A ble dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 første til tredje ledd, jf. § 22 første ledd til fengsel i 40 dager, og idømt en bot på kr 25 000, for å ha ført motorvogn da han var påvirket av alkohol. Han ble i tillegg fradømt føreretten til motorvogn i en periode på 18 måneder, med 3 måneder fradrag for utholdt beslagsperiode før dommen.
Dommen ble rettskraftig 16. juli 2007. Klageren leverte 28. september 2007 inn tapsmelding for førerkortet. Da klageren i juli 2008 tok kontakt med politidistriktet i forbindelse med gjenerverv av føreretten, ble han underrettet om at tapsperioden på 15 måneder først hadde begynt å løpe fra tidspunktet for innleveringen av tapsmeldingen, og at perioden utløp 28. desember 2008. Dette innebar en forlengelse av tapsperioden på 2 måneder og 12 dager. Som begrunnelse for tolkningen, viste politidistriktet til at de samme hensyn gjorde seg gjeldende i denne saken som i Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2005 s. 947.
I brev til politidistriktet hevdet klageren, under henvisning til forskrift 19. desember 2003 nr. 1660 om tap av retten til å føre motorvogn m.v. § 1-4 første ledd om at fristen regnes «fra den dagen dommen eller forelegget er rettskraftig», at politidistriktet ikke hadde lagt til grunn riktig utgangspunkt for fristberegningen. Da Høyesteretts avgjørelse ikke direkte gjaldt håndhevelsen av en fastsatt tapsperiode, men spørsmålet om beregning av tid som skulle komme til fradrag ved fastsettelsen av tapsperioden ved midlertidig førerkortbeslag forut for dommen, mente klageren at dommen ikke kunne tas til inntekt for politiets standpunkt.
Politidirektoratet opprettholdt politidistriktets vedtak. Direktoratet uttalte at kontrollhensynene som lå til grunn for dommen gjorde seg gjeldende i like stor grad i klagerens sak. Av hensyn til en effektiv gjennomføring av den fastsatte tapsperioden mente direktoratet at tapsforskriften § 1-4 første ledd annet punktum måtte forstås med det forbehold at plikten til å innlevere førerkortet til politiet etter vegtrafikkloven § 33 nr. 5 ble oppfylt som forutsatt.
Klagerens advokat brakte saken inn for ombudsmannen og viste til at fratakelse av førerett var et alvorlig inngrep som krevde klar hjemmel i lov, jf. det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet, og at politiets vedtak var fattet uten rettslig grunnlag.
Ombudsmannen ba direktoratet redegjøre for sitt syn på vedtakets forhold til legalitetsprinsippet. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvilke kontrollhensyn direktoratet siktet til og om disse hensynene i like stor grad gjør seg gjeldende i perioden før rettskraftig dom, som i perioden etter rettskraftig dom.
Direktoratet viste til det grunnleggende skillet mellom førerett (rett) og førerkort (legitimasjon). Det ble pekt på at felles for sakene var at bilførerne ikke innehadde førerett, men samtidig var i besittelse av det fysiske førerkortet. Dette var etter direktoratets mening en betydelig utfordring for politiet ved rutinemessige kontroller på landeveien, da det normalt ikke vil være grunn til, eller praktisk mulighet for, å stille spørsmål om en person som innehar førerkortet også har den underliggende føreretten. På bakgrunn av dette mente direktoratet at kontrollhensynene er de samme i perioden før rettskraftig dom, som i perioden etter rettskraftig dom og til førerkortet innleveres.
Advokaten mente at en slik tolkning førte til at man fikk to tapsperioder; perioden fastsatt i dom, og perioden fra rettskraftig dom og til førerkortet innleveres, der kun den første var hjemlet. Etter hans mening erstattet ikke politiets vurdering av hensiktsmessigheten av å sanksjonere manglende innlevering med en tilleggsinndragning, legalitetsprinsippets krav til hjemmel. Kontrollhensynene var uansett ikke av ny dato, og man måtte derfor forutsette at lovgiver/forvaltningen var kjent med disse ved utformingen av forskriften.
Direktoratet viste i sitt svar til at deres forståelse av forskriften ikke kunne anses mer inngripende enn Høyesteretts forståelse i dommen. Endelig pekte direktoratet på hensynet til allmennprevensjon som et moment i vedtaket om forlengelse av tapsperioden, og at den straffesanksjonerte plikt etter vegtrafikkloven til å innlevere førerkortet straks avgjørelse om tap av førerett er rettskraftig, ikke synes å ha den ønskede allmennpreventive effekt på personer som velger ikke å etterkomme pålegget om innlevering av førerkortet.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Saken gjelder tolkning av § 1-4 første ledd i forskrift 19. desember 2003 nr. 1660 om tap av retten til å føre motorvogn m.v. (tapsforskriften). Bestemmelsen lyder slik:
«Ved fastsettelse av tap av førerett i dom eller forelegg må det gis opplysning om for hvor lang tid tapet av føreretten gjelder, jf. førerkortforskriften § 38 og § 44 nr. 13. Fristen regnes fra den dagen dommen eller forelegget er rettskraftig. Har førerkortet vært beslaglagt eller det er innlevert tapsmelding før dommen er rettskraftig, skal denne perioden gå i fradrag.»
