Sakens bakgrunn
A fikk ved Hordaland politidistrikts vedtak 3. februar 2016 tilbakekalt retten til å føre motorvogn i medhold av vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Politidistriktet la i vedtaket til grunn at As bruk av illegale rusmidler var av et slikt omfang at han ikke ble ansett å være edruelig i vegtrafikklovens forstand. Som grunnlag for vedtaket ble det vist til seks anmeldelser for overtredelse av narkotikalovgivningen i perioden 2008 til 13. november 2015, domfellelse 12. februar 2015 for oppbevaring av narkotika, innrømmelse av bruk i avhør 7. november 2013 og at han igjen ble anmeldt 13. november 2015 for overtredelse av narkotikalovgivningen. Selv om sistnevnte anmeldelse var henlagt på grunnlag av bevisets stilling, mente politidistriktet det var sannsynlighetsovervekt for at det straffbare forholdet hadde funnet sted. As klage på vedtaket ble ikke tatt til følge av distriktet eller Politidirektoratet, som stadfestet vedtaket i brev 2. mars 2016.
Advokatfullmektig B brakte på As vegne saken inn for ombudsmannskontroll i brev 28. april 2016. I klagen ble det anført at Politidirektoratet ikke har foretatt en tilstrekkelig grundig vurdering av As edruelighet, og at vilkåret ikke er innfridd i As tilfelle. Det ble reist innvendinger til direktoratets vektlegging av henlagte anmeldelser, manglende vurdering av årsakssammenheng mellom bruk og trafikkfare, at omfanget av bruken ikke var underbygget eller vurdert, at det ikke var foretatt en nåtidsvurdering av edrueligheten og at det ikke har vært vurdert mindre inngripende tiltak, for eksempel ved å kreve urinprøver for å dokumentere rusfrihet.
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter fant ombudsmannen grunn til å undersøke enkelte sider ved direktoratets vedtak.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra 5. juli 2016 ble Politidirektoratet bedt om å opplyse hvilket omfang direktoratet la til grunn for As bruk av rusmidler, og om å gi en nærmere vurdering av om bruken er «i et omfang og med en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn», jfr. Rt. 2015 s. 493. Direktoratet ble også bedt om å opplyse om det ved vurderingen av As innrømmelse av bruk, ble sett hen til at han også opplyste at han kunne dokumentere rusfrihet de siste åtte måneder gjennom avgitte urinprøver, og hvilken vekt dette i så tilfelle fikk. Videre ble det bedt om en kommentar til As opplysning om at han hele tiden har vært villig til å avlegge nye urinprøver, samt en vurdering av hva som skulle til for at A kunne få tilbake føreretten og om dette er noe direktoratet burde veiledet om i vedtaket.
Politidirektoratet svarte i brev 5. august 2016. Direktoratet skriver blant annet at det ikke er noe krav om å fastsette om klageren eksempelvis bruker hasj i gjennomsnittet to, tre eller fire ganger per måned, så lenge det med sannsynlighetsovervekt kan legges til grunn at klagerens bruk av rusmidler medfører manglende edruelighet. I denne saken la direktoratet til grunn at klagerens forbruk var mer enn sporadisk, og at det var sannsynlig at forbruket gjennomsnittlig var på minst to ganger per måned. Slik bruk har etter direktoratets oppfatning et omfang og en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn. Det ble vist til det som fremgår av vedtaket om akkumuleringseffekten ved jevnlig bruk av hasj.
Opplysningen i avhøret 7. november 2013 om at A kunne dokumentere at han hadde holdt seg rusfri i åtte måneder, ble vurdert av direktoratet, uten at det ble innhentet nærmere opplysninger. Direktoratet uttaler at opplysningen ble tillagt liten vekt fordi A ble pågrepet med cannabis umiddelbart forut for avhøret, og senere ble domfelt for oppbevaring av større mengder hasj og cannabis forut for pågripelsen. Videre uttalte direktoratet:
«Selv om klageren eventuelt i en periode i 2013 ikke brukte rusmidler, mener vi at klageren ikke var edruelig på vedtakstidspunktet, med henvisning til opplysningen om et visst jevnlig bruk etter han var 13 år, oppbevaring av store mengder i 2013 og omstendighetene rundt da han ble påtruffet 13.11.2015. Han skal 13.11.2015 ha luktet sterkt av cannabis og gått til angrep på vakter, samt vært i besittelse av cannabis. At klageren luktet sterkt av cannabis og i tillegg var i besittelse av cannabis gjør det etter vår oppfatning lite sannsynlig at dette i 2015 var en enkeltstående hendelse. Vi kan ikke utelukke at klageren var edruelig på vedtakstidspunktet men på bakgrunn av klagerens historikk som er nevnt ovenfor, finner vi det mest sannsynlig at klageren ikke fylte kravet til edruelighet.»
