Sakens bakgrunn
A (klageren) ble i februar 2012 innlagt ved X legevakt etter henvisning fra Y. Legen ved X legevakt sendte 22. mars 2012 en melding til Fylkeslegen i Z på grunn av tvil om klageren oppfylte helsekravene for førerett. Meldingen inneholdt epikrisen fra akuttposten, med detaljer om klagerens bruk av alkohol og hennes medisinske historie. Blant annet ble det opplyst at hun tidligere hadde vært innlagt på grunn av alkoholrelaterte symptomer og pneumoni, og at hun gikk til psykolog. Det fremgikk at legevaktslegen hadde orientert henne om mulig melding til fylkeslegen, noe klageren ikke ønsket fordi hun var helt avhengig av førerkortet i jobben.
Fylkeslegen er en avdeling hos fylkesmannen og vil i det følgende bli omtalt som fylkeslegen.
Legen som henviste klageren til X legevakt, sendte 17. april 2012 brev til fylkeslegen. Han opplyste at det var en feil i hans henvisning; det var angitt at klageren ved innleggelsen hadde drukket i 2-3 uker, mens det korrekte var 2-3 dager. Legen skrev videre at klageren drakk normalt, men at hun siden sommeren 2011 hadde hatt tre tilfeller av depresjon som førte til økt alkoholinntak. Legen mente at meldingen fra X legevakt var sendt prematurt, og han ville «absolutt anbefale» at klageren beholdt førerkortet. Brevet ble registrert mottatt hos fylkeslegen 26. april 2012.
Fylkeslegen sendte 23. april 2012 en tilråding til Æ politidistrikt om «inndraging» av førerett. Tilrådingen og vedtaket er i det følgende omtalt som tilbakekall, for å unngå sammenblanding med midlertidig beslag av førerkort etter veitrafikkloven § 34 første ledd siste punktum.
Æ politidistrikt sendte 30. april 2012 forhåndsvarsel til klageren om tilbakekall av førerett som følge av manglende oppfyllelse av helsekrav, jf. forskrift om førerkort 19. januar 2004 nr. 298 (førerkortforskriften) vedlegg 1 § 2 nr. 5, hvor det heter at det ikke må foreligge «misbruk av alkohol eller andre rusmidler».
Klageren opplyste i brev 6. mai 2012 at den tidligere innleggelsen omtalt i meldingen fra legevakten, skyldtes en infeksjon og ikke var relatert til alkohol. I svar 19. mai 2012 på forhåndsvarselet ble episoden som førte til den siste innleggelsen, beskrevet som et unntak, utløst av personlige hendelser. Hun skrev at hennes alkoholforbruk vanligvis var normalt. Videre viste hun til at hun hadde meldt seg på mestringskurs, og at hun aldri hadde ført bil i påvirket tilstand. Hun opplyste at behandlingen hos psykolog ikke gjaldt alkoholisme og vedla en bekreftelse på dette fra psykologen. Vedlagt var også en epikrise og skriv om infeksjonen i 2011, et skriv med promillemåling og laboratoriesvar for leverfunksjon.
Politidistriktet oversendte de nye opplysningene til fylkeslegen for vurdering. Fylkeslegen opprettholdt tilrådingen om å tilbakekalle føreretten. Det ble vist til at de oversendte dokumentene ville gi «eit godt grunnlag for å kunne dokumente avhald og behandling/oppfølging ved ein seinare søknad om tilbakelevering og dispensasjon frå helsekrava». I tråd med fylkeslegens tilråding traff politidistriktet 25. juli 2012 vedtak om tilbakekall av føreretten, med overskriften «inndraging».
I brev 8. august 2013 til fylkeslegen ba klageren om å få føreretten tilbake. Brevet ble behandlet som en søknad om dispensasjon etter førerkortforskriften vedlegg 1 § 6. Klageren ba i brev 7. oktober 2013 om at hennes henvendelse ble behandlet som en klage på vedtaket om tilbakekall. Fylkeslegen svarte at hun måtte sende inn dokumentasjon på oppfylte helsekrav for å få dispensasjon. Klageren henvendte seg så til politidistriktet. Saken ble oversendt som klagesak til Politidirektoratet, som sendte saken videre til Helsedirektoratet for uttalelse. Helsedirektoratet opprettholdt i brev 26. mars 2014 fylkeslegens vurdering, med blant annet følgende begrunnelse:
«Ifølge legeopplysningene har hun vært innlagt og tilsett av lege flere ganger på grunn av rus og medisinske komplikasjoner til rus (intoksikasjon og pneumoni). Ved konsultasjon om dette i februar 2012 mente hun selv at hun drakk så mye i perioder at hun kunne ha omkommet om hun ikke fikk hjelp. Drikkemønsteret er periodevis, og knyttet til depresjon. Hun har gått til psykologen en stund for problemet.
—
Dersom det er farlig rusbruk (rus som skader kroppen), rus med konsekvenser for det sosiale live og arbeidsliv, og bruk over lengre tid, er helsekravet til førerkort ikke oppfylt. De foreliggende legeopplysningene tyder på at det er tilfelle i denne saken.
En av legene som vurderte A i den aktuelle tiden har i ettertid moderert opplysningene noe (varigheten av den aktuelle misbruksperiode osv.), men samlet sett mener vi de to legevurderingene, opplysningene fra X legevakt, og hennes egen beskrivelse av problemet, til sammen gjør at rusmisbruket er godt dokumentert. A har selv i etterkant bagatellisert det som har kommet frem, og avviser grunnlaget for inndragingen av førerkortet.
