Utlendingsnemnda v/nemndleder avslo 15. mars 2011 en søknad om norsk statsborgerskap fra A. Han ble født i Norge i 2006 og hadde ved fødselen foreldre som begge var somaliske statsborgere. Moren ervervet norsk statsborgerskap i 2007, mens faren fikk endelig avslag på sin søknad om statsborgerskap to år senere fordi hans identitet ble ansett som usikker. Denne usikkerheten heftet etter nemndas syn også ved sønnen. Det var «berettiget tvil» om hans identitet, jf. statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav a, og nemnda kunne ikke se at det var grunnlag for dispensasjon fra identitetskravet etter statsborgerloven § 19.
I klagen til ombudsmannen anførte advokaten som representerte A at Utlendingsnemnda hadde «bommet grovt både i sin vurdering av de faktiske forhold og en rimelig fortolkning av lov, konvensjon og andre rettskilder». Han kunne ikke se noen saklig grunn til å nekte A norsk statsborgerskap selv om det var usikkerhet knyttet til fars forhistorie. Det het videre:
«Det bør være tilstrekkelig at det ikke hefter usikkerhet til barnet selv og som et barn født i Norge har norske myndigheter alle ordinære kontrollmuligheter. Når barnet i tillegg er født av en mor som er veid og godkjent av norske myndigheter i forhold til hennes statsborgersak og som bor hos mor som har foreldremyndigheten alene er det for å si det mildt vanskelig å se hva som er usikkert knyttet til dette mennesket.»
Det ble videre anført at A verken på kort eller lang sikt ville kunne bli registrert i noe formelt system i Somalia, og at han hadde behov for å få de nødvendige dokumenter utferdiget i Norge. Vedtaket ble også hevdet å være i strid med FNs barnekonvensjon.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev til Utlendingsnemnda ble det herfra vist en tidligere ombudsmannssak (sak 2009/345), som omhandlet avslag på søknader om norsk statsborgerskap fra irakiske barn der farens identitet var usikker. Moren hadde også i dette tilfellet ervervet norsk statsborgerskap. Praktiseringen av kravet om klarlagt identitet var et sentralt tema i saken. I den avsluttende uttalelsen het det blant annet følgende:
«Utlendingsnemnda har gitt en akseptabel redegjørelse for praksisen, som har sin bakgrunn i norske myndigheters behov for å kjenne identiteten til personer som gis norsk statsborgerskap. For barn som anses å ha en avledet identitetstvil i et tilfelle som det foreliggende, synes praksisen å være saklig begrunnet i relevante forhold, nemlig hensynet til å kunne hindre etableringen av doble identiteter og til å hindre doble statsborgerskap ut over de tilfellene statsborgerloven åpner for. Jeg kan ikke vurdere hvilken reell risiko det er for ulike typer misbruk og dermed for styrken i disse hensynene. Utlendingsmyndighetene må etter mitt syn ha en relativt stor grad av frihet ved anvendelsen av statsborgerlovens identitetsbegrep og ved etableringen av en forvaltningspraksis på dette viktige området. Det legges til grunn at det ligger innenfor denne friheten å ha som rettslig utgangspunkt at det ikke må hefte berettiget tvil ved foreldrenes identitet for å anse barns identitet som klarlagt, gitt den misbruksfaren som antas å foreligge. Saken har imidlertid budt på tvil, først og fremst i forhold til de to barna som ble født i Norge, der en rekke sentrale identitetskjennetegn utvilsomt er klarlagt.»
Nemnda hadde i As sak uttalt at barn av somalisk far blir somalisk borger ved fødselen og kan «bli registrert i hjemlandets registre». Det het også at dersom «barnets far er registrert under en annen identitet i offisielle registre i hjemlandet, vil dette også gjelde hans barn». I brevet til nemnda ble det påpekt at det ifølge nemnda selv ikke finnes «registre i landet som somaliske pass og andre identitetsdokumenter kan kontrolleres opp mot», og at somaliske identitetsdokumenter uansett anses å ha svært lav notoritet. På denne bakgrunn ble det stilt spørsmål om det er reelle muligheter for at søkeren vil kunne etablere en dobbel identitet på en måte som kan være til skade for det norske samfunnet. Det ble videre bedt om en nærmere redegjørelse for den strenge praktiseringen av identitetskravet overfor somaliske barn i statsborgerskapssaker, og særlig der moren har blitt norsk statsborger.