Når det gjaldt spørsmålet om hva som skulle til for at A kunne få føreretten tilbake, uttaler direktoratet at de er enige i at vedtaket kunne informert bedre om mulighetene for dokumentasjon av rusfrihet, og at de skal informere bedre i fremtidige vedtak. Direktoratet uttaler likevel at A gjennom vedtakene ble opplyst om at det som utgangspunktet stilles krav om lengre tids, minst ett års, dokumentert avholdenhet fra rusmidler før det er aktuelt å samtykke til gjenerverv av førerett, og at A kunne tatt kontakt med politiet dersom han var usikker på hvordan rusfriheten skulle dokumenteres.
Direktoratet opplyste videre at det er fast forvaltningspraksis at rusfrihet skal dokumenteres i minst 12 måneder, men at det ikke er utarbeidet retningslinjer for hvor hyppig rusfrihet må dokumenteres. På forespørsler om hva som kan kreves svarer direktoratet at personen som utgangspunkt bør avgi prøve 2 ganger per måned og at vedkommende må være villig til å kunne avgi prøve på kort varsel. Dette vil likevel avhenge av rusmiddelet og hvor langt tilbake i tid rusmiddelet kan påvises. Direktoratet anbefaler personer som vil dokumentere rusfrihet å ta kontakt med lokalt politidistrikt for å få en nærmere vurdering av hvem de kan kontakte, og hvordan prøvetakingen kan gjennomføres. Et krav om prøver to ganger per måned kan etter direktoratets oppfatning være rimelig, noe som også Helsedirektoratet har gitt støtte til.
Videre opplyste direktoratet at det har vært diskutert om det kan være tilstrekkelig med en kortere dokumentert rusfri periode enn 12 måneder for å legge til grunn at edruelighetsvilkåret er oppfylt. Helsedirektoratet mener at seks måneders dokumentert rusfrihet kan være tilstrekkelig i saker der bruken av rusmidler har medført at helsekravene ikke er oppfylt. Politidirektoratet uttaler at det kan synes underlig at de krever dokumentasjon av rusfrihet over en lengre periode. Helsedirektoratet krever imidlertid tett oppfølging etter de seks månedene, noe som sikrer at rusmiddelmisbruket ikke fortsetter. Politiet har ikke en slik oppfølging i etterkant av at perioden med dokumentasjon av rusfrihet er over, og dessuten skal politiets regelverk redusere risikoen for at en bilfører før eller senere kjører i påvirket tilstand. Selv om direktoratet er åpne for innspill, er det ikke et ønske nå å redusere kravet til dokumentasjon av rusfrihet. Politiet må ha en rimelig grad av sikkerhet for å kunne legge til grunn at personen på nytt fyller edruelighetskravet og dermed kan gjenerverve føreretten.
I brev 15. august 2016 kom advokatfullmektig B med merknader til direktoratets svar. Merknadene var særlig knyttet til direktoratets beregning av omfanget av rusbruken. Det ble påpekt at gjennomsnittsanslaget ikke kunne sies å være resultat av noen betryggende skjønnsutøvelse, og at vilkåret om sannsynlighetsovervekt ikke kunne sies å være innfridd. Dessuten ble det bedt om at Sivilombudsmannen uttaler seg om hvordan politiet skal forholde seg til opplysninger om at A holdt seg dokumentert rusfri i en lengre periode forut for pågripelsen i 2013.
