Sakens bakgrunn
Saken gjelder skolens adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til helsesøster i skolehelsetjenesten.
En elev i første klasse fortalte en ansatt ved skolen om en hendelse i hjemmet som gav grunn til bekymring. Da skolen drøftet saken med barnevernet uten å nevne navn, fikk de råd om å ha en ny samtale med eleven. Som et ledd i skolens undersøkelser tok assisterende rektor kontakt med helsesøster, og i den forbindelse ble de opplysningene skolen hadde om eleven videreformidlet. Etter en ny samtale med eleven sendte skolen en bekymringsmelding til barnevernet. Helsesøster ble informert om dette av assisterende rektor i etterkant av at barnevernet var kontaktet.
Etter møter med skolen i desember 2016 og mars 2017 sendte foreldrene i mai 2017 klage over skolens utlevering av opplysninger til helsesøster. Saken ble avsluttet ved kommunens brev til foreldrene 12. juni 2017. Ved avslutningen vektla kommunen at utvekslingen av informasjon mellom skolen og helsesøster hadde som formål å opplyse saksforholdet best mulig og å innhente råd om videre håndtering av saken. Utleveringen av opplysninger ble ansett som nødvendig for å fremme skolens oppgaver, og den var derfor ikke et brudd på taushetsplikten.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Foreldrene klaget til ombudsmannen 11. juli 2017. I klagen ble det fremhevet at kommunen hadde lagt feil lovforståelse til grunn. Det ble påpekt at nødvendighetskriteriet i den aktuelle bestemmelsen i forvaltningsloven alltid må vurderes konkret. Det ble også etterlyst en begrunnelse for hvorfor utleveringen var nødvendig i dette tilfellet. Etter klagernes oppfatning hadde ikke kommunen påvist at skolen hadde et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å videreformidle informasjon til helsesøster.
Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere. I brev 8. november 2017 ble kommunen bedt om å redegjøre for sine vurderinger i saken. Det ble etterspurt en orientering om skolens og helsesøsters oppgaver, sammenhengen mellom dem og hvordan kommunen forsto lovens krav om at utlevering av opplysninger bare kan skje når det må anses «nødvendig» for å fremme skolens oppgaver. Kommunen ble videre bedt om å gjøre rede for den konkrete nødvendighetsvurderingen i saken, hvilke opplysninger som faktisk ble utlevert, og om det forelå skriftlig dokumentasjon fra de aktuelle samtalene mellom assisterende rektor og helsesøster.
Kommunen svarte i brev 1. desember 2017. I den konkrete saken var det først og fremst skolens plikt til å varsle barnevernet som dannet grunnlag for samtalene mellom assisterende rektor og helsesøster i november og desember 2016.
Det ble påpekt at utgangspunktet er at det ikke er anledning til å utlevere taushetsbelagte opplysninger mellom skole og helsesøster. Sistnevnte er ansatt i kommunens helse- og omsorgssektor, mens skolen er en del av kommunens utdanningssektor. Unntak fra taushetsplikten kan tenkes dersom det er nødvendig for å fremme skolens oppgaver. Deretter redegjorde kommunen for oppgaver hvor organene er forventet å samarbeide. Om unntak fra taushetsplikten skrev kommunen:
«Det følger av juridisk teori at det ikke stilles strenge krav til nødvendighetskriteriet dersom det er nær og saklig sammenheng mellom avgiverorganets og mottagerorganets virksomhet, ref. Geir Woxholth forvaltningsloven med kommentarer 2011. Som fremstillingen over viser, mener vi det både er en nær og klar sammenheng mellom helsesøster og skolens arbeid. Begge instanser har som oppgave å ivareta et barn slik at barnet har et godt og trygt miljø, både hjemme, på fritiden og på skolen. Vi viser i den forbindelse til at lovgiver har valgt å samlokalisere helsesøster med/på skolen, blant annet fordi det er viktig med et tett og godt samarbeid med skolen for at de kan ivareta sine oppgaver på best mulig måte.
