Sakens bakgrunn
A lider av en alvorlig form for luftveisallergi. I 1997 fikk A og hans foreldre innvilget støtte til trygdebil med et spesialtilpasset filter. Bilen må nå skiftes ut. A startet prosessen med å anskaffe ny bil i 2011. Prosessen har av ulike årsaker tatt lang tid. A opplevde at Nav Bilsenter i første omgang ikke forstod hvor alvorlig allergien hans er. Lenge mente de at det ikke var nødvendig med spesialtilpassede filtre i bilen. Etter stor innsats fra A selv ble misforståelsen rettet opp, og Nav Bilsenter fattet 27. januar 2016 vedtak om spesialtilpassing av bil. Vedtaket inneholdt to ombyggingsalternativer, som skulle forsøkes i rekkefølge. Den første spesialtilpasningen som bilombyggerne skulle forholde seg til, var denne:
- Bygge en ny filterkassett med løst kull i hele kassettens tykkelse, som erstatning for papirfilterkassett (samme fysiske mål som originalt papirfilter).
- Bygge helt nytt partikkelfilter på bilens luftinntak.
- Vurdere hvorvidt man skal fjerne bilens originale deksler/hanskerom, for å lette tilgang til filtersystemet. Dette for å forenkle filterskift/vedlikehold.
- Gjennomgang av bilens kupé for eventuelt å tette uønskede lekkasjer inn i bilen.
- Gjøre eventuell om-/utkopling av aircondition hvis denne ikke kan fysisk slås av med bryter til enhver tid.
- Montere kjøreskoleutstyr slik at det er mulig å øvelseskjøre og kjøre opp til førerkort i egen tilpassede bil.
Nav Bilsenter la opp til at bilombyggerne skulle teste filterløsningen med partikkelteller og ved provosert luktfremkalling. Etter testingen skulle også As familie og deretter A selv vurdere bilen før utlevering. Dersom bilombyggernes egne tester eller vurderingen til A og hans familie viste at løsningen ikke var hensiktsmessig, skulle bilombyggerne prøve den andre løsningen. Bilsenteret gjorde også oppmerksom på at man vanskelig kunne gardere seg mot alle eventualiteter ved ombyggingen, for eksempel fuktdannelse i bilen når aircondition ble koplet ut. Skulle slike svakheter vise seg innen ett år, måtte A levere inn bilen for å få den spesialtilpasset etter løsning nummer to.
Løsning nummer to omfatter følgende ombygging:
- Fjerning/utkopling av bilens originale vifte og filter, og eventuelt deler fra løsning 1.
- Bygging av komplett luftrenseanlegg bestående av forfilter, vifte og kullfilterkassett for gitt antall kull-filterpatroner. Dette monteres på dertil egent sted i bilen, med tilpasset luftinntak for anlegget, og spesiallaget røranlegg som kobles fysisk inn på bilkupeens luftinntak. Anlegget kobles opp mot bilens elektriske anlegg for drift med ettermonterte betjeninger.
- Lage gjennomføring av røranlegg for luft og betjening av anlegg. Dette kan medføre strukturelle endringer på bilens karosseri både utvendig og innvendig og medføre begrenset antall sitteplasser, selv om det bestrebes å begrense dette.
- Levere ny luftrenser for å fjerne større partikler i bilens kupé, når denne står parkert.
A var utrygg på løsningene som ble skissert og påklaget vedtaket. Han synes at det ble lagt opp til for lite testing av bilen før levering og at forbeholdet om utilsiktede virkninger slik som dugg og mulig økt fare for branntilløp, er uakseptabel. Etter at Nav klageinstans stadfestet vedtaket 10. oktober 2016, anket A saken inn for Trygderetten. I anken anførte han at Nav Bilsenter ikke har nødvendig kompetanse om spesialfiltre og at Nav ikke hadde utredet saken godt nok. Han mente løsningene som ble skissert, verken var hensiktsmessige eller forsvarlige. Nav burde ha innhentet vurderinger fra flere filterselskaper, og en egen filterløsning måtte utvikles og monteres av noen som er eksperter på filterløsninger. Dessuten måtte Nav garantere at løsningene de hadde valgt, ikke ville utsette ham for livsfare.
