Uttalelse
Rein fra A sameby i Sverige beitet vinteren 2014 i Troms. Etter forskrift om beiteområder for svensk rein i Norge (reinbeiteforskriften) har samebyen ikke vinterbeite i området. Fylkesmannen i Troms fattet med hjemmel i reindriftsloven §§ 75 og 76 pålegg om utdriving av reinen til svensk side av grensen, etterfulgt av tvangsmulkt. Samebyen påklaget vedtaket. Reindriftsstyret stadfestet fylkesmannens vedtak. I vedtaket skrev reindriftsstyret bl.a.:
«Statens reindriftsforvaltning fikk i brev av 09.05.2011 fra Landbruks- og matdepartementet avklaring om at Fylkesmannen har kompetanse til å utferdige pålegg og iverksette nødvendige tiltak etter reindriftsloven kapittel 11 når svensk rein beiter utenfor områder som er avsatt for beiting av svensk rein i Norge. Departementet uttalte følgende i anledning saken:
‘Når det gjelder reindriftsloven, framkommer det i § 2 første ledd at loven gjelder for riket med de begrensninger som følger av reinbeiteloven. Landbruks- og matdepartementet kan ikke se at det foreligger begrensninger i denne loven som skulle tilsi at ikke områdestyret og reindriftsstyret skulle ha kompetanse til å utferdige pålegg og iverksette nødvendige tiltak i henhold til reindriftsloven kapittel 11 der hvor svensk reindrift befinner seg utenfor de områder i Norge den etter reinbeiteloven har adgang til å være’.
—
I denne saken meldte flere reindriftsutøvere fra [C] reinbeitedistrikt om at de ikke kunne benytte seg av beiteområder som i forskrift var avsatt for distriktets vinterbeite på grunn av sammenblanding med svensk rein, og måtte ta sin rein i gjerdet for foring. På bakgrunn av disse uttalelsene konstateres det at utøvere fra [A] sameby har overtrådt reindriftsloven §§ 27 og 28, og har dermed ikke etterlevd reindriftslovens bestemmelser, jf. § 74. Reindriftsdirektøren ser det dermed som riktig at det utferdiges pålegg etter reindriftsloven §§ 75 og 76 for overtredelse av lovens bestemmelser, og anser Fylkesmannens rettsanvendelse på dette punkt som riktig.»
I mars 2012 førte den svenske samebyen B rein inn i et annet område i Troms. Også denne beitingen var i strid med reinbeiteforskriften. Områdestyret vedtok med hjemmel i reindriftsloven §§ 75 og 76 pålegg om utdriving av reinen til svensk side av grensen, også her etterfulgt av tvangsmulkt. B sameby påklaget vedtaket. Reindriftstyret stadfestet områdestyrets vedtak.
Advokat D klaget på vegne av A sameby til ombudsmannen. I klagen anførte advokaten bl.a. at reindriftsloven ikke kommer til anvendelse på svensk reins beiting i Norge, og at reindriftsstyrets vedtak derfor manglet hjemmel. Advokat D fremholdt at svensk reindrift i Norge er uttømmende regulert av grensereinbeiteloven.
Også B sameby klaget til ombudsmannen.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke sakene nærmere, og ba Landbruks- og matdepartementet svare på enkelte generelle spørsmål om svensk reindrift i Norge.
Departementet ble bl.a. spurt om reindriftsloven kommer til anvendelse på svenske samers reindrift i Norge, og i så fall hvordan «med de begrensninger som følger av» i reindriftsloven § 2 første ledd skal forstås. Departementet svarte:
«Vi ser det slik at reindriftsloven etter omstendighetene utfyller reinbeitelovens bestemmelser om svensk reindrift i Norge, og at reindriftsloven § 2 første ledd er en lovfestet tolkingsregel som innebærer at reinbeiteloven går foran reindriftsloven i tilfelle motstrid.
Den midlertidige videreføringen av reinbeitelovens bestemmelser i 2005 innebar at svensk reinbeiting i Norge skulle skje i de samme områder og til de samme tider som under konvensjonens gyldighetstid. En slik løsning ivaretok de svenske reindriftssamenes interesser ved at de fikk en fortsatt tilgang til de områdene som 1972-konvensjonen hadde gitt anvisning på, samtidig som det sikret forutsigbare forhold for den norske reindriften og øvrige interesser på norsk side. Den gjensidighet som fulgte av reinbeitekonvensjonen av 9. februar 1972, og som fra norsk side var forutsatt videreført etter at konvensjonen var opphørt å gjelde i 2005, jf. Ot.prp. nr. 75 (2004-2005) punkt 6, falt imidlertid i praksis bort ved at norsk reindrift i stor grad ble utestengt fra vinterbeiter på svensk side.