Vi viser også til de statlige retningslinjene som gir føringer for et tett samarbeid om ulike oppgaver. For at samarbeidet skal fungere etter sin hensikt, er det viktig at ansatte ikke vegrer seg for å dele viktig informasjon med helsesøster fordi terskelen for nødvendighetskriteriet er lagt for høyt.»
Det blir videre vist til at hensynet til barnets beste tilsier at terskelen for når nødvendighetskriteriet er oppfylt, ikke må være for streng i saker som gjelder bekymring for barns forhold i hjemmet og eventuell varsling til barnevernet. En høy terskel for utveksling kan få store, negative konsekvenser dersom det fører til at et barn ikke får nødvendig hjelp. Samtidig vil en informasjonsutveksling føre til at saken blir best mulig opplyst, og dette vil kunne avverge uberettigede bekymringsmeldinger til barnevernet. Kommunen la også vekt på at helsesøster er underlagt reglene om taushetsplikt.
Når det gjaldt den konkrete nødvendighetsvurderingen, bemerket kommunen følgende:
«I denne saken mente assisterende rektor det var behov for å drøfte skolens bekymring med helsesøster. Hun var som det fremgår av saksfremstillingen over, i tvil om videre oppfølging av saken og hadde behov for å drøfte saken med kontaktlærer og helsesøster som begge kjente eleven. At helsesøster kjenner elevene, inkludert denne eleven, la skolen til grunn siden helsesøster nylig hadde gjennomført skolestartsamtale. Assisterende rektors behov for å diskutere den konkrete saken med en som hadde fagkunnskap på området og samtidig kjente eleven/dens bakgrunn, var ekstra stort siden sosiallærer ikke var til stede på skolen. (Sosiallærer var fraværende fra september 2016 – mai 2017.)
Saken kunne ideelt sett vært drøftet med helsesøster uten å angi elevens navn. Assisterende rektor mente imidlertid at det i denne saken var nødvendig at helsesøster kjente navnet på eleven da hun, på grunn av sin kjennskap til eleven, kunne ha opplysninger som var relevant for skolen å kjenne til når noe så alvorlig som en bekymringsmelding til barnevernet kunne bli aktuelt.
I den andre samtalen, hvor det var helsesøster som tok kontakt med skolen om saken, fortalte assisterende rektor at skolen hadde sendt en bekymringsmelding. Med tanke på mulige tiltak fra barnevernet, mente skolen det kunne være behov for et videre samarbeid om oppfølging av eleven og fant det er derfor nødvendig å fortelle at barnevernet var varslet. I og med at saken hadde blitt diskutert med helsesøster tidligere, mente skolen også det var naturlig å opplyse helsesøster om dette.»
Hva gjelder dokumentasjon, kunne kommunen opplyse at det ikke forelå skriftlige nedtegnelser eller referat fra samtalene mellom assisterende rektor og helsesøster, og at det kun forelå to notater fra samtalene mellom leder ved skolefritidsordningen og eleven.
Klagerne har i brev til ombudsmannen 31. desember 2017 gitt sine merknader til redegjørelsen fra kommunen. De har påpekt at hva som omfattes av avgiverorganets oppgaver etter lov, må ta utgangspunkt i organets formål og egeninteresser. Varslingsplikten utgjør et unntak fra taushetsplikten, men er ikke et av formålene med skolens virksomhet eller omfattet av hva som er skolens «oppgaver etter lov». Kommunen har vist til at utleveringen skjedde som ledd i avklaringen av om det skulle varsles, og ikke spesifikt knyttet til håndteringen av eleven. Formålsvilkåret i den aktuelle bestemmelsen i forvaltningsloven var derfor ikke oppfylt.
Når det gjaldt nødvendighetsvilkåret, viste klagerne til at kommunen ikke har underbygget at det i saker som denne skulle gjelde noen lempeligere adgang til utlevering enn ellers, og det manglet en tilstrekkelig konkret vurdering. Klagerne etterlyste videre bedre notoritet i saken, og at det ble utarbeidet rutiner for samarbeid mellom skole og skolehelsetjenesten.