Trygderetten stadfestet Navs vedtak 9. januar 2018. I kjennelsen mente Trygderetten at de skisserte løsningene utarbeidet av Nav fremsto som grundig gjennomarbeidet av Bilsenteret. Det var derfor Trygderettens standpunkt at «Bilsenteret har gjort det de kan for å finne en hensiktsmessig løsning som gjør at A kan bruke bilen».
A var sterkt uenig med Trygderetten. Selv hadde han lagt ned mye arbeid for å dokumentere at løsningene skissert av Nav nettopp ikke var hensiktsmessige. Derfor klaget han saken inn for ombudsmannen 27. februar 2018.
I klagen hit viser han til at han selv har kartlagt hvilke leverandører nasjonalt og internasjonalt som kan tilby spesialfilter som innfrir hans behov. Resultatene av undersøkelsene hans har han lagt frem for Nav. Nav har ikke tatt stilling til om noen av disse leverandørene kan tilby bedre og mer hensiktsmessige filtre enn de Nav Bilsenter skisserer. A anfører at den som har fått innvilget spesialutstyr, har krav på at det er hensiktsmessig og trygt å bruke. I et tilfelle som dette, hvor brukeren kan bli satt i livsfare hvis spesialutstyret ikke holder mål, må utstyret utarbeides og godkjennes av noen med den nødvendige kompetansen. A mener at den kompetansen ikke har vært med ved arbeidet hos Bilsenteret og heller ikke ved overprøvingen hos Nav klageinstans eller Trygderetten. Fra bilombyggere i regionen har A fått opplyst at ingen har utført lignende ombygging tidligere. De har heller ikke den særkompetansen som A mener er nødvendig. A har også gjentatte ganger forklart hva han mener er alvorlige mangler ved Navs ombyggingsforslag uten at dette er blitt eksplisitt vurdert i vedtakene fra Bilsenteret, Nav Klageinstans eller i kjennelsen fra Trygderetten. Han mener også at Trygderettens kjennelse skulle ha nevnt hans alvorlige diagnose og behovet spesialutstyret skal dekke.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke deler av saken nærmere. I brev 25. april 2018 ba vi Arbeids- og velferdsdirektoratet om å besvare følgende spørsmål:
- Er forvaltningslovens § 34 andre ledd, andre punktum om at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med» overholdt i denne saken?
- Har Nav oppfylt utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17?
- I hvilken grad innebærer utredningsplikten at Nav må innhente ekstern ekspertise i saker hvor etaten selv ikke har tilstrekkelig kompetanse?
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 15. juni 2018. Direktoratet viste til at Trygderetten kjennelse ble avsagt med forenklet grunngiving, jf. trygderettsloven § 21 tredje ledd. Forenklet grunngiving benyttes i saker der Trygderetten finner at det er klart at anken ikke fører frem, og avgjørelsen antas ikke å være av prinsipiell betydning. Trygderettens standpunkt om at Bilsenteret hadde gjort det de kunne for å finne en hensiktsmessig løsning, var basert på dokumentene i saken. I Nav Klageinstans’ oversendelsesbrev 27. mars 2017 var hovedtrekkene i ankebrevet fra A utførlig gjengitt. Direktoratet mente også at anførslene var imøtegått og vurdert godt i det samme oversendelsesbrevet til Trygderetten. I tillegg var enn del av de tekniske anførslene imøtegått mer spesifikt i Bilsentrets innstilling til klageinstansen.
Direktoratet mente at de anførslene som er tema i ombudsmannssaken, manglende utredning, forslagenes hensiktsmessighet og sikkerhet syntes å være eksplisitt vurdert. Oversendelsesbrevet holdt en god kvalitet sett opp mot de prioriteringer som må gjøres av Nav som masseforvalter. Direktoratet skrev videre:
«De tekniske og ingeniørfaglige spørsmål knyttet til brukerens alternative løsninger er ikke etterprøvd i klageinstansen og i Trygderetten. Årsaken til dette er at bilsentrets løsninger anses hensiktsmessige. Det er heller ikke mulig for saksbehandlere i klageinstansen eller i Trygderetten å overprøve de alternative løsninger. Verken klageinstansen eller Trygderetten har saksbehandlere med slik teknisk ekspertise. De er derfor avhengig av å legge til grunn de omfattende vurderinger som er gjort av de tekniske rådgiverne og bilombyggerne ved Bilsenteret. Vi er av den oppfatning at dette ikke i seg selv er i strid med forvaltningsloven § 34 andre ledd.»
