A klaget over Utlendingsnemndas avslag på hennes fire barns søknader om norsk statsborgerskap. A ble selv norsk borger i 2008, mens hennes ektefelle fikk avslag på sin søknad. Avslaget var begrunnet i usikkerhet om ektefellens rette identitet. Nemnda v/nemndleder mente at denne usikkerheten også heftet ved barna og viste til at barna har farens etternavn. To av barna ankom Norge i 2000 sammen med moren fra Irak, mens de to andre ble født i riket i henholdsvis 2001 og 2003.
I klagen ble det anført at tvil om farens rette navn ikke automatisk skaper «berettiget tvil» om barnas identitet. Nemnda hadde etter klagerens syn ikke vurdert tvilen konkret. Det het videre at utlendingsmyndighetenes identitetsbegrep «går ut over hva ‘identitet’ er ment å bety fra lovgivers side».
Utlendingsnemnda ble herfra bedt om å redegjøre for sitt standpunkt om at identiteten til de to barna som er født i Norge er usikker og for forståelsen av begrepet «identitet» der mor er blitt norsk borger. Betydningen av at barna har farens slektsnavn ble også problematisert. Videre ble det bedt om en nærmere begrunnelse for den strenge praksisen på området. Det ble også påpekt at nemnda ikke hadde vurdert uttrykkelig hva som ville være til barnas beste, jf. FNs barnekonvensjon 20. november 1989 art. 3 nr. 1, som i henhold til menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2 nr. 4 og § 3 gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning.
I svarbrevet viste Utlendingsnemnda v/sekretariatet til statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav a om at en persons identitet må være «klarlagt» og til uttalelser i forarbeidene om at det ikke må foreligge «berettiget tvil» om en søkers identitet. Deretter het det:
«Hva som utgjør en persons identitet er ellers ikke definert i utlendingsloven eller statsborgerloven. Fullstendig navn, fødselsdato og nasjonalitet er i praksis ansett som sentrale elementer som kjennetegner en spesifikk person. I tillegg vil slektskap, fødested, etnisitet, fingeravtrykk, klan – og språktilhørighet mv. inngå som slike elementer.»
Etter «fast forvaltningspraksis» anses ikke et barns identitet tilstrekkelig klarlagt når det knytter seg identitetstvil til en av foreldrene. Begrunnelsen er at «et barns identitet vil være nøye knyttet til foreldrenes identitet». Nemndas sekretariat uttalte om dette:
«Når det foreligger identitetstvil knyttet til en eller begge foreldre, kan det for eksempel bety at foreldrene/forelderen er registrert med en annen identitet i hjemlandet enn den som er oppgitt i Norge. Om et barn som er født i Norge blir registrert i hjemlandet, vil barnet i en rekke tilfeller bli registrert med navn i henhold til hjemlandets registreringer på foreldrene. Barnet kan da få ulik identitet i Norge og hjemlandet og vil igjen kunne få pass pålydende ulik identitet fra henholdsvis Norge og hjemlandet. Tilsvarende gjelder om barnet er født i hjemlandet og er registrert der før utreisen til Norge. I andre tilfeller kan identitetstvilen gjelde foreldrenes /forelderens oppgitte nasjonalitet. Dersom barnet gis norsk statsborgerskap, vil det ha betydning for evt. løsningsregler og barnet vil da, i strid med loven, kunne få to statsborgerskap.»
Nemnda opplyste at barna i klagesaken ikke er statsløse, idet de etter irakisk statsborgerlov har statsborgerskap etter sin far uavhengig av fødested. Navn har også betydning i slike saker ut fra arabiske navnetradisjoner der «et barn får et eget navn, sin fars navn, deretter sin bestefars navn og så evt. stamme/familienavnet. Barnet identifiseres altså gjennom angivelsen av deres ‘uforanderlige’ avstamming flere generasjoner bakover. Derfor vektlegger utlendingsmyndighetene slektsnavn i slike saker.»
Nemnda opplyste også at «antallet saker der det foreligger identitetstvil knyttet til en eller begge foreldre er av betydelig omfang og synes voksende». Det fremgikk videre at nemnda så langt ikke hadde gitt statsborgerskap etter dispensasjonsbestemmelsen i lovens § 19 til slike barn.