Det er grunn til å forholde seg mest til opplysningene som legene og A selv kom med ved den akutte episoden i februar 2012. De redegjør for et alvorlig rusproblem og en psykisk lidelse som har vart over tid. A fylte på vedtakstidspunktet derfor ikke førerkortforskriftens helsekrav.»
Politidirektoratet fulgte Helsedirektoratets vurdering og stadfestet 3. april 2014 politidistriktets vedtak om tilbakekall.
Undersøkelsene herfra
I klage 16. oktober 2014 til ombudsmannen viste klageren blant annet til at kommunikasjonen med legen som tok henne imot ved X legevakt, hadde vært dårlig, og at meldingen til fylkeslegen inneholdt flere feil. Klageren mente at fylkeslegen unnlot å ta hensyn til opplysninger sendt inn senere, og at vedtaket om tilbakekall ble truffet på manglende grunnlag.
Politidirektoratet ble i brev 15. desember 2014 herfra spurt om det rettslige grunnlaget for tilbakekallet. Det var i vedtaket vist til vegtrafikkloven § 34 annet ledd, som gir adgang til tilbakekall av førerett når innehaveren unnlater å etterkomme pålegg om legeundersøkelse eller legeundersøkelsen ikke er tilfredsstillende. Det ble vist til at det ikke forelå noe slikt pålegg i denne saken.
I Politidirektoratets svar 16. april 2015 het det blant annet:
«Etter ordlyden i vegtrafikkloven § 34 andre ledd kan det synes å være et krav for tilbakekall av førerett grunnet ikke oppfylte helsekrav at politiet i alle tilfelle først må ha gitt pålegg i medhold av første ledd om å underkaste seg legeundersøkelse. Politidirektoratet mener imidlertid det ikke er ment at dette skal være et vilkår.
Politidirektoratet har forstått vegtrafikkloven § 34 første og annet ledd slik at kravet om å underkaste seg legeundersøkelse gjelder i de tilfellene saken initieres av politiet. Det synes lite formålstjenlig å gi et slikt pålegg når leger har overholdt sin meldeplikt og varslet fylkeslegen om at førerkortforskriftens helsekrav ikke er til stede, og fylkeslegen slutter seg til legens vurdering. Det som skal søkes avklart ved at politiet gir pålegg om legeundersøkelse etter første ledd, vil da allerede være avklart.»
Politidirektoratet viste også til Borgarting lagmannsretts dom 1. november 2010 (LB-2010-149191) som støtte for tolkningen av vegtrafikkloven § 34 første og annet ledd.
Helsedirektoratet ble herfra bedt om en redegjørelse for rekkevidden av fylkesmannens utredningsplikt før det gis tilråding om tilbakekall, og hvordan ytterligere opplysninger innhentes. I tillegg ble det stilt spørsmål om innholdet i meldingen fra legevakten, om begrunnelsen for tilrådingen om tilbakekall og om saksgangen når en sak ikke er tilstrekkelig opplyst.
I Helsedirektoratets svar 26. mars 2015 ble rekkevidden av utredningsplikten kommentert slik:
«Rekkevidden av Fylkesmannens plikt til å utrede missbruksspørsmålet må vurderes konkret i hver enkelt sak. Fylkesmannen må inneha tilstrekkelig informasjon til at det kan gjøres en forsvarlig vurdering av om helsekravene er oppfylt eller ikke. Dersom det ikke fremkommer av meldingen at det foreligger tilstrekkelig informasjon, må Fylkesmannen innhente ytterligere opplysninger. Dersom meldingen ikke inneholder tilstrekkelige opplysninger, vil Fylkesmannen som regel henvende seg til avsender av meldingen, og be denne om de opplysninger Fylkesmannen mener mangler og som han/hun trenger for å gjøre en forsvarlig vurdering. Hvilke type opplysninger det vil kunne være behov for er individuelt i hver sak, men det kan for eksempel dreie seg om opplysninger fra fastlege eller andre leger som har behandlet pasienten, eller opplysninger fra institusjon hvor pasienten har vært innlagt/behandlet.»
Meldingen fra legevakten til fylkeslegen ble kommentert slik:
«Bestemmelsen [meldepliktforskriften § 2 nr. 3] har de senere år blitt praktisert noe annerledes. Lege som finner at innehaver av førerkort har varig helsesvekkelse, eller midlertidig helsesvekkelse med mer enn 6 måneders varighet, sender i praksis melding om dette til Fylkesmannen, med kopi til innehaveren av førerkortet. I tilfeller der legen er i tvil om det foreligger slik helsesvekkelse, sendes meldingen Fylkesmannen som en bekymringsmelding. I disse tilfellene bes Fylkesmannen vurdere om det foreligger en varig helsesvekkelse som gjør det uforsvarlig at innehaver fortsetter å kjøre motorvogn. Ved slike meldinger må Fylkesmannen vurdere om det foreligger slik helsesvekkelse at førerkortforskriftens helsekrav ikke er oppfylt på (lang)varig basis, og det derfor skal sendes tilrådning til politiet om å inndra førerkortet.
Hva gjelder IS-2070 punkt 2.4.1 omhandler denne legeattester med feil og mangler. En melding er ikke en legeattest, og punkt 2.4.1 gjelder ikke for slike meldinger.