I merknadene ble det også pekt på at direktoratet ikke har kommentert tilbudet fra A om ruskontroll fremfor tilbakekall av førerett. Det ble pekt på at regelverket åpner for at politiet sender ut forhåndsvarsel med tilbud om en frivillig avtale om å avgi urinprøver – med en underliggende trussel om tap av førerrett. En slik ordning vil innebære et preventivt virkemiddel og ivaretar trafikksikkerhetshensynet, samtidig som klager er ivaretatt på en langt bedre måte enn ved en absolutt tilnærming der man kun teller forseelser eller antatte situasjoner med ruskontakt.
Direktoratet har ikke kommet med ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
- Det rettslige utgangspunktet
Adgang til å tilbakekalle retten til å føre motorvogn fremgår av vegtrafikkloven § 34. Bestemmelsens femte ledd angir vilkårene for tilbakekall som følge av manglende edruelighet slik:
«Dersom innehaveren av førerkort ikke er edruelig eller hans vandel for øvrig er slik at han ikke anses skikket til å føre motorvogn, kan politimesteren eller den han gir myndighet tilbakekalle retten til å føre motorvogn for en bestemt tid eller inntil videre, hvis hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»
Begrepet «edruelig» er ikke nærmere regulert i lov eller forskrift, og ble i liten grad omtalt i lovens forarbeider. I Politidirektoratets Håndhevingsinstruks (RPOD-2007-1) i førerkortsaker punkt 3.2.1 om tap av førerett er det gitt retningslinjer for edruelighetsvurderingen:
«Manglende edruelighet (misbruk av alkohol og/eller narkotika) vil ofte komme til uttrykk ved innsettelse i drukkenskapsarrest, jf. politiloven § 9 (tidl. Løsgjengerloven § 20) eller bøteleggelse etter straffeloven § 350 (tidl. Løsgjengerloven § 17). En enkelt bot for beruselse bør i alminnelighet ikke føre til tap av førerett. Bøtelegges vedkommende to eller, flere ganger i løpet av et år, er det grunn til å foreta undersøkelser vedrørende edrueligheten.»
Spørsmålet om tilbakekall av førerett på grunnlag av manglende edruelighet har i økende grad vært behandlet i domstolene de siste årene, blant annet i Høyesterett i dom 5. juni 2015 (Rt. 2015 s. 493). Høyesterett tok ikke stilling til den nedre grensen for edruelighetsvilkåret, men gir likevel veiledning om tolkningen:
«Det må da, etter min oppfatning, kreves at innehaveren misbruker rusmidler – alkohol, narkotika eller annet berusende eller bedøvende middel – i et omfang og med en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn. Det kan ikke kreves at det er dokumentert alkoholisme eller rusavhengighet i medisinsk forstand. Denne tolkingen av edruelighetsvilkåret lar seg også best forene med grunnvilkåret om at tilbakekall av føreretten bare kan skje når hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»
Det er i dommen henvist til rapporten «Kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Forslag til endringer i vegtrafikkloven. Rapport fra arbeidsgruppe mars 2009». Høyesterett gir støtte til oppsummeringen av edruelighetskravet på side 64 i rapporten:
«Etter arbeidsgruppens oppfatning synes edruelighetskravet å balansere de kryssende hensyn på en hensiktsmessig måte: Man søker å ivareta hensynet til trafikksikkerheten, samtidig som at en kontrollert bruk av rusmiddel ikke i seg selv får konsekvenser for føreretten.
Tilbakekall av førerett på grunn av manglende edruelighet er en inngripende reaksjon. Det er verken rimelig eller nødvendig at enhver bruk av rusmidler skal medføre tilbakekall av førerett. Ei heller bør eksempelvis en enkeltstående innbringelse for beruselse medføre tilbakekall av førerett.»
Tilsvarende omtaler av rettskildebildet er gitt i senere lagmannsrettsdommer, jf. LH-2016-70592 og LB2015-110557.
I Sivilombudsmannens uttalelse 30. april 2015 konkluderte ombudsmannen slik om edruelighetsvurderingen:
«Ombudsmannen legger etter dette til grunn at det må foretas en konkret, bred og helhetlig vurdering av edrueligheten til innehaveren av føreretten, hvor beviskravet er sannsynlighetsovervekt. For at vilkåret i vegtrafikkloven § 34 femte ledd skal være oppfylt må bruken av rusmidler være av et visst omfang og skje med en viss regelmessighet og hyppighet. Det skal altså mer til enn sporadisk bruk. Bruken må ha betydning for innehaverens skikkethet som fører av motorvogn.»