Om forholdet til FNs barnekonvensjon og Europarådets konvensjon om statsborgerskap 6. november 1997 uttalte nemnda:
«FNs barnekonvensjon og Europarådskonvensjonen er tatt hensyn til ved utforming av loven, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) pkt. 2.6.4 og 2.6.6. Europarådskonvensjonen art. 6 innebærer at norsk lovgivning skal legge til rette for erverv av norsk statsborgerskap. At en søknad avslås når vilkårene for erverv ikke er oppfylt, vil etter UNEs vurdering ikke innebære et brudd på konvensjonen.
Det er ikke foretatt en konkret vurdering av barnets beste, jf. Barnekonvensjonen art 3. Generelt må det bemerkes at det er vanskelig å foreta en kvalitativ vurdering av om det er til et barns beste å være norsk borger (som sin mor i dette tilfellet) eller irakisk (som sin far i dette tilfellet). UNE er kjent med at det i flere henseende generelt vil være praktiske fordeler for barnet knyttet til det å ha et norsk statsborgerskap når barnet er bosatt i Norge. De generelle praktiske fordelene barnet får ved et norsk statsborgerskap anses likevel ikke å være tilstrekkelig tungtveiende til å tilsidesette de hensyn som gjør at lovgiver har satt som vilkår at identiteten skal være klarlagt før norsk statsborgerskap gis. I den aktuelle saken er det ikke anført særskilte momenter som tilsier en inngående vurdering av spørsmålet utover det som etter UNEs vurdering er vurdert av lovgiver.»
Klageren anførte deretter at nemnda ikke hadde vurdert den enkeltes sak og at beviskravet for identitet (vanlig sannsynlighetsovervekt etter statsborgerforskriften § 1-2) var oppfylt. Det ble også fremhevet at forvaltningspraksisen fører til forskjellsbehandling av barn med foreldre som henholdsvis har og får norsk statsborgerskap, og at dette er «utilsiktet og ikke i tråd med lovgivers intensjon».
Nemnda v/sekretariatet tilbakeviste påstanden om manglende konkret vurdering og påpekte at loven har ulike ervervsmåter for statsborgerskap.
Ved sakens avslutning uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt
De fire barnas søknader er alle vurdert opp mot statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav a, som krever at søkerne på vedtakstidspunktet har «dokumentert eller på annen måte klarlagt sin identitet». De to eldste er vurdert som selvstendige søkere fordi de har fylt 12 år, jf. § 7 første ledd bokstav b, og er i tillegg vurdert som bipersoner etter § 17, idet moren har ervervet norsk statsborgerskap. De to yngste er utelukkende vurdert som bipersoner. Alle har imidlertid fått søknadene avslått fordi det grunnleggende kravet til klarlagt identitet ikke anses oppfylt.
Barnas identitet er søkt dokumentert ved blant annet irakiske S-pass (de to eldste) og kopi av morens S-pass (de to yngste). Selv om originalt, gyldig pass som hovedregel oppfyller kravet til dokumentert identitet etter statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 1-1, gjelder ikke dette slike irakiske pass. Dokumentene anses å ha mangelfull notoritet, slik at norske myndigheter ikke kan bygge på de identitetsopplysningene passet gir uttrykk for. Denne vurderingen er bygget på kjennskap til irakiske forhold, noe jeg vanskelig kan ha en selvstendig oppfatning om. Dette er for øvrig heller ikke problematisert i klagen. Uenigheten står om anvendelsen av unntaksbestemmelsen i forskriften § 1-2 for søkere som ikke kan dokumentere sin identitet ved fremleggelse av pass. Jeg forstår nemndlederen slik at unntaksbestemmelsen i prinsippet er anvendelig, og at det anses «umulig å fremskaffe originalt, gyldig pass» med tilstrekkelig notoritet fra Irak i dag, jf. forskriften § 1-2 første ledd nr. 1. Det er imidlertid et vilkår etter bestemmelsens annet ledd at «opplysningene om søkeren ikke gir grunn til tvil». Spørsmålet i saken er om den tvilen som er knyttet til farens identitet, også hefter ved barna i en slik grad at søknadene av den grunn kan avslås.
Farens sak har ikke vært brakt inn for ombudsmannen, og tvilen knyttet til hans identitet er ikke problematisert i klagen. Jeg må derfor ta som utgangspunkt opplysningene i saken om at faren har operert med forskjellige identiteter i Norge, Sverige og Danmark, og at det er uklart for norske myndigheter hva som er hans korrekte identitet.