I den aktuelle saken ble meldingen fra X Legevakt sendt Fylkesmannen som en bekymringsmelding. Helsedirektoratet anser en slik bekymringsmelding for å oppfylle meldepliktforskriftens vilkår til leges melding i meldepliktforskriftens § 2 punkt 3 annet ledd. Det fremgår av melding at A ble muntlig informert om at melding ville bli sendt, men det fremgår ikke av dokumentene i saken at det ble sendt kopi fra legen til A. Meldepliktforskriftens § 2 nr. 3 ble ikke overholdt på dette punkt.»
På spørsmål om fylkeslegens redegjørelse for hvorfor vilkåret om «misbruk av alkohol» i førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 5 ble ansett oppfylt, svarte Helsedirektoratet slik:
«Det vises til at Fylkesmannens tilrådning ikke er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, og forvaltningslovens regler i § 24 og 25 om at enkeltvedtak skal grunngis, og hva begrunnelse skal inneholde, gjelder dermed ikke. Det følger likevel av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at en tilrådning fra Fylkesmannen om å tilrå inndragning av førerkort bør begrunnes. Helsedirektoratet anbefaler at Fylkesmannens tilrådning om tilbakekall av førerett skal grunngis. Det vises til IS-2070 side 12 om melding om ikke oppfylte helsekrav, hvor det fremkommer at «Uttalelsen må i nødvendig utstrekning begrunnes, jf. bl.a. likhetsprinsippet.» Helsedirektoratet anbefaler at det gis en kort angivelse av hva som er lagt til grunn ved Fylkesmannens tilrådning, herunder opplysninger om relevante undersøkelser som er gjennomført (f.eks. undersøkelse hos fastlege og/eller spesialist) og resultatet av undersøkelsen(e), samt Fylkesmannens vurdering/begrunnelse for at helsekravene ikke er oppfylt, jf. meldepliktforskriften § 3 om at «nødvendige opplysninger» skal sendes skriftlig til politiet. Det vises til IS-2070 punkt 28.8 Mal – tilbakekall av førerett.
Fylkesmannens tilrådning i denne saken inneholdt ikke en slik begrunnelse.»
Dersom Helsedirektoratet ikke anser en sak som tilstrekkelig opplyst, ble det opplyst at saken returneres til Politidirektoratet med beskjed om at helsekravene ikke kan vurderes på grunn av manglende opplysninger. I brev 28. april 2015 ble det herfra stilt spørsmål om hvor ofte denne fremgangsmåten benyttes og hva som blir den videre saksgangen. Politidirektoratet viste til at dersom de får en sak tilbake fra Helsedirektoratet med beskjed om at den er for dårlig opplyst, vil politidistriktet bli bedt om å innhente flere opplysninger eller saken sendes tilbake til distriktet for videre oppfølging. Helsedirektoratet hadde ikke statistikk over hvor ofte en sak sendes tilbake til Politidirektoratet som for dårlig opplyst, men ga uttrykk for at det gjelder svært få saker.
Helsedirektoratet ble herfra stilt fire oppfølgingsspørsmål. Til spørsmålet om bakgrunnen for den nye praktiseringen av meldepliktforskriften § 2 nr. 3, svarte direktoratet slik i brev 29. mai 2015:
«Lege, psykolog og optikers meldeplikt i forbindelse med førerkort for motorvogn er hjemlet i helsepersonelloven § 34. Det følger av bestemmelsen at dersom pasienten ikke fyller helsekravene til førerett og pasientens helsetilstand antas å ikke være kortvarig, skal helsepersonell som nevnt gi melding til offentlige myndigheter etter nærmere regler fastsatt av departementet i forskrift. Det er ikke gitt nærmere regler i forskrift med hjemmel i denne paragrafen.
Legers meldeplikt der innehaver av førerkort ikke fyller helsemessige krav, er nærmere regulert i FOR 1984-07-13-1467 (meldepliktforskriften), med hjemmel i lov av 13.juni 1980 nr. 42 (den tidligere legeloven, opphevet da helsepersonelloven trådte i kraft i 2001). Forskriften angir en annen fremgangsmåte ved ikke oppfylte helsekrav enn helsepersonelloven § 34. Det følger av helsepersonelloven § 76 at forskrifter o.l. gitt med hjemmel i lover som oppheves eller endres når loven her trer i kraft, gjelder i den utstrekning de ikke strider mot helsepersonelloven eller forskrifter fastsatt med hjemmel i loven.
Helsedirektoratet anser at dagens praksis med å sende meldingen direkte til fylkesmannen i førerkortinnehaverens bostedsfylke, med kopi til førerkortinnehaveren, er forankret i helsepersonelloven § 34. Meldepliktforskriften gir utfyllende bestemmelser, i den grad de ikke er i strid med § 34.»
Det andre spørsmålet gjaldt orienteringen til klageren om meldingen til fylkeslegen. Helsedirektoratet anså dagens meldepraksis som tilstrekkelig, såfremt det var «med kopi til førerkortinnehaveren». I denne saken fikk ikke klageren kopi av meldingen. På spørsmål om betydningen av dette, svarte Helsedirektoratet:
«Helsedirektoratet mener at A i denne saken, til tross for at kopi av legens melding ikke ble sendt henne, ble gitt rimelig anledning til å imøtegå anførslene i saken. Det vises herunder til at A fikk tilsendt kopi av Fylkesmannens tilrådning om inndragning av førerkort den 23.04.2012, og dermed ble gjort kjent med at melding var sendt. Den 30.04.2012 ble hun videre informert av Æ politidistrikt om at de ville treffe vedtak om å kalle tilbake retten til å føre førerkortpliktig motorvogn i medhold av vegtrafikkloven § 34 annet ledd. A ble gitt 14 dagers frist for å gi uttalelse, før vedtak skulle treffes. A sendte etter dette inn flere dokumenter i saken. Politiet traff vedtak i saken 25.07.2012. Helsedirektoratet mener på dette grunnlag at selv om det ikke vil ikke ha rettslige konsekvenser at det ikke ble sendt kopi til førerkortinnehaver av legens melding…
Det kan i denne sammenheng også vises det til forvaltningsloven § 41, hvor det fremkommer at dersom reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke er overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.»