I uttalelsen kom ombudsmannen til at to bøteleggelser for kjøp og bruk av narkotika isolert sett ikke var tilstrekkelig til å oppfylle vilkårene for tilbakekall. I mangel av ytterligere undersøkelser fra politiet forelå det etter ombudsmannens syn ikke tilstrekkelige holdepunkter for bruk av rusmidler med en slik regelmessighet og hyppighet at det forelå misbruk, eller at misbruket hadde betydning for skikketheten som innehaver av førerett.
I tillegg til vilkåret om edruelighet oppstiller vegtrafikkloven § 34 femte ledd et vilkår om at hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn krever tilbakekall av førerett. Undersøkelsene av denne saken har imidlertid kun omfattet edruelighetsvilkåret.
2. Sakens opplysning – utredningsplikten
Etter forvaltningsloven § 17 første ledd, jf. § 33 er det forvaltningens plikt å sørge for at saken er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Omfanget av denne utredningsplikten avhenger av sakens karakter og hvor inngripende vedtaket er. Tilbakekall av førerrett på grunn av manglende edruelighet er et inngripende vedtak, noe som tilsier at kravet som stilles til politiets utredning av saken er skjerpet. I denne saken har det blant annet vært spørsmål om politiet i tilstrekkelig grad har ivaretatt utredningsplikten ved den konkrete vurderingen av om As bruk av rusmidler tilsa at han ikke var skikket til å føre motorvogn.
I praksis kan det by på utfordringer for politiet å sannsynliggjøre det nærmere omfanget av førerkortinnehavernes bruk av rusmidler. Spesielt vanskelig vil det være der vedkommende selv ikke har gitt opplysninger om eget forbruk, noe som nok ofte vil være tilfelle. Politiet må da i utgangspunktet basere vurderingen på straffe- og bøteregisteret og eventuell annen kontakt med politiet som indikerer narkotika- eller rusproblematikk. Førerkortinnehaveren får videre et forhåndsvarsel med en oppfordring til å belyse saken, og vil selv kunne bidra med opplysninger som taler til hans gunst. Dette vil imidlertid ikke alltid være tilstrekkelig til å oppfylle utredningsplikten. Hvilke undersøkelsesskritt som kreves i den enkelte sak, vil avhenge av bevissituasjonen og av hvilke muligheter for videre undersøkelser som foreligger.
Grunnlaget for konklusjonen om omfanget av bruk var at A i februar 2015 ble dømt for oppbevaring av narkotika i november 2013, og at han i et avhør under etterforskningen av forholdet innrømmet bruk av hasj fra trettenårsalderen og frem til 8 måneder tidligere. I tillegg ble det sett hen til en episode i november 2015 da to polititjenestemenn vurderte ham som påvirket av cannabis og beslagla tobakk med cannabisrester på ham. I sitt svar til ombudsmannen har direktoratet lagt til grunn at A gjennomsnittlig hadde et forbruk av hasj på minst to ganger per måned.
I rettspraksis synes det å være akseptert at flere enkeltepisoder som politiet blir kjent med, kan være tilstrekkelig for å sannsynliggjøre et regelmessig forbruk utover de dokumenterte episodene. Etter ombudsmannens syn er det likevel vanskelig å se at episoden i 2015 og overtredelsen i 2013, som førte til dom for oppbevaring – ikke bruk – av hasj, i seg selv gir tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at A på vedtakstidspunktet hadde et vedvarende misbruksmønster ut over det sporadiske. Spørsmålet er derfor om det er andre omstendigheter som gir holdepunkter for å si noe om As rusbruk, slik som As uttalelser i avhør i 2013.
Avhøret gir informasjon om forbruket i tiden før avhøret, men kan også bidra til å si noe om As forhold til rusmidler generelt. At uttalelsene var mer enn to år gamle på vedtakstidspunktet, reduserer imidlertid deres betydning. Ombudsmannen oppfatter det dessuten slik at ulike opplysninger gitt i avhøret er tillagt ulik vekt. Mens opplysningen om jevnlig bruk fra trettenårsalderen er tillagt stor vekt, er opplysningen om avhold de siste åtte måneder ikke tillagt vekt, til tross for at A sier han kan dokumentere dette gjennom negative urinprøver til barnevernet i forbindelse med samvær med sin sønn. At opplysningen ble gitt i forbindelse med at han var pågrepet for besittelse av 387 gram hasj, innebærer ikke automatisk at han selv hadde brukt hasj.