I sitt svar viste nemnda v/sekretariatet til langvarig og fast praksis om at et barns identitet i statsborgerrettslig sammenheng anses som usikker når det foreligger berettiget tvil om identiteten til en av foreldrene. Nemnda viste til redegjørelsen i ombudsmannssak 2009/345 og til somalisk statsborgerlovgivning og navnetradisjon. Videre uttalte nemnda:
«I henhold til tilgjengelig landinformasjon begynte somaliske overgangsmyndigheter (TFG) å utstede pass til somaliske borgere i 2007. Videre utsteder ulike somaliske private instanser dokumenter og attester (vitnemål, vigselsattester utferdiget av sharia-domstoler m.m.) på bakgrunn av den informasjonen borgeren (eventuelt med vitner) eller pårørende gir. På bakgrunn av blant annet manglende offisielle registre i landet har passene og andre dokumenter lav notoritet. Imidlertid innebærer dette at barnet kan få utstedt dokumenter og utøve rettigheter i Somalia eller andre land med en annen identitet enn den som er registrert i Norge.»
Nemnda viste også til forslag til endringer i statsborgerloven og -forskriften hvor problemstillingen ønskes regulert.
Advokaten kom tilbake til saken og fastholdt at identiteten måtte anses som tilstrekkelig klarlagt der barnet er født i Norge, aldri har hatt noen tilknytning til Somalia og bor hos mor som er norsk statsborger. Han sammenlignet deretter saken med søknader fra barn med ukjent far, og hevdet at myndighetene neppe kan avslå slike søknader ut fra usikker identitet. Dette måtte ifølge advokaten få betydning for saker der far er kjent, men der hans identitet anses som usikker.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt
As statsborgerskapssøknad er vurdert opp mot statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav a, som krever at søkeren på vedtakstidspunktet har «dokumentert eller på annen måte klarlagt sin identitet». Søknaden ble avslått fordi det grunnleggende kravet til klarlagt identitet ikke ble ansett å være oppfylt. A hadde fremlagt norsk fødselsattest, men ikke nasjonalitetspass eller annen dokumentasjon. Slik statsborgerloven praktiseres, kreves det normalt at nasjonalitetspass fremlegges, jf. statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 1-1.
Ettersom Somalia mangler en fungerende sentraladministrasjon, kommer statsborgerforskriften § 1-2 til anvendelse. Bestemmelsen åpner for å gjøre unntak fra kravet om nasjonalitetspass i slike tilfeller. Etter annet ledd kan identiteten anses klarlagt etter en konkret vurdering hvis «opplysningene om søkeren ikke gir grunn til tvil». Spørsmålet i saken er altså om den tvilen som er knyttet til farens identitet (navn og fødselsår) også hefter ved søkeren i en slik grad at søknaden kan avslås.
2. Identitetsbegrepet
Verken statsborgerloven eller utlendingsloven inneholder en definisjon av begrepet «identitet». Heller ikke forskriftsverket har en slik definisjon. Det er også så vidt jeg kan se begrenset veiledning å finne i lovforarbeider, men det er på det rene at det må foretas en konkret vurdering. Sentrale elementer er ansett å være fullstendig navn, fødselsdato og nasjonalitet. Utlendingsnemnda har redegjort nærmere for sin forståelse av begrepet i ombudsmannssak 2009/345, som er publisert på ombudsmannens nettsider. Det opplyses der at andre identitetselementer er slektskap, fødested, etnisitet, fingeravtrykk, klan- og språktilhørighet. En lignende forståelse av begrepet fremgår på Utlendingsdirektoratets nettsider.
Jeg har heller ikke i denne saken grunnlag for merknader til denne generelle forståelsen av begrepet.
3. Bruken av identitetsbegrepet – praksis
Slektskapet med mor og far, som begge var somaliske borgere ved fødselen, er ikke bestridt, og A er født i Norge og har fremlagt norsk fødselsattest. En rekke identitetselementer er dermed klarlagt. Moren har fått norsk statsborgerskap, så hennes identitet anses klarlagt. Det hefter så vidt jeg kan se ikke annen usikkerhet ved A enn hva som er farens rette identitet, noe som riktignok anses som et sentralt forhold ved klarlegging av identitet i statsborgerrettslig sammenheng. Dette elementet har likevel ikke større betydning for norske myndigheter enn at A ville fått norsk statsborgerskap dersom moren hadde fått innvilget sin søknad ca. ett år tidligere (før fødselen), eller A hadde blitt født ca. ett år senere. Barn av norsk borger blir som kjent norsk statsborger ved fødselen, jf. statsborgerloven § 4. Hadde faren vært ukjent for norske myndigheter, ville heller ikke identitetsvilkåret budt på problemer.