Kommunen har ikke hatt ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
Rettslig utgangspunkt
Ansatte i grunnskolen har taushetsplikt etter bestemmelsen i opplæringslova § 15-1, som viser til reglene i forvaltningsloven. Det er ikke omtvistet at de opplysningene som assisterende rektor utvekslet med helsesøster – knyttet til den aktuelle hendelsen i hjemmet og senere at barnevernet var varslet – er taushetsbelagte. Det er også enighet om at skolen og helsesøster ikke kan anses å tilhøre samme forvaltningsorgan eller etat i lovens forstand. Taushetsplikten var derfor i utgangspunktet til hinder for at skolen kunne videreformidle de aktuelle opplysningene til helsesøster.
Forvaltningsloven har flere bestemmelser som gjør unntak fra hovedregelen om taushetsplikt. I tillegg har skolepersonalet opplysningsplikt til barnevernet på nærmere bestemte vilkår. Slik lovpålagt opplysningsplikt går foran taushetsplikten.
Kommunen har i saken vist til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 som lovhjemmel for unntaket fra taushetsplikt. Lovbestemmelsen har slik ordlyd:
«Taushetsplikt etter § 13 er ikke til hinder for at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.»
Det er alternativet om å gi opplysninger som er nødvendige «for å fremme avgiverorganets oppgaver» som er påberopt i denne saken. Det innebærer at det er skolens interesser som skal fremmes gjennom informasjonsformidlingen. Utlevering kan ikke med hjemmel i denne bestemmelsen skje av hensynet til at mottakerorganet har behov for eller nytte av informasjonen.
Formålsvilkåret
Det er særlovgivningen på det enkelte forvaltningsområdet som definerer hvilke oppgaver avgiverorganet skal ivareta. I skolesaker er det naturlig å ta utgangspunkt i opplæringslovens gjengivelse av skolens oppgaver. Hovedoppgaven for skolen er å gi lovpålagt undervisning. Ombudsmannen er imidlertid enig med kommunen i at skolen også har andre oppgaver, deriblant forpliktelser knyttet til barnas skolemiljø.
Disse pliktene ble tydeliggjort og endret ved vedtakelsen av kapittel 9a i opplæringslova i 2017. Aktivitetsplikten innebærer at skolens ansatte skal følge med, gripe inn og varsle rektor dersom de får «mistanke om eller kjennskap til» at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, jf. opplæringslova § 9A-4 første og annet ledd. Aktivitetsplikten er ifølge lovforarbeidene ikke begrenset til skolens ansatte, men inkluderer også en helsesøster som har kontor og oppholder seg på skolen. Skolen skal sette inn egnede tiltak dersom undersøkelser viser at elever ikke har et trygt og godt skolemiljø.
Skolens ansatte har etter opplæringslova § 15-3 videre en plikt til å være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten. Plikten til å varsle inntrer dersom det er grunn til å tro at et barn «blir eller vil bli mishandla» eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt.
Skolehelsetjenestens formål er blant annet å fremme godt fysisk og psykisk miljø, samt at det inngår i tilbudet fra skolehelsetjenesten at den skal samarbeide med skolen om «tiltak som fremmer godt psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elever», jf. forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 1-1. Selv om ikke samarbeidet er ytterligere regulert i utdanningsregelverket, tilsier dette at det er en relativt nær og saklig sammenheng mellom de to etatene på dette feltet.