Etter ombudsmannens mening kunne flere av opplysningene i avhøret med fordel vært utredet nærmere. Særlig gjelder dette opplysningen om en lengre rusfri periode. Denne delen av avhøret nevnes for øvrig verken i forhåndsvarselet eller i politidistriktets vedtak om tilbakekall, som bare viser til innrømmet bruk fra 13 årsalderen. Opplysningen nevnes først i Politidirektoratets avslag. Det er en svakhet ved politiets utredning av saken at denne delen av forklaringen ikke er utredet nærmere, for eksempel gjennom en direkte oppfordring til A om å oversende de negative urinprøvene.
Etter dette er ombudsmannen kommet til at det er begrunnet tvil om Politidirektoratet har oppfylt sin plikt til å opplyse saken, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd, jf. § 33.
3. Begrunnelse – krav til konkretisering av aktuelt forbruk
I Politidirektoratets vedtak 2. mars 2016 fremgår det at As misbruk av rusmidler innebærer at han ikke er edruelig, men det angis ikke hvilket omfang direktoratet la til grunn for bruken. Direktoratet har i redegjørelsen hit uttalt at det i en sak som dette ikke kan kreves at politiet tar stilling til det nøyaktige forbruket.
Direktoratet oppgir imidlertid hvilken bruk som minst er sannsynliggjort – nemlig et gjennomsnittlig forbruk på minst to ganger per måned. Direktoratet anser dette som et omfang og en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn. Det ble vist til akkumuleringseffekten ved jevnlig bruk, slik denne er beskrevet i Hålogaland lagmannsretts avgjørelse 19. september 2014.
Terskelen for tilbakekall etter edruelighetsvurderingen er knyttet opp mot et visst omfang – det må være tale om mer enn en kontrollert bruk av rusmiddel og ut over det sporadisk. I vedtak om tilbakekall av førerett må det begrunnes hvorfor det er sannsynliggjort at førerkortinnehaveren minst har en bruk som går ut over denne nedre grensen. Etter ombudsmannens syn innebærer kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 at slike vedtak i det minste må angi konkret hvilken bruk som medfører at den nedre grensen anses overskredet i den aktuelle saken – slik direktoratet nå har gjort. Dette er nødvendig for å muliggjøre etterprøving av vurderingene som er gjort – ikke minst vurderingen av rusbrukens betydning for trafikksikkerheten, herunder en eventuell akkumuleringseffekt.
Dersom den sannsynlige bruken har større omfang enn den nedre grensen for edruelighet, er ombudsmannen imidlertid enig i at det ikke et nødvendig å angi forbruket. Det er tilstrekkelig at det angis et konkret forbruk som overskrider grensen for edruelighet.
4. Veiledning om krav for gjenerverv av førerett
Politidirektoratet har ovenfor ombudsmannen redegjort for hva som eventuelt skal til for at A kan få tilbake føreretten, og for hvilke generelle krav som stilles til dokumentert rusfrihet som grunnlag for gjenerverv av føreretten. Redegjørelsen tas til etterretning, og temaet gir ikke grunn til nærmere behandling her i denne omgang. Ombudsmannen påpeker likevel at det er behov for god og presis veiledning, slik at det fremstår klart for klagerne hvordan de kan gå frem for å dokumentere rusfrihet.
5. Oppsummering
I vedtak om tilbakekall av førerett må det angis konkret hvilken rusbruk som innebærer at grensen for edruelighet er overskredet i den aktuelle saken, og som minst anses sannsynliggjort.
Ombudsmannen har kommet til at saken burde vært bedre opplyst. Det er derfor begrunnet tvil om forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd, og ombudsmannen ber direktoratet vurdere saken på nytt.
Underretning om utfallet av den nye behandlingen bes gitt ved oversendelse hit innen 1. juni 2017 av kopi av brev til As advokat.