Når det gjaldt innholdet i meldingen fra legevakten til fylkeslegen, hadde Helsedirektoratet vist til at meldingen ikke inneholdt en vurdering av om førerkortet burde inndras, jf. forskriften § 2 nr. 3 annet ledd, men at den likevel oppfylte meldepliktforskriftens vilkår fordi den måtte anses som en «bekymringsmelding». Det ble bedt om en redegjørelse for hva en «bekymringsmelding» er, og om bruken av bekymringsmeldinger har basis i meldepliktforskriften. Helsedirektoratet svarte slik:
«Når legen er usikker på om innehaveren av førerkort har en helsesvekkelse som gjør det uforsvarlig å føre motorvogn, kan legen be fylkesmannen om råd i vurderingen, jfr. forskriften § 2 nr. 1. Vanligvis vil dette bli gjort ved en telefonsamtale, men det kan også skje ved en skriftlig henvendelse.
Det er ikke avgjørende hva meldingen kalles, men hvilket innhold den har. En bekymringsmelding vil bli behandlet som en melding etter forskriften § 2 nr. 3 når den inneholder opplysninger om at helsekravene til førerett ikke anses oppfylt for en periode av mer enn seks måneders varighet. Dersom fylkesmannen på grunnlag av opplysningene som fremkommer i en slik bekymringsmelding, finner det uforsvarlig at innehaveren fortsetter å føre motorvogn, skal han sende tilrådning om inndragning til politiet.
—
Hvorvidt meldingen inneholder opplysninger om hvordan rusmiddelbruken arter seg, vil kunne være av betydning for fylkesmannens vurdering av meldingen, men er ikke avgjørende for om meldingen inneholder tilstrekkelig informasjon til at fylkesmannen kan vurdere forsvarligheten av fortsatt kjøring. IS-2070 gir retningslinjer for melding om rusmiddelavhengighet og/eller skadelig bruk av rusmidler At en melding ikke inneholder en vurdering i tråd med retningslinjene i punkt 17.3 er uheldig, men en melding kan likevel inneholde tilstrekkelig informasjon til at fylkesmannen vil tilrå inndragning.»
Om betydningen av fylkesmannens manglende begrunnelse for tilrådingen om tilbakekall, svarte Helsedirektoratet slik:
«Helsedirektoratet vil igjen påpeke at fylkesmannens tilrådning om inndragning ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at reglene om begrunnelse av enkeltvedtak i forvaltningsloven §§ 24 og 25 ikke gjelder for meldingen. Det samme gjelder regelen om forhåndsvarsling i forvaltningsloven § 16. Helsedirektoratets anbefaling i lS-2070 om at uttalelsen i nødvendig grad må begrunnes, er kun en anbefaling og ikke rettslig bindende.
Helsedirektoratet mener på dette grunnlag at det ikke vil ha rettslige konsekvenser at fylkesmannens tilrådning om inndragning ikke inneholdt en begrunnelse. Politiet har anledning til å be fylkesmannen om ytterligere opplysninger dersom de anser at tilrådningen ikke er tilstrekkelig opplyst til at de kan fatte vedtak om inndragning.
Helsedirektoratet mener uansett at A har hatt rimelig anledning til å få frem nødvendige opplysninger i saken, til tross for at Fylkesmannens tilrådning ikke var begrunnet.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning
Regelverket for tilbakekall av førerett ved mistanke om rusmisbruk er sammensatt og fremstår som uoversiktlig. Det gis derfor først en kort oversikt over saksgangen.
Det er to mulige rettslige grunnlag for tilbakekall av førerett ved mistanke om misbruk av rusmidler: manglende oppfyllelse av helsekrav, jf. vegtrafikkloven § 34 annet ledd, og manglende edruelighet, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd.
Vegtrafikkloven § 34 femte ledd gir hjemmel for tilbakekall av førerett basert på en politifaglig vurdering av om innehaveren av føreretten er «edruelig». Bestemmelsen ble ikke anvendt i denne saken. Vedtaket om tilbakekall ble truffet på grunnlag av en helsefaglig vurdering av om det forelå «misbruk» av alkohol, jf. vegtrafikkloven § 34 annet ledd, jf. førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 5.
Politiet har vedtaksmyndigheten i saker om førerett, men foretar ikke helsefaglige vurderinger. Fylkeslegen og Helsedirektoratet har en sentral rolle i disse sakene.
Etter helsepersonelloven § 34 og meldepliktforskriften 13. juli 1984 nr. 1467 § 2 nr. 3 har lege meldeplikt til fylkeslegen om at innehaveren av flysertifikat eller førerkort ikke fyller helsemessige krav. Fylkeslegen innhenter nødvendige opplysninger og gir så en tilråding til politiet. Tilrådingen regnes ikke som et enkeltvedtak. Dersom fylkeslegen råder politiet til å tilbakekalle føreretten, sender politiet forhåndsvarsel om tilbakekall og fatter deretter vedtak.