I § 1-4 fjerde ledd heter det:
«Det skal opplyses at førerkortet skal innleveres straks dommen eller forelegget er rettskraftig, jf. vegtrafikkloven § 33 nr. 5, og at kjøring i tapsperioden kan føre til forlenget tapsperiode etter § 7-1.»
Spørsmålet i saken har vært om bestemmelsen i første ledd om at fristen regnes fra den dagen dommen er rettskraftig, forutsetter at førerkortet (eller melding om tapt førerkort) er innlevert, og at tapsperioden ikke begynner å løpe før dette tidspunktet. Direktoratet har i saken praktisert bestemmelsen med en slik forutsetning.
Det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet innebærer at inngrep i borgernes rettssfære må ha hjemmel i lov, eller forskrift gitt i medhold av loven. Klageren ble i dommen 21. juni 2007 fratatt retten til å føre motorvogn i 15 måneder. Dommen ble rettskraftig 16. juli 2007. Etter en naturlig fortolkning av forskriften § 1-4 første ledd annet punktum, skulle klageren 16. oktober 2008 fått muligheten til å gjenerverve føreretten. Direktoratets tolkning innebærer, som advokaten har fremholdt, at tapsperioden for føreretten i realiteten forlenges; det oppstår et tidsintervall på 2 måneder og 12 dager der klageren er fratatt muligheten til å gjenerverve føreretten uten at dette fremgår direkte av forskriften. Dette er et inngrep i klagerens rettssfære, og man befinner seg derfor på legalitetsprinsippets område.
Legalitetsprinsippet er i forvaltningsrettslig teori og rettspraksis ansett for å være relativt. I dette ligger at kravet til tydeligheten av en hjemmel avhenger av hvilken grad av inngripen forvaltningens beslutning innebærer. Denne relativiteten har blant annet kommet til uttrykk i Rt. 1995 s. 530, hvor Høyesterett uttalte:
«Jeg antar, med bakgrunn i teori og rettspraksis, at kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn.»
Ordlyden i § 1-4 første ledd er rimelig klar når den sier at fristen skal regnes fra den dagen dommen er rettskraftig. Direktoratet har vist til at første ledd må ses i sammenheng med fjerde ledd, hvor det vises til veitrafikkloven § 33 nr. 5 om at førerkortet skal innleveres straks etter at dommen er rettskraftig. Jeg kan imidlertid vanskelig se at dette gir tilstrekkelig hjemmel for direktoratets tolkning i forhold til beregningen av tapsperioden.
Som i andre rettslige vurderinger, må det også på legalitetsprinsippets område foretas en sammensatt vurdering som bygger på vanlige tolkningsprinsipper, likevel slik at adgangen til å supplere med andre rettskildefaktorer avhenger av hvor sterkt inngrep beslutningen innebærer.
Direktoratet la i sitt vedtak avgjørende vekt på innholdet i høyesterettsavgjørelsen inntatt i Rt. 2005 s. 947. Dommen gjaldt fastsettelsen av tapsperioden for førerett, herunder beregningen av varigheten av forutgående beslagsperiode. Beslagsperioden skal etter tapsforskriften § 1-4 første ledd tredje punktum komme til fradrag ved fastsettelsen av tapsperioden. Domfelte mente at beslagsperioden startet da han samtykket i beslaget og ikke da førerkortet ble innlevert fysisk. Etter tolkning av tapsforskriften kom Høyesterett til at førerkortet måtte være levert inn. Tolkningen ble særlig begrunnet i kontrollhensyn.
Direktoratet uttalte i brev 7. april 2009 at den forståelsen som var lagt til grunn i vedtaket, vanskelig kunne «anses mer inngripende enn Høyesteretts forståelse i avgjørelsen inntatt i Rt 2005 side 947». Det ble fremholdt at i begge tilfeller manglet førerkortinnehaveren retten til å føre motorvogn, og i begge tilfeller var den praktiske konsekvensen av manglende innlevering at førerkortinnehaveren ikke fikk godskrevet tid som utholdt tapsperiode. I tillegg var den ikke godskrevne tiden vesentlig lengre i saken som høyesterettsdommen gjaldt.