Direktoratet poengterte at vurderingstemaet etter forskrift om stønad til motorkjøretøy eller annet transpostmiddel § 11 er «hvorvidt det foreslåtte spesialutstyret er medisinsk nødvendig, og om det medisinske behovet eventuelt kan løses på en rimeligere måte». Bilstønadsordningen gir kun krav på en hensiktsmessig løsning, ikke nødvendigvis den optimale løsningen. Selv om anførslene fra klager var vurdert var direktoratet enig i at As alvorlige diagnose burde ha kommet tydeligere frem i klageinstansens vedtak, i oversendelsesbrevet og i Trygderettens kjennelse. Direktoratet mente likevel at den alvorlige diagnosen ikke var oversett i saksbehandlingen. Etter direktoratets oppfatning var det ikke tvil om at både Nav Klageinstans og Trygderetten hadde vært godt kjent med sakens medisinske forhold, og hvilket formål spesialutstyret skulle dekke.
Nav Bilsenter hadde etter direktoratets oppfatning gjort en god og grundig utredning i saken, særlig sett opp mot de prioriteringer som må gjøres av Nav som masseforvalter. Nav var forpliktet til å gjennomføre en anbudskonkurranse for å avgjøre hvilken bilombygger som skal få et konkret oppdrag. Vedtaket Bilsentret fattet beskrev behovet og hva som ønskes gjort i denne saken. Bilombyggeren som får oppdraget skal selv innhente nødvendig kompetanse dersom dette anses nødvendig.
Når det gjaldt Navs plikt til å innhente ekstern ekspertise i saker hvor etaten ikke selv har tilstrekkelig kompetanse, viste direktoratet til at forvaltningen ved utredningsprinsippet er forpliktet til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig». Hvor langt Nav skal gå i å utrede en sak, vil variere med sakens kompleksitet. Utredningsplikten må strekkes langt i saker som har stor betydning for bruker. I denne saken var det gjort en grundig utredning hvor innhenting av ekstern kompetanse hadde vært viktig for å fatte et forsvarlig vedtak. Samtidig mente direktoratet at det ikke var hensiktsmessig å legge ned ubegrensede ressurser i utredningen. Det måtte settes strek «når man etter en grundig prosess mener å ha tilstrekkelig og nødvendig grunnlag for å fatte vedtak, slik som i denne prosessen».
A kommenterte direktoratets svar. Han stod ved at saken ikke var godt nok utredet av fagpersoner med riktig kompetanse og at ingen av ombyggingsforslagene var hensiktsmessige eller forsvarlige. Han mente at svaret fra Arbeids- og velferdsdirektoratet er nok et eksempel på at vurderingene fra Bilsenteret automatisk legges til grunn for senere vedtak uten at noen etterprøver Bilsenterets vurderinger og kompetanse.
Ombudsmannens syn på saken
Uenigheten mellom klager og Nav gjelder i hovedsak om Navs to alternative forslag til spesialtilpasset luftfilter kan oppfylle klagers behov for spesialutstyr på en hensiktsmessig og trygg måte – slik at han kan kjøre bil til tross for sin sterke allergi. De konkrete tekniske løsningene som Bilsenteret har funnet frem til, og som Nav Klageinstans og Trygderetten la til grunn som «hensiktsmessige», kan ikke ombudsmannen uttale seg om. Det ombudsmannen har undersøkt, er om den endelige avgjørelsen i saken, kjennelsen 9. januar 2018, bygget på en forsvarlig utredning fra Nav, slik Trygderetten la til grunn. Ombudsmannen har også vurdert hvilke kompetansekrav som kan stilles til Nav Klageinstans og Trygderetten i saker som denne.
Navs utredningsplikt
Forvaltningsloven § 17 første ledd, jf. folketrygdloven § 21-1 pålegger Nav ansvar for at «saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». For klageinstansen gjelder det samme, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Utredningsplikten er en viktig rettssikkerhetsgaranti som skal bidra til at brukers interesser blir godt ivaretatt. Hva som skal til for at saken kan anses «så godt opplyst som mulig» beror på en konkret vurdering, hvor det blant annet må gjøres en avveining av hva som etter omstendighetene er praktisk mulig og økonomisk forsvarlig. I saker om spesialutstyr av så spesiell karakter som i denne saken, vil det også lett kunne oppstå et spenningsfelt mellom brukers forventninger og Navs plikt til å utføre sine oppgaver på en måte som sikrer forsvarlige resultater innenfor relativt rimelig tid og ressursbruk.