Ved klage på slikt vedtak sender politiet klagen til fylkeslegen for ny vurdering. Saken sendes deretter til Politidirektoratet som klageinstans. Før vedtak treffes der, innhentes uttalelse fra Helsedirektoratet.
Etter at politimyndighetene har fattet vedtak om tilbakekall, har fylkeslegen adgang til å dispensere fra helsekravene, jf. førerkortforskriften vedlegg 1 § 6, som kan medføre at innehaveren får føreretten tilbake i en periode.
2. Hjemmelen for tilbakekall – vegtrafikkloven § 34 annet ledd
I denne saken ble vegtrafikkloven § 34 annet ledd oppgitt som hjemmel for tilbakekallet. Spørsmålet er om det var grunnlag for det.
Vegtrafikkloven § 34 første og annet ledd lyder:
«Dersom politiet har skjellig grunn til å tro at innehaver av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn ikke lenger fyller de krav som er fastsatt til syn, helse og førlighet for slik førerett, herunder at innehaveren ikke må misbruke alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel, eller at innehaveren ikke har de kunnskaper eller den kjøreferdighet som hensynet til trafikksikkerheten krever, kan politimesteren eller den han gir myndighet pålegge innehaveren – dersom denne fortsatt ønsker å nytte sin førerett – innen en fastsatt frist å underkaste seg slik legeundersøkelse som finnes påkrevd og framstille seg til helt eller delvis ny førerprøve. Finner politiet det nødvendig, kan det pålegge ham å levere førerkortet til politiet inntil videre.
Unnlater innehaveren å etterkomme pålegg etter første ledd, eller legeundersøkelsen ikke er tilfredsstillende, eller består han ikke førerprøven, kan politimesteren eller den han gir myndighet tilbakekalle føreretten. § 33 nr. 5 får tilsvarende anvendelse.»
Dersom politiet har skjellig grunn til å tro at innehaveren av føreretten ikke lenger fyller de kravene som er fastsatt til helse, gir første ledd hjemmel for pålegg om legeundersøkelse og for pålegg om å «levere førerkortet til politiet inntil videre», det vil si midlertidig beslag. Hjemmelen for tilbakekall er bestemmelsens annet ledd, som stiller vilkår om at innehaveren enten unnlater «å etterkomme pålegg» om legeundersøkelse, eller legeundersøkelsen «ikke er tilfredsstillende». Med andre ord er det lagt opp til en to-trinns tilbakekallsordning: Mistanke om manglende oppfyllelse av helsekrav gir grunnlag for pålegg etter første ledd, og resultatet av pålegget kan så utløse et tilbakekall etter annet ledd.
Før føreretten ble tilbakekalt i denne saken, ble det ikke gitt pålegg fra politiet om legeundersøkelse. En naturlig forståelse av ordlyden og sammenhengen mellom vilkårene i bestemmelsen tilsier at «legeundersøkelsen» ikke sikter til hvilken som helst legeundersøkelse, men en legeundersøkelse etter pålegg fra politiet. Etter en ren ordlydsfortolkning var det dermed ikke hjemmel i vegtrafikkloven § 34 annet ledd for vedtak om tilbakekall.
Spørsmålet er om vilkårene knyttet til legeundersøkelse kan tolkes innskrenkende når det foreligger tilråding fra fylkeslegen, en tilrådning som igjen bygger på annet helsepersonells vurdering og melding.
Politidirektoratet oppfatter det slik at kravet i vegtrafikkloven § 34 annet ledd om pålegg om legeundersøkelse bare gjelder i de tilfellene saken initieres av politiet. Det er vist til at det vil være lite formålstjenlig å gi pålegg om legeundersøkelse når leger har overholdt sin meldeplikt og varslet fylkeslegen om at førerkortforskriftens helsekrav ikke er oppfylt, og fylkeslegen slutter seg til legens vurdering. Det som skal søkes avklart ved at politiet gir pålegg om legeundersøkelse, vil da allerede være avklart.
Direktoratet har vist til at denne rettsforståelsen har støtte i Borgarting lagmannsretts dom i LB-2010-149191, hvor et vedtak om tilbakekall av helseårsaker ble funnet gyldig, selv om det ikke var gitt pålegg om legeundersøkelse. I den saken var imidlertid det den materielle vurderingen av helsetilstanden og ikke hjemmelsspørsmålet som var sentralt i partenes anførsler. Betydningen av kravet i vegtrafikkloven § 34 første ledd om pålegg om legeundersøkelse ble likevel drøftet. Det ble påpekt at bestemmelsen passer dårlig når mistanke om at helsevilkårene ikke er oppfylt, bygger på melding fra fylkeslegen.
Ombudsmannen er enig at bestemmelsen passer dårlig i slike tilfeller. Saksgangen skulle da bli at når fylkeslegen mottar en melding fra helsepersonell, må fylkeslegen kontakte politiet, slik at politiet kan gi pålegg om legeundersøkelse. Resultatet av legeundersøkelsen må så sendes til fylkeslegen, som deretter sender tilråding til politiet.
Forarbeidene til vegtrafikkloven § 34 gir liten veiledning. I Ot.prp. nr. 23 (1964-1965) s. 81 er ordningen med pålegg om legeundersøkelse omtalt. Ordningen med helsepersonells meldeplikt i slike saker var da ikke innført, slik at den aktuelle problemstillingen ikke er drøftet.