Det sentrale rettslige spørsmålet er om utlendingsmyndighetenes strenge fortolkning og bruk av identitetsvilkåret er forsvarlig i denne saken og i andre sammenlignbare saker. Kan tvilen om hvem faren er «smitte over» på barnet slik at norsk statsborgerskap kan nektes? Konsekvensen vil være at en søker, som ikke selv har ansvaret for situasjonen, vil være avskåret fra å bli norsk borger selv om livserfaringen og etter hvert skolegang og utdanning er knyttet til det norske samfunnet. Dette strider mot den uttalte målsetningen i norsk innvandrings- og integreringspolitikk om best mulig å integrere innvandrere og å bidra til at mennesker som bor permanent i riket skal bli norske borgere. Dette har blant annet kommet til uttrykk i forarbeidene til statsborgerloven, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 21. Synspunktet er gjentatt i Prop. 50 L (2011–2012) på side 5, som munnet ut i en lovendring nylig, se pkt. 4 nedenfor. Etter min mening synes det lite rimelig å nekte norsk statsborgerskap når botiden i Norge er relativt lang, tilknytningen til foreldrenes opprinnelige hjemland er liten og integreringen i det norske samfunnet er sterk. Uansett vil det for barn født i Norge med minst én forelder med norsk statsborgerskap lett oppleves som urimelig og føles ekskluderende å bli nektet norsk statsborgerskap. Praksisen innebærer også en mistenkeliggjøring av søkerne, uten at det har grunnlag i egen atferd, noe som i seg selv er problematisk.
Det er altså klare rettspolitiske argumenter mot dagens praksis, noe jeg for øvrig også påpekte i sak 2009/345. I den saken fant jeg, under tvil, ikke tilstrekkelige rettslige holdepunkter for å kritisere praksisen, som var begrunnet i norske myndigheters behov for å kjenne identiteten til personer som gis norsk statsborgerskap. For barn med en avledet identitetstvil syntes praksisen å være saklig begrunnet i hensynet til å kunne hindre etableringen av doble identiteter og til å hindre doble statsborgerskap. Utlendingsmyndighetene måtte etter mitt syn ha en relativt stor grad av frihet ved anvendelsen av statsborgerlovens identitetsbegrep og ved etableringen av en forvaltningspraksis på dette viktige området. I uttalelsen la jeg til grunn at det ligger innenfor denne friheten å ha som rettslig utgangspunkt at det ikke må hefte berettiget tvil ved foreldrenes identitet for å anse barns identitet som klarlagt, gitt den misbruksfaren som antas å foreligge. Jeg tok imidlertid ikke stilling til om dagens praksis også er akseptabel der utlendingsforvaltningens begrunnelse for den strenge holdningen ikke slår til.
Denne saken ligger annerledes an enn sak 2009/345. Somalia har manglet en fungerende sentraladministrasjon siden 1991, og offisielle registre finnes ikke. Ifølge Landinfo (Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon) ble offisielle dokumenter og registre ødelagt under borgerkrigen. Ifølge nemnda utstedes det nå i noen grad ID-dokumenter etc, men notoriteten er lav. Dette må etter mitt syn få betydning for vurderingen av identitetsvilkåret etter statsborgerloven. Det er jo faren for misbruk av norsk statsborgerskap og norskregistrert identitet som er det bærende hensynet for å nekte søknader om norsk statsborgerskap for barn.
I sak 2009/345 tok jeg utgangspunkt i utlendingsmyndighetenes opplysning om at det for irakiske søkere var risiko for misbruk av et eventuelt norsk statsborgerskap. Den reelle muligheten for slikt misbruk kunne jeg ikke vurdere. I foreliggende sak har det imidlertid nettopp vært forsøkt å få klarlagt dette nærmere. Utlendingsnemnda ble derfor bedt om å uttale seg om det er «reelle muligheter for at søkeren i denne saken vil kunne etablere en dobbel identitet på en måte som kan være til skade for det norske samfunnet». I svarbrevet, som delvis er sitert ovenfor, heter det kort at «barnet kan få utstedt dokumenter og utøve rettigheter i Somalia eller andre land med en annen identitet enn den som er registrert i Norge». Dette fremstår som svært hypotetisk. Det synes å forutsette tur til Somalia med faren, som ikke har foreldreansvar, i en situasjon der verken faren (en tidligere asylsøker) eller A har utlendingspass som gjelder innreise til Somalia. I alle fall gjelder dette A. Hvis faren er en annen enn den han har utgitt seg for i Norge i tilknytning til asylsaken, er det etter nemndas opplysning mulig at sønnen på et tidspunkt vil kunne få utstedt ID-dokumenter fra en instans i Somalia på et annet navn og derigjennom få etablert en dobbel identitet. Dette skal altså gjelde selv om farens navn ikke fremgår av noen offisielle registre. Da somaliske dokumenter har lav notoritet, er det imidlertid usikkert hvordan et slikt dokument eventuelt vil kunne benyttes videre. Dessuten antar jeg at uriktige ID-dokumenter uansett vil kunne fremskaffes hvis det er et sterkt ønske om det. Hva som utgjør en misbruksfare hvis norsk statsborgerskap gis, er høyst uklart.