Disse faktiske forholdene ved sakene kan tilsi at resultatet av tolkningene anses like inngripende. Det er likevel en forskjell når det gjelder typen tolkning av forskriften. I dommen kan Høyesterett sies å ha foretatt en presiserende tolkning innenfor ordlyden. Der gjaldt det tolkning av § 1-4 første ledd tredje punktum, som gjelder beslag før rettskraftig dom. Situasjonen i den foreliggende saken, manglende innlevering av førerkort etter rettskraftig dom, er ikke regulert i forskriften. Rent rettskildemessig kan dette fremstå som en viktig forskjell.
Det kan her være grunn til å vise til den omleggingen som har funnet sted for behandlingen av slike førerkortsaker. Saker om tap av førerett ble overført fra forvaltningen til domstolene ved lov 4. juli 2003 nr. 77. Som det fremgår av Rt. 2005 s. 947 avsnitt 11, var beregningen av inndragningstiden tidligere regulert i førerkortforskriften 23. februar 1979 nr. 4 § 38 annet ledd, som lød slik:
«Inndragningstiden regnes fra datoen for det midlertidige beslag, eller dersom førerkortet ikke er beslaglagt, fra den dag det leveres til politiet.»
I høyesterettsdommen avsnitt 15 het det:
«Tapsforskriften ble gitt i forbindelse med at kompetansen i saker om tap av førerkort ble overført fra forvaltningen til domstolene ved lov 4. juli 2003 nr. 77. Det er ingen holdepunkter i lovforarbeidene for at det var meningen å gjøre noen endringer i denne type spørsmål i forbindelse med lovendringen.»
Tidligere traff politiet vedtak om førerkortinndragning, med klageadgang til Politidirektoratet. Den forrige forskriften fastslo at inndragningstiden ble regnet fra da førerkortet ble innlevert til politiet. Det er vanskelig å se hvilke hensyn som skulle tilsi en annen løsning selv om endelig avgjørelse om tap av førerett er truffet av domstolen. Mye taler for at det som ble uttalt i høyesterettsdommen om «denne type spørsmål», også kan omfatte det spørsmålet som er aktuelt i denne saken.
Jeg er enig med direktoratet i at noen av de samme hensynene gjør seg gjeldende i begge situasjonene – manglende innlevering av førerkortet etter samtykke til beslag og manglende innlevering etter rettskraftig dom. Direktoratet har under henvisning til dommen i Rt. 2005 s. 947 definert de samfunnsmessige hensynene i saken til å være av kontroll- og håndhevingsmessig art. Viktigheten av å frata personer førerkortet når føreretten er inndratt, har særlig vært knyttet til rutinekontroller på veien, der politiet verken har et ønske om eller mulighet til å kontrollere alle førere av motorvogn opp mot politiets registre. I tillegg har direktoratet uttalt at den straffesanksjonerte plikt til å levere inn førerkortet i veitrafikkloven § 33 nr. 5 «ikke synes å ha den ønskede allmennpreventive effekt».
Spørsmålet er om disse hensynene må anses tilstrekkelig tungtveiende til at de legitimerer den tolkningen direktoratet har lagt til grunn. I denne konkrete vurderingen må det blant annet foretas en avveining mellom de ovennevnte samfunnsmessige hensyn og hvor sterkt inngrep det gjelder. Det er antatt at visse samfunnsmessige hensyn etter en slik konkret vurdering kan veie tyngre enn hensynet til enkeltindividet, og således gi forvaltningen tilstrekkelig hjemmel til inngrep.
I klagen hit har advokaten vist til at tap av føreretten må sies å ha en klart pønal karakter med til dels omfattende konsekvenser, noe som bør føre til at det må stilles tilnærmet samme krav til klar hjemmel som ved ordinære straffebestemmelser.
Inngrepet må etter min mening ses på bakgrunn av hvilken berettiget forventning vedkommende må sies å ha hatt, situasjonen tatt i betraktning. Det var snakk om en forlengelse av en allerede fastsatt tapsperiode, og ikke en ny fratakelse. Jeg forutsetter at klageren visste at han hadde plikt etter loven og forskriften til å levere inn førerkortet, og at det var straffbart ikke å etterkomme denne.
Da det var snakk om en kort tidsperiode, at inngrepet ikke kan sies å ha vært overraskende, og at det i det vesentligste bare berører hans økonomiske sfære og ikke hans fysiske integritet, kan jeg ikke si meg enig i at vi befinner oss i kjerneområdet av legalitetsprinsippet, slik advokaten antyder.
Jeg har etter dette kommet til at de samfunnsmessige hensynene som det ble lagt vekt på av Høyesterett i Rt. 2005 s. 947, kontroll- og håndhevingshensyn, som igjen må sies å være av det overordnede hensyn til trafikksikkerheten, også må få avgjørende betydning i den situasjonen denne saken gjelder. Jeg finner det derfor vanskelig å kritisere direktoratets vedtak, men jeg mener at også den aktuelle situasjonen bør forskriftsreguleres og ber Politidirektoratet ta dette opp med Justisdepartementet.»