Effektivitets- og ressurshensyn taler for Politidirektoratets rettsforståelse. Hvis det allerede har blitt foretatt legeundersøkelse, fremstår det som unødvendig å be om en ny. Ordningen blir også omstendelig. Selvsagt kan det unntaksvis være ønskelig å gjennomføre en legeundersøkelse i tillegg til meldingen fra helsepersonell.
Et vedtak om tilbakekall av førerett er inngripende, og hjemmelen bør være klar. Behovet for å fjerne førere fra trafikken umiddelbart, kan møtes ved bruk av hjemmelen for midlertid innlevering av førerkortet i vegtrafikkloven § 34 første ledd. I mangel av annen rettskildemessig støtte er det vanskelig å se at behovet for en smidig ordning eller utbredt praksis i forvaltningen er tilstrekkelig til å fravike forståelsen som følger av ordlyden i vegtrafikkloven § 34 annet ledd. Tilbakekall etter vegtrafikkloven § 34 annet ledd forutsetter et pålegg fra politiet om legeundersøkelse, jf. vegtrafikkloven § 34 første ledd, hvilket ikke ble gitt i denne saken. Betydningen av denne konklusjonen behandles i punkt 5.
3. Misbrukskravet
Undersøkelsen av saken her har i hovedsak omhandlet hjemmelsspørsmålet og saksbehandlingen. Det er ikke nødvendig å ta stilling til om det forelå slikt «misbruk» som omtalt i førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 5. Det må uansett utvises forsiktighet ved prøving av helsemyndighetenes faglige vurdering. Likevel er det funnet grunn til å peke på enkelte sider ved Helsedirektoratets uttalelse 26. mars 2014 til Politidirektoratet.
Helsekravet til edruelighet i førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 5 lyder:
«Det må ikke være misbruk av alkohol eller andre rusmidler, og ikke bruk av beroligende eller bedøvende midler i doser som reduseres årvåkenhet eller kjøreevne.»
Regelverket har som siktemål å hindre trafikkuhell forårsaket av fysiske og psykiske skader utløst av misbruk, uavhengig av om føreren er påvirket under kjøringen. Begrepet «misbruk» er nærmere omtalt i IS-2070 Retningslinjer for fylkesmennene ved behandling av førerkortsaker (2013). «Misbruk» dekker både avhengighet og skadelig bruk, jf. punkt 17.2. Bruk regnes som skadelig når den varig reduserer vedkommendes årvåkenhet og kjøreevne og er beskrevet i punkt 17.3.1:
«Ved avhengighet er det som oftest et høyt forbruk og manglende evne til å kontrollere forbruket. Et høyt forbruk over tid kan gi en rekke somatiske og mentale forstyrrelser, og kan ha betydelige sosiale konsekvenser. En person med en kronisk alkohollidelse vil være påvirket store deler av tiden, og helsekravene er da ikke oppfylt.
Ved et daglig eller regelmessig høyt alkoholforbruk, vil verdiene på CDT % og/eller andre markører (se pkt. 17.5) konstant ligge over referanseverdien. Det er da risiko for skader på indre organer. Eksempler på slike skader er leversvikt, neversykdommer, sosiale eller psykologiske skader og hjerneskader. Et slikt alkoholforbruk har en uforsvarlig innvirkning på kjøreevnen, og forskriftens helsekrav er ikke oppfylt.»
Ut fra de foreliggende opplysningene konkluderte Helsedirektoratet med at det forelå et farlig rusbruk over lengre tid. Det ble ikke vist til klinisk dokumentasjon for helsetilstanden eller tatt stilling til om det forelå «misbruk» på grunn av avhengighet eller på grunn av fysiske eller psykiske skader. Dokumentasjonen klageren fremla tidligere i saken, og som hun sendte til Helsedirektoratet 17. januar 2014, ble ikke omtalt. Noen av opplysningene som ble lagt til grunn av Helsedirektoratet, er vanskelig å forankre i saksdokumentene. Det fremgikk i uttalelsen at klageren hadde vært «innlagt og tilsett av lege flere ganger på grunn av rus og medisinske komplikasjoner til rus». Saksdokumentene gir ikke et entydig bilde på at klageren hadde vært innlagt flere ganger på grunn av rus. Videre ble det lagt til grunn at klageren hadde gått til psykolog for alkoholproblemer, hvilket ikke er helt i samsvar med psykologens redegjørelse.
4. Saksbehandlingen
4.1. Meldingen fra legevaktslegen til fylkeslegen – adressat
Det følger av helsepersonelloven § 34 at dersom en pasient ikke fyller de helsemessige kravene for å inneha førerkort, skal helsepersonellet oppfordre pasienten til å innlevere førerkortet. Dersom tilstanden ikke er kortvarig, skal helsepersonellet også «gi melding til offentlige myndigheter etter nærmere regler fastsatt av departementet i forskrift».
Det er gitt nærmere regler i meldepliktforskriften. Den er ikke gitt med hjemmel i helsepersonelloven, som trådte i kraft i 2001, men i den tidligere legeloven. Meldepliktforskriften § 2 nr. 3 lyder slik:
«Dersom legen finner at innehaver av førerkort har en varig helsesvekkelse som gjør det uforsvarlig at han fortsetter å kjøre motorvogn i de(n) klasse(r) førerkortet gjelder for, eller har midlertidig helsesvekkelse som medfører dette for en periode av 6 måneder eller mer, skal legen gi skriftlig advarsel til innehaveren om forholdet.