En streng praksis i strid med så vidt sterke rettspolitiske hensyn som her foreligger, må etter mitt syn begrunnes godt for å stå seg. Slik jeg ser denne saken, står vi overfor en situasjon der utlendingsmyndighetenes uttalte begrunnelse for en streng fortolkning og anvendelse av identitetsvilkåret ikke synes å slå til. Det knytter seg derfor «begrunnet tvil» til utfallet av saken, slik ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd uttrykker det. Jeg må på denne bakgrunn be Utlendingsnemnda om å vurdere saken på nytt.
Jeg tilføyer at nemnda også må vurdere nøye spørsmålet om rekkevidden av FNs barnekonvensjon i saken, og særlig hva som anses å være barnets beste (artikkel 3). Selv om det generelt sett kan være «vanskelig å foreta en kvalitativ vurdering av om det er til et barns beste å være norsk borger som sin mor eller somalisk statsborger som sin far», slik nemnda skriver i klagevedtaket, må dette vurderes mer konkret. Moren, som opplyses å ha eneansvaret for A og ikke skal ha bodd sammen med faren siden fødselen, har selv tatt et bevisst valg. Dette er en annen situasjon enn der to ektefeller har hvert sitt statsborgerskap, slik tilfellet var i ombudsmannssak 2009/345. Forholdene i Somalia kan videre neppe sammenlignes med forholdene i Irak.
4. Endringer i regelverket
Ved lov 27. april 2012 nr. 22 ble det blant annet besluttet å endre formuleringen av identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a. Ifølge kgl. res. samme dag skal lovendringen tre i kraft 1. januar 2013. I lovproposisjonen, jf. Prop. 50 L (2011–2012) side 8 flg., ble det opplyst at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeidet med endringer i statsborgerforskriften, slik at enkelte grupper som i dag får avslag i fremtiden skal få norsk statsborgerskap. I høringsbrev 25. juni 2009 fra det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet heter det blant annet på side 13 at barn er «selvstendige rettssubjekter som bør få klarlagt sin identitet uavhengig av foreldrenes tidligere handlinger». Høringen og uttalelsen i proposisjonen er nå fulgt opp med endringsforskrift 19. juni 2012 nr. 598, som innfører en ny unntaksbestemmelse i statsborgerforskriften § 1-3 for visse grupper søkere. Forskriftsendringen trådte i kraft 1. juli i år, og i statsborgerforskriften § 1-3 første ledd heter det nå:
«Dersom søkeren er født i riket og har fått sin identitet registrert i folkeregisteret, skal identiteten anses for klarlagt uten at det stilles krav om å legge frem pass, og uten at det stilles krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt for at de oppgitte identitetsopplysningene er riktige.»
Dette synes å omfatte et tilfelle som As, og det antas at han etter forskriftsendringen ikke lenger vil bli møtt med avslag som følge av uavklart identitet på grunn av usikkerhet knyttet til faren.
5. Oppsummering
Det kan anføres sterke rettspolitiske argumenter mot den strenge praksisen som har vært fulgt inntil helt nylig knyttet til såkalt avledet identitetstvil hos barn som søker om norsk statsborgerskap. Praksisen hviler på norske myndigheters ønske om å vite hvem søkerne er og å unngå ulike typer av misbruk, særlig etablering av dobbel identitet. I denne saken, og i tilsvarende saker som gjelder somaliske barn, fremstår det som svært usikkert om norsk statsborgerskap for klageren vil kunne misbrukes på en slik måte. Det knytter seg derfor begrunnet tvil til vurderingen og konklusjonen i As sak. Selv om regelverket nå er endret og A i prinsippet kan fremsette en ny statsborgerskapssøknad, må jeg må be om at Utlendingsnemnda behandler saken på nytt med utgangspunkt i mine merknader ovenfor.
Jeg anser det for øvrig som positivt at regelverket er endret, noe som selvsagt vil påvirke praksis. Dette vil bedre den rettslige stillingen til barn som hittil har blitt rammet av at en av foreldrenes identitet anses som usikker.»