Ved vurderingen av om Nav Bilsenter hadde oppfylt sin utredningsplikt, må det tas utgangspunkt i den spesialtilpasning brukeren har krav på.
Forskrift om stønad til motorkjøretøy eller annet transportmiddel § 11 tredje ledd gir bruker rett til dekning av nødvendige utgifter til «rimeligste, hensiktsmessige løsning» for det spesialutstyret som bruker trenger for å kunne kjøre bil. Ombudsmannen er klar over at i en del tilfeller vil det være mulig å få til bedre, men dyrere løsninger for det spesialutstyret bruker trenger. Regelverket gir likevel ikke bruker krav på mer enn å få dekket utgiftene til «rimeligste, hensiktsmessige løsning».
Spørsmålet er derfor om Nav Bilsenters utredning av hvilket spesialutstyr A trenger for å kunne kjøre bil var tilstrekkelig, når rammen for utredningen er å finne frem til «rimeligste, hensiktsmessige løsning».
Nav behandler et stort antall saker om fysisk tilrettelegging av bo- og arbeidsmiljø og hjelpemidler. Hjelpemiddelsentralene har kompetanse på hvilke hjelpemidler som er tilgjengelig for brukerne. Navs bilsentre har kompetanse på spesialtilpasning av bil. Selv om Nav har erfaring fra tilrettelegging ved mange typer funksjonsnedsettelser, er det ikke uvanlig at brukere trenger tilrettelegging for diagnoser som saksbehandlerne i Nav ikke kjenner til fra før. Hvorvidt Nav er forpliktet til å innhente spesialkompetanse ved tilpasning av bil for bruker med spesielle behov, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Vurderingstemaet er hvorvidt Nav vil kunne klare å utrede saken tilstrekkelig selv, sett hen til den ytelsen brukeren har krav på. Det er kun hvis Bilsenteret ikke klarer å få til den tilpasningen bruker har krav på, at Bilsenteret må innhente ekstern bistand.
Saksdokumentene viser at Nav har lagt ned et betydelig arbeid for å komme frem til de to løsningene som er tatt inn i vedtaket 27. januar 2017. Bilsentret har vært i dialog med A og satt seg inn i dokumentasjonen om hans sjeldne lidelse. Nav har også vært i kontakt med en leverandør av luftfilter for å få verifisert at det finnes produkter som det kan være mulig å benytte ved Navs ombyggingsforslag.
I denne sammenheng har det vesentlig betydning at Nav er forpliktet til å legge en slik bilombygging som i denne saken ut på anbud blant bilombyggere som Nav har avtale med. Vedtaket som anbudet skal bygge på, forutsettes å angi hovedtrekkene og rammene for den ombyggingen som skal utføres. Innenfor rammene av vedtaket/anbudet er det opp til bilombyggerne å videreutvikle de skisserte løsningene for slik å komme frem til hensiktsmessige tilpasninger. Det er opp til bilombyggerne å velge leverandører av utstyr, som for eksempel luftfilter. Vedtaket fra Bilsenteret må derfor forstås som et dokument der utgangspunkt for ombyggingen og de viktigste rammene for oppdraget er fastsatt. De nærmere detaljene for ombyggingen – samt uttestingen av utstyret etter ombygging – er det bilombyggerne som skal stå for.
Det er ikke tvil om at det i denne saken hadde vært mulig med enda flere undersøkelser, men Navs utredningsplikt etter loven kan godt være oppfylt uten at alle mulige undersøkelser er gjort. Bruker har ikke krav på mer enn at Nav har gjort det som skal til for å utrede «rimeligste, hensiktsmessig løsning» for det spesialutstyret brukeren trenger. I oversendelsesbrevet til Nav Klageinstans 24. juni 2016 forklarer Bilsenteret at Navs anbudsreglement forhindrer at Bilsenteret i arbeidet med å utrede spesialutstyr også kan ta i betraktning løsninger som forutsetter produktutvikling. Bilsenteret skriver her:
«At filterløsningen må produktutvikles, er ikke mulig, da dette er utenfor hva vi kan anskaffe av tjenester for å nå vårt mål. Vi må basere oss på anskaffelse av tjenester gjennom anbudskonkurranser, og våre bilombyggere må således kunne på forhånd beregne pris på jobben, herunder antall arbeidstimer. Dette er ikke mulig ved produktutvikling med løpende kostnader.»
