Sommeren 2009 skulle Oljedirektoratet gjennomføre geofysisk datainnsamling (seismikkinnsamling) i områdene Nordland VII og Troms II i forbindelse med arbeidet med revidert forvaltningsplan for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. For å kunne gjennomføre seismikkinnsamlingen, ble det inngått avtale med om lag 120 fiskere om såkalt frikjøp. Avtalene innebar at Oljedirektoratet dekket det økonomiske tapet som oppsto ved at fiskerne ikke satte ut bruk i den aktuelle perioden. Avisen Verdens Gang (VG) ba Oljedirektoratet om innsyn i opplysninger om hvilke fiskere som deltok i denne såkalte frikjøpsordningen. Begjæringen gjaldt både navnene på de enkelte fiskerne og hvilke beløp fiskerne hadde fått i kompensasjon. Innsynskravet ble avslått av direktoratet, et avslag som senere ble opprettholdt av Olje- og energidepartementet. Senere ba Fiskeribladet Fiskaren om innsyn i de samme opplysningene. Også dette kravet ble avslått av direktoratet og senere av departementet.
Innsynskravene ble avslått under henvisning til forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1 og 2 om henholdsvis opplysninger om «noens personlige forhold» og næringsopplysninger. Det ble lagt til grunn at frikjøpsordningen var omtvistet blant fiskerne, og at navnene på de fiskerne som hadde inngått avtale med direktoratet dermed ville være opplysninger som gjaldt noens personlige forhold. Videre ville en spredning av opplysningene om kompensasjonsbeløp kunne føre til økonomisk tap for virksomhetene.
Både VG og Fiskeribladet Fiskaren brakte saken inn for ombudsmannen, i det de mente at det ikke var rettslig grunnlag for å unnta opplysningene som taushetsbelagte. De to klagene har vært forent til felles behandling her.
Olje- og energidepartementet ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for taushetspliktspørsmålet. Det ble bl.a. vist til at det i klagene var opplyst at fiskerne hadde inngått avtale i egenskap av å være yrkesutøvere, og spurt på hvilken måte en offentliggjøring av navnene ville kunne være egnet til å avsløre opplysninger om «noens personlige forhold». Klagerne hadde også pekt på at opplysninger om produksjonstilskuddene som tildeles av Statens landbruksforvaltning samt positive avgjørelser fra Innovasjon Norge blir tilgjengeliggjort, og fremholdt at kompensasjonen etter frikjøpsordningen faller i samme kategori. Departementet ble derfor bedt om kommentarer til en slik sammenligning, og spurt om hvilken betydning offentliggjøring av produksjonstilskuddene har for spørsmålet om taushetsplikt for opplysninger om fiskere som deltar i frikjøpsordningen. Avslutningsvis ble det spurt hvilke hensyn som taler for offentliggjøring av de etterspurte opplysningene.
Departementet opprettholdt sitt syn om at en spredning av opplysningene ville kunne føre til økonomisk tap for virksomhetene, enten direkte, eller ved at andre kunne utnytte opplysningene. Det ble bl.a. opplyst at direktoratet hadde innhentet opplysninger fra Fiskeridirektoratet som grunnlag for det enkelte oppgjør. Selv om type fangst og fangstvolum på fartøynivå er åpen informasjon, var det lagt til grunn at de konkrete oppgjør ved salg til mottak ikke er offentlige, «da dette varierer og det har konkurransemessige elementer». Departementet mente derfor det var grunnlag for å unnta «basisdokumentasjonen». Den enkelte fiskers navn var en opplysning om «noens personlige forhold», og derfor taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det ble vist til at frikjøpsordningen var omtvistet, særlig blant fiskerne, og til at frikjøpsordningen neppe ville vært mulig dersom navnene på fiskerne skulle offentliggjøres. Departementet kunne ellers ikke se at frikjøpsordningen var sammenlignbar med produksjonstilskuddene fra Statens landbruksforvaltning og positive avgjørelser fra Innovasjon Norge. Frikjøpsordningen var basert på avtaler med den enkelte fisker, og bar ikke preg av tilskudd eller støtte til den enkelte fisker. Ordningen var heller ikke forankret i enkeltvedtak, slik som produksjonstilskuddene og avgjørelser fra Innovasjon Norge. Departementet kunne «ikke se at sterke hensyn taler for offentliggjøring av de utbetalte vederlag og navn på de fiskere som deltok i ordningen».