Advarselen skal også opplyse … om at innehaveren av førerkortet selv plikter å melde fra om sin varige helsesvekkelse til fylkeslegen, jfr. vegtrafikklovens § 24, 7 ledd. Melding om at slik advarsel er gitt skal samtidig gis fylkeslegen, med vurdering av om førerkortet bør inndras helt eller delvis og med eventuelle andre opplysninger som kan belyse forholdet.»
Både meldepliktforskriften og helsepersonelloven § 34 forutsetter at pasienten skal få varsel om legens vurdering om at helsekravene ikke er oppfylt. Etter forskriften skal dette gis skriftlig. I denne saken ble meldingen fra legevaktslegen sendt direkte til fylkeslegen. Klageren fikk ikke kopi, men var gitt muntlig informasjon om muligheten for at melding ble sendt. Helsedirektoratet uttalte i brev 26. mars 2015 at meldepliktforskriften ikke var overholdt på dette punktet.
Helsedirektoratet har opplyst at meldepliktforskriften § 2 nr. 3 har blitt praktisert noe annerledes de senere år. Helsepersonell sender nå melding direkte til fylkeslegen, med kopi til innehaveren av førerkortet. Direktoratet mener at den nye praksisen er forankret i helsepersonelloven § 34, ettersom loven gir anvisning på en annen fremgangsmåte enn forskriften og derfor må gå foran, jf. § 76.
Forskrifter gitt med hjemmel i lover som ble opphevet ved helsepersonellovens ikrafttredelse, gjelder i den utstrekning de ikke strider mot loven, jf. helsepersonelloven § 76 første ledd. Meldepliktforskriftens ordning med at innehaveren av føreretten får skriftlig advarsel og fylkeslegen får melding om at advarselen er gitt, synes å være i tråd med helsepersonellovens krav om å «gi melding til offentlige myndigheter». Det er derfor vanskelig å se at det er motstrid mellom meldepliktforskriften og loven, og at dette tilsier at fremgangsmåten i forskriften § 2 nr. 3 ikke kan følges.
Klageren fikk ikke kopi av meldingen, slik at heller ikke den nye praksisen ble fulgt. Helsedirektoratet mener den manglende orienteringen ikke var avgjørende siden hun fikk rimelig anledning til å uttale seg i saken. Det er vist til at hun ble informert muntlig på legevakten om at melding ville bli sendt, samt at hun fikk kopi av fylkeslegens tilråding.
En slik muntlig beskjed om en melding kan neppe erstatte en skriftlig advarsel. Da klageren mottok kopi av fylkeslegens tilråding, hadde fylkeslegen gjennomført helsevurderingen. Kopi av fylkeslegens tilråding kan derfor vanskelig erstatte en skriftlig advarsel fra legen. Meldepliktforskriftens krav til tidspunkt og form for underretning til parten antas å være begrunnet med partens grunnleggende rett til kontradiksjon før fylkeslegen foretar en vurdering som blir sentral i saken. Det er av stor betydning at saken på et tidlig tidspunkt er så godt opplyst som mulig.
Betydningen av feilen i denne saken vil bli kommentert i punkt 5.
4.2. Meldingen fra legevaktslegen til fylkeslegen – innhold
Meldingen til fylkeslegen skal inneholde en «vurdering av om førerkortet bør inndras helt eller delvis», jf. meldepliktforskriften § 2 nr. 3 annet ledd siste punktum. Det følger av IS-2070 punkt 17.3 at det i meldinger og attester må «redegjøres nøye for hvordan rusmiddelbruken arter seg, og om vedkommende kan være varig helsesvekket». Meldingen fra legevaktslegen til fylkeslegen inneholdt ikke en vurdering eller konklusjon av om førerkortet burde inndras.
Helsedirektoratet opplyste at meldingen ble behandlet som en «bekymringsmelding», og at slike meldinger ble ansett å oppfylle kravene i meldepliktforskriften § 2 nr. 3. Det ble uttalt at en manglende «vurdering i tråd med retningslinjene i punkt 17.3 er uheldig, men en melding kan likevel inneholde tilstrekkelig informasjon til at fylkesmannen vil tilrå inndragning».
Helsedirektoratet har ikke pekt på hvilke argumenter som tilsier at bekymringsmeldinger kan erstatte meldinger etter meldepliktforskriften. Det er gitt konkrete regler for hvordan og når helsepersonell skal gi melding til offentlige myndigheter i slike saker. Det fremstår som uheldig at en mer uformell form for melding fra helsepersonell kan føre til tilbakekall uten et forutgående pålegg om legeundersøkelse.
Meldingen fra fylkeslegen skulle ha inneholdt en vurdering av om førerkortet burde inndras helt eller delvis, jf. meldepliktforskriften § 2 nr. 3 annet ledd siste punktum.
4.3. Fylkeslegens utrednings- og begrunnelsesplikt
Tilrådingen om tilbakekall er ikke et enkeltvedtak. Om fylkeslegens utrednings- og begrunnelsesplikt heter det i meldepliktforskriften § 3 nr. 1:
«Når fylkesmannen får melding fra innehaver av førerkort i henhold til vegtrafikklovens § 24, 7. ledd skal han innhente nødvendige opplysninger for å vurdere om førerkortet bør inndras helt eller delvis, jf. § 2, punkt 3, 3. ledd.»
Det følger av IS-2070 at dersom en melding ikke inneholder tilstrekkelige opplysninger, «må fylkesmannen sørge for at dette innhentes», jf. punkt 2.3.2. Videre:
«Fylkesmannen må basere sin uttalelse på en konkret vurdering av de nødvendige medisinske opplysninger. Uttalelsen må i nødvendig utstrekning begrunnes, jf. bl.a. likhetsprinsippet.»
