars 2008 ble varslet om mulig politianmeldelse. Da det ble inngitt anmeldelse i slutten av oktober samme år, hadde det allerede gått ca. 7 måneder, der bevis kunne ha blitt forspilt. Det burde derfor ikke ha stor betydning om det ble avventet med å anmelde forholdet til klagebehandlingen var avsluttet noen måneder senere, da det ikke var påpekt spesielle forhold som skulle tilsi fare for forspillelse av bevis.

Tilsynet har videre pekt på graden av sannsynlighetsovervekt som et relevant moment i vurderingen av om anmeldelse kan inngis før klagebehandlingen. Sannsynlighetsbetraktninger vil naturligvis være sentrale i vurderingen om man skal bringe en sak inn for påtalemyndigheten. Jeg mener imidlertid at slike betraktninger alene ikke vil ha betydning i en vurdering av om anmeldelse kan inngis før klagebehandlingen er fullført. Det er først dersom det er en begrunnet fare for bevisforspillelse at sannsynlighetsbetraktninger vil komme inn som et relevant moment i denne vurderingen.

Anmeldelsen ble inngitt 28. oktober 2008, to dager før den antatte klagefristen gikk ut. Tilsynet viste i redegjørelsen 27. mai 2009 til at hensynet til kontradiksjon var tilstrekkelig ivaretatt under prosessen, og at det derfor måtte være anledning til å inngi anmeldelse også før klagefristen var utløpt. Som nevnt, varslet tilsynet om en mulig politianmeldelse allerede i forhåndsvarselet 31. mars 2008. Det har ikke kommet frem forhold (bevisforspillelsesfare) som tilsa at tilsynet ikke kunne vente et par dager til, til fristen var gått ut. Klageren hadde da fått muligheten til å bestride lovligheten av tilbakekallet, noe som kunne vært tatt med i anmeldelsen.

Tidspunktet for anmeldelse kan også ha betydning for hvordan forvaltningsorganet ordlegger seg i anmeldelsen. Mye kan tale for at jo tidligere man anmelder, jo mer forsiktig bør man uttale seg. De straffebestemmelsene i straffeloven det ble inngitt anmeldelse for mulig overtredelse av, er undergitt offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Det må antas å være tilstrekkelig at forvaltningsorganet på en nøytral måte gjør påtalemyndigheten oppmerksom på mulige slike forhold. I en sak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2000 på s. 88 hadde jeg følgende generelle uttalelse om dette:

«Når det gjelder det generelle spørsmålet om ‘ansvarsfordelingen’ mellom forvaltning og påtalemyndighet, er det selvsagt klart at det hører under påtalemyndigheten å ta stilling til det rettslige grunnlaget for anmeldelsen, herunder om straffbarhetsvilkårene er oppfylt. Kommunen vil likevel etter min mening ha et selvstendig ansvar for å sørge for å avklare både det faktiske og det rettslige grunnlaget for en eventuell anmeldelse.»

Det sentrale må være å gjøre påtalemyndigheten oppmerksom på mistanke om straffbare forhold, slik at en nærmere stillingtagen til straffbarheten av de aktuelle forholdene, f.eks. slutninger om hensikten, ikke bør være nødvendig. Unntak fra dette utgangspunktet vil imidlertid kunne tenkes der en straffebestemmelse i særlovgivningen er overtrådt.

I denne saken ble politianmeldelsen unntatt offentlighet. Det kan likevel være gode grunner for å vise tilbakeholdenhet med å komme med konklusjoner om skyld og straffbare hensikter, herunder benytte seg av begreper som blant andre «fabrikkere», «fiktiv», «fingert» og «bevisst føre bak lyset». Dette kan også ha betydning for hvilke uttalelser som gis til media, noe jeg omtaler under punkt 3.

Det har i saken også blitt stilt spørsmål om tilsynet primært anmeldte de lotteriansvarlige personlig og ikke klubben, etter reglene om foretaksstraff. På samme måte som innholdet i anmeldelsen må vurderes, må det foretas en konkret vurdering av hvem anmeldelsen skal rettes mot. Det er ingen formelle hinder for at tilsynet kan anmelde enkeltpersoner. I og med at dette vil være en større belastning for de personene det gjelder, bør det imidlertid foreligge en spesiell grunn til at dette blir gjort. Jeg tar ikke stilling til om en slik grunn forelå i denne saken.