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Departementet har unntatt de aktuelle opplysningene etter både forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om opplysninger om «noens personlige forhold», og § 13 første ledd nr. 2 om næringsopplysninger. I det følgende vil jeg se nærmere på i hvilken grad disse to bestemmelsene om taushetsplikt kommer til anvendelse på de aktuelle opplysningene, og om det således var rettslig grunnlag for å unnta dem fra innsyn, jf. offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 13 første ledd.
Taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr.1
Begrunnelsen for å unnta opplysningene om hvilke fiskere som har inngått avtale om kompensasjon for inntektsbortfall var at frikjøpsordningen var omtvistet, og at det blant fiskerne var «stor uenighet med hensyn til hvorvidt de skulle bli med på ordningen eller ikke». Det er også fremholdt at frikjøpsordningen neppe ville vært mulig dersom navnene på fiskerne skulle bli offentliggjort.
Slik saken er opplyst, synes avtalene å være inngått med fiskere i egenskap av næringsutøvere, og ikke med privatpersoner. De inngåtte avtalene må derfor anses som kommersielle avtaler knyttet til utøving av næringsvirksomhet. Selv om det for den enkelte fisker, som for andre selvstendige næringsdrivende, kan være vanskelig å trekke et skarpt skille mellom den enkeltes profesjonelle og private virksomhet, må utgangspunktet være at opplysninger om en persons næringsvirksomhet ikke kan anses som «noens personlige forhold», se Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 14. Dersom opplysninger fremkommet i næringsvirksomhet sier noe om en persons private forhold, vil situasjonen imidlertid kunne være annerledes, se for eksempel uttalelsen 30. november 2005 fra Justisdepartementets lovavdeling (JDLOV-2005-7675).
Det synes å være på det rene at spørsmålet om deltakelse i frikjøpsordningen var omtvistet, særlig blant fiskerne. For å kunne unnta en opplysning som taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, er det i utgangspunktet ikke nok at opplysningen gjelder en kontroversiell sak som involverer private parter. Uansett kan neppe det å stå som avtalepart i denne aktuelle saken sies å være av så ømtålig karakter at taushetsplikten av den grunn utløses. Det må derfor kreves at opplysningen om den enkelte fiskers navn er egnet til å avsløre andre sensitive forhold om for eksempel familieliv, helsetilstand, økonomiske forhold eller politiske standpunkter.
Opplysningen om hvilke fiskere som deltok i frikjøpsordningen sier ingenting om den enkeltes standpunkt til frikjøpsordningen som sådan. At man har inngått en avtale om frikjøp trenger ikke bety at man er enig i den ordning som ble presentert fra Oljedirektoratets side. Opplysningen er heller ikke egnet til å avsløre motivasjonen for å inngå avtalen, verken de profesjonelle eller private. Sett hen til dette, og til at avtalen er av kommersiell karakter, kan jeg vanskelig se at opplysningen om navnet på den enkelte fisker kunne unntas som taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
I begrunnelsen for at opplysningen om navnet på den enkelte fisker var underlagt taushetsplikt, har departementet vist til at frikjøpsordningen neppe ville vært mulig dersom navnene skulle offentliggjøres. Jeg har ikke grunnlag for å betvile departementets opplysninger om dette, men vil påpeke at et slikt forhold uansett ikke vil kunne begrunne taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Hvorvidt andre unntaksbestemmelser ville kunne benyttes for å ivareta et slikt hensyn, har jeg ikke gått nærmere inn på.
Taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2
For at en opplysning skal være vernet av bestemmelsen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, må det for det første dreie seg om opplysninger som kan karakteriseres som næringsopplysninger. For det andre må det være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningen. Taushetsplikt vil bare gjelde der en offentliggjøring av opplysningen vil kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for den virksomhet som opplysningen gjelder. Slikt tap eller redusert gevinst vil kunne skje enten direkte ved selve offentliggjøringen, eller indirekte ved at andre utnytter opplysningen. Det er imidlertid ikke et vilkår at mottakeren av opplysningen eller andre faktisk vil utnytte opplysningen. Det avgjørende er om opplysningen er egnet til å kunne ha en slik skadevirkning.