2. Identitetsbegrepet
Verken statsborgerloven, utlendingsloven fra 1988 eller utlendingsloven fra 2008 inneholder en definisjon av begrepet «identitet». Heller ikke forskriftsverket har en slik definisjon. Det er også så vidt jeg kan se begrenset veiledning å finne i lovforarbeider. Utlendingsnemnda v/sekretariatet har i sitt svarbrev gjort rede for sin forståelse av begrepet i statsborgerrettslig sammenheng, se sitatet ovenfor. Sentrale elementer er fullstendig navn, fødselsdato og nasjonalitet. Andre identitetselementer angis å være slektskap, fødested, etnisitet, fingeravtrykk, klan- og språktilhørighet. En lignende forståelse av begrepet fremgår på Utlendingsdirektoratets nettsider. Jeg har ingen merknader til denne generelle forståelsen av begrepet.
3. Anvendelsen av identitetsbegrepet
For alle barna er en rekke identitetselementer klarlagt. Særlig gjelder dette for de to yngste: Slektskap med mor og far er ikke omtvistet, de er født i Norge og har norsk fødselsattest med opplysninger om fødested og fødselsdato. Mor har fått norsk statsborgerskap, så hennes identitet anses klarlagt uavhengig av mangler ved irakiske identitetsdokumenter. Så vidt jeg forstår, er farens irakiske nasjonalitet ikke omtvistet. Foreldrene har valgt navn for sine barn, og barna har ikke fremstått med ulike navn i ulike sammenhenger eller på annen måte skapt tvil om hvem de er og hvor de kommer fra. De kan ikke mistenkes for å ville skjule sin identitet, slik situasjonen kan være for enkelte utlendinger, eller for på annen måte å ville utnytte situasjonen. Likevel anses tvilen om hvem faren er for å «smitte over» på barna slik at deres identitet etter utlendingsmyndighetenes oppfatning ikke er klarlagt.
Dette må anses å være en streng anvendelse av identitetsbegrepet, som for øvrig er opplyst å være i tråd med fast praksis. En nektelse av å gi norsk statsborgerskap innebærer at barna, som ikke selv har ansvaret for situasjonen, foreløpig vil være avskåret fra å bli norske borgere selv om livserfaringen og etter hvert skolegang og utdanning er knyttet til det norske samfunnet. Dette strider mot den uttalte målsetningen i norsk innvandrings- og integreringspolitikk om best mulig å integrere innvandrere og å bidra til at mennesker som bor permanent i riket, skal bli norske borgere. Dette har blant annet kommet til uttrykk i forarbeidene til statsborgerloven, jf. Innst. O. nr. 86 (2004-2005) pkt. 2.1.1. Jeg antar at det også lett vil stride mot folks alminnelige rettsfølelse, i alle fall der botiden i Norge er lang, tilknytning til foreldrenes opprinnelige hjemland liten og integreringen i det norske samfunnet sterk. Særlig gjelder dette der en familie, som her, samlet har tilkjennegitt et ønske om å bli norske borgere, og der en av foreldrene har ervervet norsk statsborgerskap. Eventuelle barn født etter dette tidspunktet vil for øvrig bli norske borgere, uavhengig av farens identitet, jf. statsborgerloven § 4. Uansett vil det for klagerens barn og for alle barn født i Norge eller som kom hit i ung alder og med lang botid i riket, lett oppleves som urimelig og føles ekskluderende å bli nektet norsk statsborgerskap. Praksisen innebærer også en mistenkeliggjøring av søkerne, uten grunnlag i egen atferd, noe som i seg selv er problematisk.
Selv om det er klare rettspolitiske argumenter mot dagens praksis, og særlig i en situasjon der en av foreldrene er blitt norsk borger, har jeg ikke funnet tilstrekkelige rettslige holdepunkter for å kritisere en slik praksis. Utlendingsnemnda har gitt en akseptabel redegjørelse for praksisen, som har sin bakgrunn i norske myndigheters behov for å kjenne identiteten til personer som gis norsk statsborgerskap. For barn som anses å ha en avledet identitetstvil iet tilfelle som det foreliggende, synes praksisen å være saklig begrunnet i relevante forhold, nemlig hensynet til å kunne hindre etableringen av doble identiteter og til å hindre doble statsborgerskap ut over de tilfellene statsborgerloven åpner for. Jeg kan ikke vurdere hvilken reell risiko det er for ulike typer misbruk og dermed for styrken i disse hensynene. Utlendingsmyndighetene må etter mitt syn ha en relativt stor grad av frihet ved anvendelsen av statsborgerlovens identitetsbegrep og ved etableringen av en forvaltningspraksis på dette viktige området. Det legges til grunn at det ligger innenfor denne friheten å ha som rettslig utgangspunkt at det ikke må hefte berettiget tvil ved foreldrenes identitet for å anse barns identitet som klarlagt, gitt den misbruksfaren som antas å foreligge. Saken har imidlertid budt på tvil, først og fremst i forhold til de to barna som ble født i Norge, der en rekke sentrale identitetskjennetegn utvilsomt er klarlagt.