Den endrede bilaterale situasjonen fra 2005 og hensynene bak den ensidige videreføringen av reinbeitelovens bestemmelser vil etter vårt syn ha betydning for rettsanvendelsen i dag, slik at man ikke i samme grad er bundet av de forutsetninger som gjaldt under konvensjonens gyldighetstid, jf. Ot.prp. nr. 49 (1971-1972) side 2.»
Det neste spørsmålet gjaldt bl.a. anvendelsesområde for reindriftsloven § 75. Spørsmålet lød:
«Reindriftsloven § 75 retter seg etter ordlyden mot virksomhet i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av reindriftsloven eller vedtak gjort i medhold av disse bestemmelser. Kommer reindriftsloven § 75 til anvendelse ved brudd på grensereinbeiteloven, herunder beiting i strid med reinbeiteforskriften, uavhengig av om det også foreligger brudd på bestemmelser i eller gitt i medhold av reindriftsloven? Hva er i så fall forholdet mellom sanksjonsbestemmelsene i grensereinbeiteloven og sanksjonsbestemmelsene i reindriftsloven?»
Til spørsmålet svarte departementet:
«Reinbeiteloven har en bestemmelse om å anta gjeterhjelp på samebyens bekostning i § 13 tredje ledd og bestemmelser om beiteavgift i §§ 38-43.
Reinbeiteloven § 13 tredje ledd innebærer i praksis en gjenopprettelse av lovlig tilstand ved en tilbakedriving (utdriving) til lovlig område iverksatt av myndighetene.
Beiteavgift i henhold til reinbeiteloven§§ 38- 41 er en sanksjon av pønal karakter for et ulovlig forhold som har funnet sted.
Reinbeiteloven har ingen tilsvarende bestemmelse om tvangsmulkt som den som vi fikk ved vedtakelsen av ny reindriftslov i 2007.
Et prinsipp som har gjort seg gjeldende under konvensjonens gyldighetstid, og som også gjør seg gjeldende i dag, har vært at de berørte reindriftsutøverne har rett til å utøve reindrift på nabolandets territorium med de samme rettigheter og plikter som landets egne utøvere. Etter vårt syn er det naturlig at reinbeitelovens sanksjonsbestemmelser suppleres med de nye sanksjonsbestemmelsene i reindriftsloven fra 2007. I motsatt fall ville det gjelde et annet og mer omfattende virkemiddelapparat ved ulovlig beiting overfor landets egne utøvere enn overfor utøvere fra et annet land. Både likebehandlingsbetraktninger og suverenitetsbetraktninger underbygger etter vårt syn dette.»
Reindriftstyret og klagerne fikk anledning til å kommentere Landbruks- og matdepartementets svar.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet for ombudsmannen er om reindriftsstyret hadde hjemmel i reindriftsloven §§ 75 og 76 til pålegg om utdriving av rein og senere tvangsmulkt.
Den første problemstillingen saken reiser er om reindriftsloven kommer til anvendelse på svensk reindrift i Norge.
Reindriftsloven § 2 første ledd fastslår lovens virkeområde:
«Loven gjelder for riket med de begrensninger som følger av lov 9. juni 1972 nr. 31 om svensk reinbeiting i Norge og norsk reinbeiting i Sverige.»
Rent språklig er det mest nærliggende å forstå bestemmelsen slik at ved motstrid mellom de to lovene går grensereinbeiteloven foran.
Grensereinbeitelovens bestemmelser omtaler ikke forholdet til norsk reindriftslovgivning. I lovens forarbeider – Ot.prp. nr. 49 (1971–1972) s. 2 – er derimot spørsmålet vurdert:
«Når det gjelder rekkevidden av reglene i kapittel I, er utgangspunktet at bestemmelsene gir en stort sett uttømmende regulering av svensk reinbeiting i Norge. Utover lovutkastets bestemmelser kommer norsk reindriftslovgivning bare til anvendelse på svensk beiting i Norge i den utstrekning dette fremgår klart av konvensjonen eller følger av sakens natur. Annen norsk lov får derimot anvendelse på svenske samer og svensk rein så langt loven passer, dersom ikke annet fremgår av konvensjonens bestemmelser eller følger av dens formål.»