Samlet sett er det ombudsmannens vurdering at skolen har et lovpålagt ansvar for elevene som går ut over å tilby de grunnleggende undervisningstjenestene. Bestemmelsene i opplæringslova kapittel 9a gjelder først og fremst elevens skolemiljø, men sammenholdt med varslingsplikten i opplæringslova § 15-3, må det være klart at skolen også har en omsorgsforpliktelse for den enkelte elev utover det rent fysiske eller psykososiale skolemiljøet. Dette ansvaret omfatter også å følge opp, og eventuelt varsle om, forhold skolen får kjennskap til som gjelder eleven utenfor skolesituasjonen. Det er på denne bakgrunn ombudsmannens vurdering at undersøkelse og varsling av forhold tilsvarende som i denne konkrete saken, må anses å falle inn under hva som regnes som en lovpålagt oppgave for skolen i relasjon til bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.
Nødvendighetsvilkåret
Selv om utveksling av informasjon kan fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, ligger det en begrensning i at informasjonsdelingen må være «nødvendig» for at unntaket fra taushetsplikten skal komme til anvendelse.
Da bestemmelsen ble innført, var det ulike syn på hvor stor adgang det skulle være til å utveksle taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer. Justisdepartementets arbeidsgruppe som utformet forslaget til dagens bestemmelse, mente at denne adgangen burde være snever, mens Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 3 (1976—77) pkt. 3.3.6 gikk inn for en noe videre adgang:
«For det annet foreslår man i § 13 b nr. 5 en uttrykkelig bestemmelse om at et organ kan gi andre forvaltningsorganer slike opplysninger som det er naturlig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver. Dette medfører bl.a. at avgiverorganets interesse i å gi opplysninger ikke behøver å være knyttet til den enkelte konkrete sak».
Ved Stortingsbehandlingen av lovforslaget ble det gjort endringer ved at ordet «naturlig» i forslaget til lovtekst, ble endret til «nødvendig». Om dette heter det i Innst. O. nr. 50 (1976—77):
«Komiteflertallet har likevel funnet det nødvendig å foreta en viss skjerpelse av § 13 b nr. 5 ved at uttrykket “naturlig” i forslagets 5 linje er endret til “nødvendig”.»
I juridisk teori er bestemmelsen av Kjønstad, Taushetsplikt om barn (4. utg. 2014) side 70 omtalt slik:
«Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 er viktig som hjemmel for utveksling av opplysninger mellom forskjellige forvaltningsorganer i mange enkeltsaker. Det gjelder særlig samarbeid for å realisere felles målsettinger. Men bestemmelsen åpner ikke for generelt tverretatlig samarbeid med utveksling av personopplysninger».
Uavhengig av hvilken terskel man legger til grunn for nødvendighetsvurderingen, må det foretas en konkret vurdering av hvilke opplysninger som det er nødvendig å utveksle. Ombudsmannen har merket seg kommunens henvisning til at assisterende rektor hadde behov for å konsultere helsesøster da hun var usikker etter responsen fra barnevernet, at hun manglet sosiallærer på skolen og at helsesøster nylig hadde gjennomført skolestartsamtale med førsteklassingene og derfor kunne ha nyttig informasjon i den konkrete saken. Slik ombudsmannen forstår kommunens gjengivelse av assisterende rektors vurdering, var det også et poeng å eventuelt skjerme eleven for flere samtaler om den påståtte hendelsen.
Ombudsmannen finner ikke grunn til å kritisere utvekslingen som skjedde før bekymringsmeldingen ble sendt til barnevernet. Det må anses å ligge innenfor skolens lovpålagte oppgaver å følge opp, og eventuelt varsle om, forhold hos en elev som gir grunn til bekymring. Slik denne saken er opplyst, er det videre ombudsmannens vurdering at det var nødvendig for å ivareta denne oppgaven på en forsvarlig måte, at skolen konsulterte helsesøster og videreformidlet de opplysningene som var mottatt.
Når det gjelder opplysninger fra assisterende rektor etter at meldingen var sendt, er situasjonen noe annerledes. Siden saken nå var meldt til barnevernet, var utvekslingen knyttet til et annet formål, og krever en selvstendig nødvendighetsvurdering. Skolen har pekt på at det ut fra mulige tiltak fra barnevernet kunne bli behov for videre samarbeid mellom skole og helsesøster. Denne vurderingen synes imidlertid å være noe mer hypotetisk. Selv om det kan være rom for en slik involvering i saker om skolemiljø, kan ikke ombudsmannen ut fra sakens dokumenter se at utvekslingen fremsto som nødvendig fra skolens side på det daværende tidspunkt. Det at skolen tidligere hadde ment at det var nødvendig å involvere helsesøster i vurderingene, åpner ikke for at det er en lavere terskel for ytterligere informasjonsutveksling.