Navs utredninger har klarlagt hvilken spesialtilpasning som er nødvendig, og ombygningsløsningene tar sikte på å dekke dette behovet. A har etter regelverket ikke krav på den mest smidige og plasseffektive løsningen. Ombudsmannen mener derfor at Bilsenteret har gjort en tilstrekkelig vurdering av de behovene ombyggingen skal dekke og hvilke tilpasninger som det kan være mulig å få til. Da er ikke Nav forpliktet til å gjøre flere undersøkelser i saken. Nav er klar over at det er usikkerhetsmomenter forbundet med de foreslåtte løsningene. Det er derfor spesialtilpasningene skal prøves ut, og eventuelle nødvendige korreksjoner og justeringer gjøres etter at ombyggingen er fullført, men før A kan begynne å bruke bilen selv. Av Bilsenterets vedtak går det klart frem at etter ombyggingen skal bilen testes. Bilen skal prøves gjennom fremprovoserte lukter samtidig som det foretas målinger med partikkelteller. I Bilsenterets vedtak er det også tatt høyde for at eventuelle avvik eller feil ved løsningene, vil kunne vise seg etter at A har overtatt bilen. Skjer det, har A rett til å komme tilbake til Bilsenteret å få feilen rettet der.
På denne bakgrunn mener ombudsmannen at Nav har sørget for en tilstrekkelig kartlegging av As behov, og hvordan det behovet kan dekkes på en rimelig og hensiktsmessig måte. Det er det, ikke mer, som A har krav på etter Folketrygdloven med tilhørende regelverk. Etter dette har ikke ombudsmannen innvendinger til Bilsenterets utredning av saken, og følgelig heller ikke til at Nav Klageinstans stadfestet Bilsenterets vedtak.
Ankebehandlingen i Trygderetten
I brevene hit mente klager at det er en vesentlig mangel ved klage- og ankebehandlingen av denne saken at de tekniske eller ingeniørfaglige spørsmål knyttet til Navs ombyggingsløsninger ikke ble vurdert på nytt av Nav klageinstans eller Trygderetten.
Det er riktig som direktoratet skriver i brevet hit 15. juni 2018 at verken klageinstansen eller Trygderetten har saksbehandlere med slik teknisk ekspertise. Det stilles heller ikke krav i folketrygdloven eller i trygderettsloven om at det skal innhentes slik ekspertise hvis klager/den ankende parts klagegrunner – som i denne saken – knytter seg til tekniske eller ingeniørfaglige spørsmål. Dette gjør at ombudsmannen ikke kan ha rettslige innvendinger til at Nav Klageinstans og Trygderetten la til grunn det forsvarlige utredningsarbeidet til Bilsenteret uten å overprøve hensiktsmessigheten av Bilsenterets tekniske løsninger.
Bilsentrene skal være Navs ekspertise på bilombyggingssaker. Det faktum at hensiktsmessigheten av deres løsninger i praksis ikke kan overprøves av overordnede organer, vil langt på vei kunne kompenseres gjennom utførlig testing av spesialutstyret før bruker får overta det. I vedtaket 27. januar 2016 har Nav Bilsenter forpliktet seg til at spesialutstyret til klagers bil skal testes meget utførlig før klager får overta sin ombygde bil.
På bakgrunn av ombudsmannens standpunkt til vedtaket til Nav Klageinstans, har ombudsmannen heller ikke grunnlag for rettslige innvendinger til konklusjonen i Trygderettens kjennelse. Når Trygderetten finner at det er klart at anken ikke fører frem, gir trygderettsloven § 21 tredje ledd Trygderetten anledning til å bruke «forenklet grunngiving».
Konklusjon
Ombudsmannen mener Nav Bilsenter har kartlagt klagers behov for hensiktsmessige spesialtilpasninger så utførlig som kan kreves innenfor rammen av Navs masseforvaltning.
Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger til Nav Klageinstans’ klagebehandling eller Trygderettens ankebehandling.