Departementet har lagt til grunn at en offentliggjøring av det konkrete økonomiske oppgjøret vil kunne føre til økonomisk tap for virksomhetene. Det er vist til at de konkrete oppgjør ved salg til mottak ikke er offentlige, og fremholdt at det dermed også er grunnlag for å unnta «basisdokumentasjonen og beløpene» som direktoratet kom frem til for hver enkelt avtale. Jeg antar at hensynet bak å hemmeligholde konkrete oppgjør ved salg til mottak dels er å beskytte strategiske og forhandlingsmessige forhold som kan nyttiggjøres av andre, og dels å hindre at vedkommende virksomhet lider økonomisk tap ved senere oppgjør ved samme eller andre mottak. På denne måten vil det kunne være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde disse opplysningene.
Opplysningene om utbetalt kompenasjon er imidlertid av en annen karakter enn opplysninger om oppgjør ved salg til mottak. Kompensasjonsbeløpet gir uttrykk for inntektsbortfall for en aktuell periode, basert på oppgaver over samlet levert fangst i den aktuelle perioden de siste fire årene. Det enkelte kompensasjonsbeløpet vil naturligvis kunne si noe om vedkommende fiskers/virksomhets omsetning for ett av de fire siste årene i den aktuelle perioden. Generelle opplysninger om en virksomhets økonomiske forhold er imidlertid som hovedregel ikke undergitt taushetsplikt, se bl.a. Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utg. 2006 side 255 og Arvid Frihagen, Offentlighetsloven, 3. utg. 1994 side 68-69. For at opplysninger om økonomiske forhold skal være taushetsbelagte, må det dreie seg om så detaljerte opplysninger at offentliggjøring kan være egnet til å avsløre forhold som andre kan dra nytte av, eller som svekker virksomhetens posisjon, se for eksempel uttalelse 14. oktober 2003 fra Justisdepartementets lovavdeling (JDLOV-2003-7631).
Kompensasjonen som ble utbetalt er angitt som et totalbeløp, og opplysningen fremstår ikke så detaljert at den er egnet til å avsløre for eksempel strategiske og forhandlingsmessige forhold ved de enkelte salgene til mottak. I og med at resultatet fra oppgjøret ved salg til mottak ikke avsløres, er det tvilsomt om opplysningen vil kunne utnyttes av konkurrenter til skade for virksomheten, for eksempel ved å gjøre tilpasninger i samsvar med innholdet i opplysningen. Det er grunn til å presisere at innsynsbegjæringene fra VG og Fiskeribladet Fiskaren er begrenset til opplysninger om hvilke fiskere som har inngått avtale med Oljedirektoratet om kompensasjon for bortfall av inntekter, samt det totale kompensasjonsbeløpet for hver enkelt fisker. Det er ikke bedt om innsyn i det nærmere grunnlaget for beregningen av den enkeltes kompensasjon, for eksempel oppgaver over levert fangst eller andre dokumenter som viser hvordan kompensasjonsbeløpet er beregnet.
Ut fra dette er det vanskelig å se at offentliggjøring av opplysningen om kompensasjon er egnet til å føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for den enkelte fisker/virksomhet. Under enhver omstendighet har verken direktoratet eller departementet vist hvordan opplysningene om inntekstbortfall for en periode vil kunne utnyttes av andre på en slik måte at det vil kunne skade virksomhetene økonomisk. Slik saken er opplyst, og med den redegjørelsen departementet har gitt, finner jeg at de etterspurte opplysningene neppe kan unntas som taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.
Konklusjon
Jeg har kommet til at det neppe var grunnlag for å unnta opplysningene om navnet på fiskerne som deltok i frikjøpsordningen og de utbetalte kompensasjonsbeløpene som taushetsbelagte. På denne bakgrunn ber jeg Olje- og energidepartementet behandle innsynskravene fra VG og Fiskeribladet Fiskaren på nytt. Departementet bes om å holde meg orientert om den videre utviklingen i saken.»
Etter å ha vurdert saken på nytt, kom Olje- og energidepartementet til at det skulle gis innsyn i de aktuelle dokumentene.