I fraværet av en vurdering i meldingen av om førerkortet burde inndras helt eller delvis, kunne fylkeslegen kontaktet meldingens avsender, dvs legevaktslegen. Legevaktslegen ble imidlertid ikke orientert om manglene ved meldingens innhold og adressat. Opplysninger kunne også ha blitt innhentet på annen måte. Normalordningen etter vegtrafikkloven § 34 første og annet ledd – pålegg om å gjennomføre legeundersøkelse – er omtalt i punkt 2 foran. Kompetansen til å pålegge en legeundersøkelse tilligger politiet og ville derfor forutsatt en henvendelse fra fylkeslegen til politidistriktet. Helsedirektoratet har også vist til at opplysninger kan innhentes fra fastlege eller andre leger som har behandlet pasienten.
Helsedirektoratet anbefaler videre at tilrådinger begrunnes, jf. IS-2070 punkt 2.3.2, punkt 28.8 «Mal for tilbakekall av førerett» og meldepliktforskriften § 3. Fylkeslegens tilråding om tilbakekall inneholdt ikke en begrunnelse. Politiets vedtak om tilbakekall viste bare til fylkeslegens redegjørelse, uten ytterligere begrunnelse.
Ombudsmannen finner grunn til å påpeke disse svakhetene, selv om de er knyttet til den forberedende behandlingen og førsteinstansbehandlingen.
4.4. Klagebehandlingen
For vedtak om tilbakekall av førerett gjelder ingen klagefrist, jf. vegtrafikkloven § 39 første ledd. Dersom vilkårene for å behandle en klage er oppfylt, skal politidistriktet som underinstans, foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, sml. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Politidirektoratet har i brev 18. april 2012 til alle politidistrikter uttalt at klager på vedtak om tilbakekall skal oversendes fylkeslegen med anmodning om at saken vurderes på nytt. Dersom fylkeslegen opprettholder tilrådningen, sendes saken tilbake til politiet med de dokumentene tilrådningen bygger på, for så å videresendes til Politidirektoratet.
I fylkeslegens svar til politidistriktet sto det at fylkeslegen «har tidlegare vurdert nye opplysninger i førarkortsaka, men har ikkje funne grunnlag for omgjering i den dokumentasjonen som er lagt fram». Ut fra denne formuleringen er det vanskelig å se at fylkeslegen foretok en ny vurdering av saken i forbindelse med klagen.
Dokumentoversikten i fylkeslegens svarbrev inneholdt ikke dokumentene som klageren sendte inn etter hun fikk kopi av tilrådingen om tilbakekall. De relevante dokumentene var blant annet en epikrise, bekreftelse fra psykolog og flere brev fra helsepersonell. Disse dokumentene kom heller ikke med i politidistriktets oversendelse til Politidirektoratet, men ble ettersendt av klageren da hun oppdaget forholdet.
5. Oppsummering og konklusjon
Tilbakekall av førerett er av stor betydning for den det gjelder og er dermed et inngripende vedtak. Regelverket gjenspeiler de rettssikkerhetsmessige hensyn ved at det legger opp til en forholdsvis omfattende saksgang for å sikre en grundig behandling.
Ombudsmannen har i denne saken påpekt flere feil og svakheter ved saksbehandlingen. Klageren ble ikke orientert om at legevaktslegen sendte melding til fylkeslegen, jf. meldepliktforskriften § 2 nr. 3. Meldingen fra legevaktslegen til fylkeslegen manglet en vurdering av om førerkortet burde inndras helt eller delvis, jf. meldepliktforskriften § 2 nr. 3. Fylkeslegens tilråding om tilbakekall manglet en begrunnelse, og det er uklarheter knyttet til om saken var tilstrekkelig utredet. Klagen på vedtaket om tilbakekall fremstår som mangelfullt vurdert under klageforberedelsen, og flere dokumenter manglet ved oversendelsen av klagen til Politidirektoratet. Det er også påpekt svakheter ved Helsedirektoratets uttalelse til Politidirektoratet.
Videre er det påpekt at fremgangsmåten i vegtrafikkloven § 34 første og annet ledd ikke ble fulgt, slik at også selve hjemmelsspørsmålet er problematisk.
Samlet sett er det da knyttet slik tvil til forvaltningens behandling av denne saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum, at det bes om at den behandles på nytt.
Generelt bemerkes at ansvarsfordelingen mellom politiet og helsemyndighetene, hvor politiet har vedtaksmyndigheten, men baserer seg på helsemyndighetenes vurdering, synes å skape en del utfordringer. Redegjørelsene fra Helsedirektoratet og Politidirektoratet i denne saken tyder på at det har utviklet seg en administrativ praksis som ikke fullt ut er i samsvar med reglene i vegtrafikkloven og meldepliktforskriften. Dette gjelder anvendelsen av tilbakekallshjemmelen i vegtrafikkloven § 34 annet ledd, helsemyndighetenes praksis for meldinger til fylkeslegen om manglende oppfyllelse av helsekrav og helsepersonells bruk av bekymringsmeldinger. Praksisen for å gi dispensasjon har ikke vært tema i denne saken, men dispensasjonsordningen er også en del av dette regelverket.
Ombudsmannen har ikke tatt stilling til det eksisterende regelverkets egnethet, men påpeker at utfordringer ved regelverket må søkes løst gjennom lov- og forskriftsendringer. Manglene ved administrativ praksis meldes derfor til vedkommende departement, jf. sivilombudsmannsloven § 11.