Av forarbeidene fremgår det altså at svensk reinbeiting i Norge «stort sett» er uttømmende regulert av grensereinbeiteloven – og at norsk reindriftslovgivning får anvendelse kun når det fremgår klart av «sakens natur» eller konvensjon av 9. februar 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite. Det er noe uklart hva som ligger i dette, og det er uansett begrenset hvilken vekt grensereinbeitelovens forarbeider kan tillegges ved tolkningen av reindriftslovens virkeområde. Til dette kommer at reindriftsloven er vedtatt etter grensereinbeiteloven.
Det er for øvrig naturlig å lese forarbeidene i lys av at grensereinbeiteloven i 1972 gjennomførte konvensjon av 9. februar 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite. Det var den gang viktig at grensereinbeiteloven gjenspeilet innholdet i konvensjonen. Konvensjonen opphørte 1. mai 2005, og er så langt ikke erstattet av noen ny overenskomst. Hensynet til samsvar mellom konvensjonen og norsk lovgivning for svensk reindrift i Norge gjør seg derfor ikke gjeldende i samme grad ved tolkningen av reindriftsloven 2007.
I NOU 2007:13, Den nye sameretten, omtaler samerettsutvalget forholdet mellom de to lovene i punkt 10.4.2.1 s. 406-407:
«Reinbeitelovens forarbeider uttaler at norsk lovgivning vil få direkte anvendelse på de svenske samer og deres rein når de er i Norge «så langt den passer», og såfremt ikke annet følger av konvensjonen eller dens formål. Dette gjelder imidlertid ikke reindriftsloven ettersom reinbeiteloven selv «stort sett» uttømmende regulerer svensk reinbeiting i Norge. Reindriftsloven er likevel i praksis bestemmende for innholdet av de svenske samenes reindriftsrett på norsk territorium. Dette fordi hovedinnholdet i prinsippet om gjensidig beiterett på nabolandets territorium, nettopp er at de berørte reindriftsutøverne har rett til å utøve reindrift i nabolandet med de samme rettigheter og plikter som landets egne utøvere.
Også utøvelsen av svensk reindrift i Norge og forholdet til andre rettighetshavere og interesser er stort sett regulert på samme måte som norsk reindrift. Forskjeller i rettsstillingen avhengig av statsborgerskap ville være vanskelig å forene med hensynet om å bevare grunnlaget for fortsatt svensk reindrift der den uavhengig av riksgrensen har foregått fra gammelt av.»
At reinbeiteloven «stort sett» uttømmende regulerer svensk reinbeiting i Norge, skulle tilsi at reindriftsloven ikke kommer til anvendelse. Når Samerettsutvalget samtidig fremholder at reindriftsloven i praksis er bestemmende for svensk reindrift i Norge, trekker det imidlertid i motsatt retning. Utvalget viser bl.a. til prinsippet om gjensidig beiterett i nabolandet, der hovedinnholdet nettopp er retten til å utøve reindrift i nabolandet på like vilkår som landets egne innbyggere.
Prinsippet om gjensidig beiterett i nabolandet kan tilbakeføres til Lappekodisillen fra 1751. Av lappekodisillen § 10 følger bl.a. at norske og svenske samer skal ha samme rett til «Land og Strand» i nabolandet som landets egne innbyggere, og bli «anseede og haandhævede» som disse. Da reinbeitekonvensjonen av 1972 opphørte i 2005, opphørte samtidig suspensjonen av Lappekodisillen. Kodisillen er følgelig den gjeldende folkerettslige reguleringen av grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige.
Det er etter dette ikke tilstrekkelig støtte i de øvrige rettskildene til å fravike ordlyden i reindriftsloven § 2 første ledd. Forskjell i rettsstillingen på bakgrunn av statsborgerskap vil for øvrig være vanskelig å forene med hovedinnholdet i prinsippet om gjensidig beiterett i nabolandet. Ombudsmannen kan på denne bakgrunn i hovedtrekk slutte seg til Landbruks- og matdepartementets tolkning: Reindriftsloven kommer til anvendelse på svensk reindrift i Norge, men ved motstrid går grensereinbeiteloven foran. Ombudsmannen finner grunn til å bemerke at rettskildebildet ikke er entydig.