Om dagens praksis også er akseptabel der utlendingsforvaltningens begrunnelse for den strenge holdningen ikke slår til, er mer usikkert.
4. Konkret vurdering
Klageren har anført at Utlendingsnemnda ikke har foretatt en konkret vurdering og ikke skilt mellom de ulike tilfellene. Videre er det anført at beviskravet – alminnelig sannsynlighetsovervekt for identitet etter statsborgerforskriften § 1-2 – er oppfylt.
Etter det jeg kan se, har nemnda v/nemndlederen foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av de fire sakene og lagt et korrekt beviskrav til grunn. I tillegg til (kopi av) pass, har nemnda vurdert de to eldste barnas irakiske identitetskort og den fremlagte erklæringen av en venn av familien. Erklæringen bekrefter at de oppgitte identiteter er korrekte. Nemndlederen har imidlertid ikke ansett denne dokumentasjonen for å være tilstrekkelig. Gitt tvilen omkring farens identitet og kvaliteten på irakiske identitetsdokumenter, anser ikke nemnda barnas identitet for å være klarlagt.
I svarbrevet hit er det også redegjort nærmere for henvisningen i klagevedtakene til at barna har farens navn. I saker hvor det er fars identitet som er usikker, er det et relevant moment i saken at barna har fått farens navn. Det vil da knytte seg usikkerhet til om slektsnavnet gir et dekkende uttrykk for avstamning ut fra hjemlandets navnetradisjon.
Nemndlederen har også vurdert om dispensasjonsbestemmelsen i statsborgerloven § 19 er anvendelig, men kommet til at den ikke er det. Heller ikke denne vurderingen, som gjaldt alle fire barna, kan kritiseres herfra slik sakene ligger an.
Det er imidlertid en svakhet ved vedtakene at FNs barnekonvensjon ikke uttrykkelig er nevnt. På spørsmål herfra har nemnda v/sekretariatet opplyst at det ikke er «foretatt en konkret vurdering av barnets beste, jf. Barnekonvensjonen art. 3». Dette er forklart med at lovgiveren har vurdert forholdet til barnekonvensjonen og at det ikke er anført særskilte momenter «som tilsier en inngående vurdering av spørsmålet». Det er imidlertid fastsatt i konvensjonens art. 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn («a primary consideration») ved alle handlinger som berører barn. Konvensjonen ble som kjent gjort til norsk lov i 2003 gjennom ved en tilføyelse i menneskerettsloven § 2 nr. 4, og den skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Det er derfor nødvendig at nemnda uttrykkelig vurderer hensynet til barnets beste i alle saker som gjelder vurderingspregete temaer, selv om lovgiveren forutsetningsvis skal ha tatt hensyn til dette i det generelle regelverket. Det er derfor beklagelig at nemnda ikke har vurdert hensynet til hva som er til de fire barnas beste i sine avgjørelser.
I forarbeidene til statsborgerloven er barnekonvensjonen for øvrig vurdert i enkelte sammenhenger, men jeg kan ikke se at spørsmålet er drøftet i relasjon til identitetstvil hos barn. Jeg har imidlertid forståelse for at det i utgangspunktet kan være vanskelig å foreta en kvalitativ vurdering av hva som er til barnas beste når foreldrene har ulikt statsborgerskap, slik nemnda har anført.