Ansatte i norske forvaltningsorganer har som den klare hovedregel alltid taushetsplikt, og det kan derfor vanskelig ses å være avgjørende for spørsmålet om lovhjemmel for informasjonsutvekslingen at helsesøster også har taushetsplikt.
Notoritet
Det følger av forvaltningsloven § 11 d at «dersom det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres».
Bestemmelsen var først plassert i kapitlet om enkeltvedtak i forvaltningsloven, men ble ved lovendring i 1977 flyttet til det generelle kapitlet om saksbehandlingen. Dette blant annet for å sikre at regelen også kommer til anvendelse i andre saker enn der det treffes enkeltvedtak.
Nedtegningsplikten etter forvaltningsloven § 11 d knytter seg etter sin ordlyd til om den som avgir de nye opplysningene formelt er å anse som «part» i den aktuelle forvaltningssaken. I juridisk teori er det imidlertid antatt at en nedtegningsplikt også inntrer når opplysningene kommer fra andre enn parten selv, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (2011) side 253. Det må for øvrig anses å følge av alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling at muntlige opplysninger av betydning for saken nedtegnes, uavhengig av hvem som er kilde for disse.
I rundskriv fra Utdanningsdirektoratet om skolepersonalets opplysningsplikt til barneverntjenesten (Udir-10-2012 punkt 3.5) anbefales det at ansatte dokumenterer vurderingene som blir foretatt når det skal avgjøres om det skal varsles. Det er i rundskrivet særlig påpekt at slik dokumentasjon «kan gjøre at personalet i ettertid kan vise at de, på det tidspunktet opplysningen ble gitt, vurderte at det var grunn til å tro at situasjonen var så alvorlig at den utløste opplysningsplikten. Dette vil ha betydning dersom det eventuelt i etterkant skulle bli spørsmål om taushetsplikten er brutt». Rundskrivet gir ikke direkte anvisning på skolens nedtegningsplikt ved informasjonsutveksling til andre enn barneverntjenesten.
Hvor langt nedtegningsplikten går i saker som den innklagede, har ikke ombudsmannen grunnlag for å ta stilling til. En mangel på skriftlige nedtegnelser gjør det imidlertid vanskeligere for ombudsmannen å etterprøve skolens vurderinger av taushetsplikt og mulige unntak fra denne. I denne saken foreligger det ikke noe skriftlig fra skolen vedrørende de vurderingene som ble foretatt, verken knyttet til meldeplikten eller eventuell oppfølging av eleven. Både av hensyn til partene i saken og til etterfølgende instansers kontrollmuligheter, ville det ha vært en fordel om det hadde vært gjort skriftlige nedtegnelser.
Konklusjon
Skolens lovpålagte oppgaver er i hovedsak undervisning, men opplæringslova inneholder også andre forpliktelser, deriblant meldeplikt til barnevernet og aktivitetsplikt knyttet til elevens skolemiljø. Dette kan gi grunnlag for utveksling av opplysninger til andre forvaltningsorganer, som eksempelvis skolehelsetjenesten, dersom det etter en konkret vurdering er nødvendig for å fremme skolens lovpålagte oppgaver.
Ombudsmannen fant i den konkrete saken ikke grunn til å kritisere utveksling av opplysninger mellom skole og helsesøster før bekymringsmeldingen ble sendt. Den påfølgende informasjonen til helsesøster om at barnevernet var varslet, fremsto derimot ikke som nødvendig. Skolen burde i den konkrete saken også i større grad ha dokumentert sine vurderinger skriftlig.