Den neste problemstillingen saken reiser, er om sanksjonene i reindriftsloven § 75 kan ilegges ved brudd på grensereinbeiteloven med forskrifter.
Reindriftsloven § 75 lyder:
«Drives virksomhet i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller vedtak gjort i medhold av disse bestemmelser, skal reindriftsstyret eller fylkesmannen, når offentlige interesser tilsier det, gi nødvendige pålegg for å bringe det ulovlige forholdet til opphør, herunder pålegg om retting og fjerning av ulovlig oppførte hytter og anlegg mv. Slike tiltak kan kreves gjennomført innen en nærmere fastsatt frist. Reindriftsstyret kan delegere sin myndighet etter paragrafen her til Statens reindriftsforvaltning.»
Etter ordlyden retter reindriftsloven § 75 seg mot virksomhet i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av reindriftsloven, eller vedtak gjort i medhold av loven. Ved slik virksomhet skal fylkesmannen eller reindriftsstyret gi pålegg for å bringe det ulovlige forholdet til opphør når offentlige interesser tilsier det. Bestemmelsen har ingen henvisninger til grensereinbeiteloven med forskrifter. Heller ikke forarbeidene gir holdepunkter for at § 75 får virkning ved brudd på grensereinbeiteloven med forskrifter.
I vedtaket vedrørende A synes reindriftsstyret å legge til grunn at sanksjonsbestemmelsene i reindriftslovens kapittel 11 får anvendelse ved beiting i strid med reinbeiteforskriften. Reindriftstyret begrunnet standpunktet med Landbruks- og matdepartementet brev 9. mai 2011 og siterte i vedtaket følgende avsnitt fra brevet:
«Landbruks- og matdepartementet kan ikke se at det foreligger begrensninger i denne loven som skulle tilsi at ikke områdestyret og reindriftsstyret skulle ha kompetanse til å utferdige pålegg og iverksette nødvendige tiltak i henhold til reindriftsloven kapittel 11 der hvor svensk reindrift befinner seg utenfor de områder i Norge den etter reinbeiteloven har adgang til å være.»
Etter ombudsmannens syn er Landbruks- og matdepartementets lovforståelse her ikke i samsvar med lovens ordlyd. Reindriftsloven § 75 retter seg mot virksomhet i strid med reindriftsloven. Verken ordlyden eller forarbeidene gir støtte for at § 75 kan anvendes ved brudd på grensereinbeiteloven med forskrifter.
Legalitetsprinsippet, som nå er nedfelt i Grunnloven § 113, krever at inngrep overfor borgerne skal ha hjemmel i lov. Pålegg om utdriving av rein fra bestemte beiteområder vil kunne få stor betydning for den pålegget retter seg mot. Et pålegg bør derfor ha klar hjemmel i lov eller forskrift. Etter ombudsmannens syn er det ikke tilstrekkelig rettslig grunnlag for å anvende sanksjonene i reindriftsloven§ 75 ved brudd på grensereinbeiteloven og reinbeiteforskriften.
Departementets lovforståelse slik det fremgår av brevet 9. mai 2011 synes likevel ikke å ha vært utslagsgivende for resultatet av vedtakene fra reindriftsstyret. Påleggene om utdriving og etterfølgende tvangsmulkt var også begrunnet med at beitingen var i strid med reindriftsloven §§ 27 og 28. Etter § 27 skal reineiere ikke utnytte beitene på en slik måte at de forringes for andre reineiere. Av § 28 følger at reinen skal holdes under slikt tilsyn at den så vidt mulig hindres fra å volde skade, komme utenfor lovlig beiteområde eller sammenblandes med annen rein. Slik ombudsmannen forstår vedtakene, er dermed bruddene på reindriftsloven selvstendige grunnlag for pålegg og tvangsmulkt. Det er dermed ikke bruddene på grensereinbeiteloven og reinbeiteforskriften som alene er grunnlaget for påleggene.
På denne bakgrunn er ombudsmannen kommet til at saken kan bero med den forklaring departementet har gitt, jf. ombudsmannsloven § 10 fjerde ledd.