At hensynet til barnets beste er vurdert, bør fremgå uttrykkelig av vedtakene, for eksempel som en del av dispensasjonsvurderingen, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 25 tredje ledd. Dette er ikke gjort i de fire sakene som omfattes av klagen, og jeg har heller ikke sett en henvisning til barnekonvensjonen i lignende saker om statsborgerskap for barn. Dette kan tyde på at utlendingsmyndighetene ikke i tilstrekkelig grad har vært og er seg bevisst denne konvensjonens betydning på statsborgerfeltet. I andre saker som i stor grad berører barn, slik som familiegjenforening/familieetablering og utvisningssaker, er det mitt inntrykk at hensynet til barnets beste etter barnekonvensjon art. 3 i økende grad uttrykkelig kommenteres av utlendingsmyndighetene. I den nye utlendingsloven er det inntatt bestemmelser om hensynet til barnets beste i ulike sammenhenger ut fra informasjonshensyn, se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 53-55. Det er grunn til å forvente at bevisstheten omkring dette hensynet er økende og at utlendingsmyndighetene i større grad vil synliggjøre vurderingene i vedtakene. Dette er en ønskelig utvikling for å sikre at hensynet faktisk blir tilstrekkelig vurdert og av hensyn til etterprøvbarheten. Etter mitt syn bør det også være alminnelig praksis i relevante saker etter statsborgerloven.
En annen sak er at det etter omstendighetene ikke vil være nødvendig med noen inngående vurdering av spørsmålet, som det heter i svarbrevet hit. Slik synes situasjonen å være i denne klagesaken. I andre saker, for eksempel der en søskenflokk får ulike statsborgerskap avhengig av fødselstidspunkt og tidspunkt for foreldres erverv av norsk statsborgerskap, kan dette stille seg annerledes. Her vil det lett kunne tenkes at en dispensasjon ut fra hensynet til søskenflokkens enhet og det enkelte barns beste vil være på sin plass.
5. Foreslåtte endringer i regelverket
Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som da var ansvarlig for utlendingsforvaltningen, igangsatte i 2009 et lovgivningsarbeid på statsborgerfeltet, jf. høringsbrev 25. juni 2009. Det er blant annet foreslått at barn som er født og registrert i Norge skal anses å oppfylle identitetsvilkåret. «Barn er selvstendige rettssubjekter som bør få klarlagt sin identitet uavhengig av foreldrenes tidligere handlinger», heter det på s. 13 i høringsbrevet. Barn som søker om norsk statsborgerskap som biperson, skal også på visse vilkår kunne ha rett til å erverve norsk statsborgerskap selv om foreldrenes søknader avslås på grunn av tvil om identiteten.
Som nevnt mener jeg det er klare rettspolitiske ulemper ved dagens praksis omkring avledet identitetstvil hos barn. Forvaltningspraksisen vil i mange tilfeller ikke være til det enkelte barns beste, og den skal visstnok heller ikke være i tråd med anbefalinger fra FNs barnekomité, se Barnekonvensjonen, Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg (2008) på s. 100. Jeg er derfor positiv til departementets initiativ til overordnede grep på dette området.
Jeg har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på detaljene i lovforslaget som berører barn.
6. Sammenfatning
Det er klare rettspolitiske argumenter mot dagens praksis. Jeg anser det derfor som positivt at det på departementsnivå er igangsatt et lovgivningsarbeid for blant annet å bedre den rettslige stillingen til barn som i dag blir rammet av at foreldrenes identitet ikke anses som klarlagt.
Jeg har imidlertid, under tvil, ikke funnet tilstrekkelig rettslig grunnlag for å kritisere dagens strenge praksis for avledet identitetstvil hos barn i den foreliggende situasjonen. Dette gjelder barn som får et sentralt identitetskjennetegn (navn) fra den av foreldrene som det er knyttet usikkerhet til, og hvor hjemlandets regler tilsier at det kan være en risiko for doble identiteter eller andre uheldige forhold ved en mer liberal praksis. Hvordan situasjonen skal bedømmes i andre tilfeller, har jeg ikke tatt stilling til.
Hensynet til barnets beste må imidlertid her som på andre områder vurderes i henhold til FNs barnekonvensjon og menneskerettsloven, og denne vurderingen bør synliggjøres i begrunnelsene som gis.
Jeg har ikke holdepunkter for å kritisere utfallet av de fire sakene som klagen omfatter.»
Utlendingsnemnda opplyste senere at den ville «følge opp uttalelsen, bl.a. gjennom at det vil fremgå av vedtakene i slike og tilsvarende saker at det er foretatt en vurdering opp mot barnekonvensjonen. Dette vil bli gjort som en del av vurderingen av statsborgerloven § 19.» Det fremgikk videre at nemnda heretter ville «vurdere barnets situasjon opp mot barnekonvensjonen i andre sakstyper hvor dette frem til nå ikke er gjort konsekvent, herunder i saker som gjelder avgjørelser om permanent oppholdstillatelse».