3.   Tilsynets uttalelser i media

I foreleggelsen herfra var det særlig tilsynets uttalelse til lokalavisen 8. november 2008 det ble stilt spørsmål om. Det var blant annet uttalt følgende til avisen:

«Vi mener det foreligger dokumentfalsk og bedrageri av svært alvorlig art. Det dreier seg om pluss/minus to millioner kroner, noe som gjør dette til en av de største sakene vi har hatt av denne typen på landsbasis.»

I en sak fra 2002 (ombudsmannens årsmelding for 2002 på s. 79) hadde Datatilsynets direktør uttalt seg i media om en anmeldelse tilsynet hadde inngitt. Ombudsmannen innledet behandlingen av spørsmålet om uttalelsen slik:

«Utgangspunktet er at offentlige myndigheter og offentlige tjenestemenn har ytringsfrihet. … Den tjenestemann som uttaler seg offentlig på embets vegne, må som utgangspunkt ha rett til fritt å velge ord, uttrykk og karakteristikker som finnes passende for den situasjonen og de formålene uttalelsen er ment for.»

Det kan likevel ikke være fritt frem for å uttale seg som offentlig tjenestemann i slike saker, og det er mange hensyn som må veies opp mot hverandre. På den ene siden står blant annet hensynet til offentlighet og allmennprevensjon. På den annen side taler personvernhensyn for at forvaltningen skal innta en mest mulig nøytral innstilling til anmeldelsen. Det siteres videre fra den ovennevnte uttalelsen fra 2002:

«Tjenestemannen skal imidlertid også handle på en måte som er egnet til å fremme de oppgaver som hører under vedkommende myndighet. I forhold til borgerne skal forvaltningen og tjenestemennene opptre saklig, høflig og hensynsfullt. Det gjelder både i forbindelse med behandlingen av konkrete vedtakssaker og ved utførelsen av faktisk forvaltningsvirksomhet. Forvaltningen handler i samsvar med god forvaltningspraksis når den i sin virksomhet utfører de oppgaver og avveier de ulike hensyn det offentlige skal ivareta på en formålstjenlig og skjønnsom måte. Denne saken gjelder spørsmålet om en offentlig uttalelse fra Datatilsynets direktør var i samsvar med god forvaltningsskikk.

Når en offentlig tjenestemann uttaler seg om en anmeldt, siktet eller tiltalt person eller et anmeldt og påstått straffbart forhold, er det viktig å passe på at prinsipper og hensyn som vår rettergangsordning bygger på, blir tilfredsstillende ivaretatt. Når forvaltningen har anmeldt noen for et straffbart forhold, bør den innta en objektiv og upartisk stilling. De som uttaler seg på det offentliges vegne, bør da også søke å gi sine uttalelser form og innhold som gjenspeiler den objektive og upartiske holdningen offentlige myndigheter skal innta i forbindelse med straffeforfølgning.

Den anmeldelsen Datatilsynet hadde inngitt, var rettet mot lederen av X personlig. I en slik situasjon bør det unngås å bruke negativt ladete og belastende uttrykk og karakteristikker fordi det lett kan gi inntrykk av at den offentlige myndighet foregriper utfallet av straffeforfølgningen.

Når kravene til god forvaltningspraksis i denne sak skal formuleres, kan det derfor være av interesse å se hen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 2, som bestemmer at ‘enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven’.

Bestemmelsen understreker betydningen av at offentlige tjenestemenn avholder seg fra å uttale seg på en måte som gir inntrykk av at noen er strafferettslig ansvarlig før dette er formelt og rettsgyldig fastslått.

—

Forbudet mot å omtale en person på en måte som vil kunne oppfattes som en konstatering av at vedkommende er skyldig før straffesaken er endelig avgjort av domstolene, legger føringer på hvordan en offentlig tjenestemann på embets vegne bør uttale seg til offentligheten.»

Gjennom menneskerettsloven er Den europeiske menneskerettskonvensjonen gitt status som norsk lov. Det følger av artikkel 6 nr. 2 («uskyldspresumsjonen») at «[e]nhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Bestemmelsen er gjennom Den europeiske menneskerettsdomstolens praksis forstått slik at ingen representant for staten må uttale offentlig at noen er skyldig i en straffbar handling før slik skyld er fastslått av en domstol.