Uttalelse
Sakens bakgrunn
Klager i saken er A. As far – B – henvendte seg i 2014 til Fylkesmannen i Rogaland med en klage vedrørende en psykolog som A hadde gått til behandling hos mens hun var mindreårig. På tidspunktet for denne henvendelsen var A voksen.
På bakgrunn av henvendelsen ble det opprettet tilsynssak mot psykologen. Saken ble 22. desember 2014 oversendt fra Fylkesmannen til Statens helsetilsyn. Behandlingen hos Helsetilsynet resulterte i at psykologens autorisasjon ble tilbakekalt ved vedtak 5. mars 2015. En kopi av vedtaksbrevet ble sendt As far. Begrunnelsen som var inntatt i brevet, inneholdt blant annet helseopplysninger hentet fra As pasientjournal.
A henvendte seg til Helsetilsynet ved brev 30. august 2015. Hun gjorde blant annet gjeldende at Helsetilsynet hadde brutt sin taushetsplikt overfor henne ved å sende faren kopi av vedtaksbrevet 5. mars 2015.
Helsetilsynet svarte på As henvendelse ved brev 21. september 2015. Det ble vist til at pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a gir den som har anmodet om vurdering av mulig rettsbrudd, rett til å få en underretning om resultatet av tilsynssaken og en kort begrunnelse for vurderingen. Helsetilsynet presiserte at taushetsplikten satte begrensninger for hvilke opplysninger som kunne videreformidles i denne forbindelse. I den konkrete saken mente imidlertid Helsetilsynet at det hadde vært adgang til å gi faren innsyn i opplysningene som gjaldt A. Dette ble begrunnet med at faren i telefonsamtaler med tilsynsmyndigheten hadde uttalt seg på måter som etter Helsetilsynets vurdering tilsa at han utvilsomt var kjent med disse opplysningene fra før av. Helsetilsynet mente derfor at taushetsplikten overfor A ikke var brutt. Samtidig ble det gitt uttrykk for at det trolig ville ha vært mer hensiktsmessig å sende faren en oppsummering av Helsetilsynets vedtak i stedet for kopi av vedtaksbrevet.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
A klaget 3. desember 2015 til ombudsmannen over Statens helsetilsyns håndtering av tilsynssaken. A ga i klagen blant annet uttrykk for at Helsetilsynet hadde brutt taushetsplikten ved å oversende kopi av vedtaksbrevet til hennes far.
I første omgang ba ombudsmannen Helsetilsynet om å oversende dokumentene i saken. Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble det funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
I brev 18. januar 2016 herfra ble Helsetilsynet bedt om å redegjøre for sin forståelse av hvem som har rett til å be om en pliktbruddsvurdering, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Konkret ble det spurt om As far hadde en slik rett. Videre ble det bedt om en vurdering av om retten til begrunnelse og innsyn mv. etter § 7-4 a beror på om den som har fremsatt anmodningen, er omfattet av personkretsen som har rett til å be om opprettelse av tilsynssak, jf. § 7-4 første ledd. Det ble dessuten bedt om Helsetilsynets syn på hvilke prosessuelle rettigheter As far hadde i denne saken i henhold til § 7-4 a. Det ble også spurt om Helsetilsynet anså telefonsamtalene med As far som tilstrekkelig grunnlag for å gi ham innsyn i alle opplysningene som fremgår av vedtaket. Endelig ble det spurt om det forelå telefonnotater fra de aktuelle samtalene.
Helsetilsynet svarte på spørsmålene i brev 5. februar 2016. Til spørsmålet om hvem som har rett til å be om pliktbruddvurdering, svarte Helsetilsynet:
«Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 fastslår at pasient, bruker og andre som har rett til det kan be tilsynsmyndigheten om å vurdere mulig pliktbrudd. Alternativet ‘andre som har rett til det’ åpner blant annet for at pasienten/brukeren kan bli representert av andre med fullmakt. […]
Etter Statens helsetilsyns vurdering hadde [B] ikke en rett til å be om en pliktbruddsvurdering i medhold av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.
Uavhengig av hvordan tilsynsmyndighetene – Fylkesmannen eller Statens helsetilsyn – blir kjent med en hendelse, har vi plikt til å undersøke den dersom opplysningene er av en slik karakter at de – av hensyn til pasientsikkerheten, kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og til tilliten til helsepersonell og tjenestene – bør følges opp med tilsyn.[…].»
Til spørsmålene om retten til begrunnelse og innsyn mv. samt As fars prosessuelle stilling uttalte Helsetilsynet følgende:
«Statens helsetilsyn legger til grunn at prosessuelle rettigheter i medhold av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a gjelder den personkrets som har rett til å be om opprettelse av tilsynssak, jf. samme lov § 7-4.
Under henvisning til redegjørelsen ovenfor legger vi til grunn at [B] ikke hadde prosessuelle rettigheter i saken i henhold til lovens § 7-4a.
I vårt brev av 21. september 2015 til [A] har vi blant annet vist til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a. Under henvisning til drøftelsen ovenfor, er vi av den oppfatning at dette var egnet til å skape et misvisende bilde av [Bs] prosessuelle rettigheter i tilsynssaken.
For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at [B] ikke ble gitt prosessuelle rettigheter underveis i saksbehandlingen. Statens helsetilsyn var av den oppfatning at god forvaltningsskikk tilsa at [B], på bakgrunn av sin klage, burde bli underrettet om resultatet av tilsynssaken. Vi la også til grunn at han burde gis en begrunnelse for resultatet.»
Når det gjaldt spørsmålene knyttet til taushetsplikt, uttalte Helsetilsynet følgende:
«Som redegjort for i vårt brev av 21. september 2015 til [A] er Statens helsetilsyn av den oppfatning at vi av hensyn til pasienten burde sendt [B] en oppsummering av vedtaket, fremfor en kopi.
I forbindelse med ekspederingen av vedtaket la vi til grunn at [B] var kjent med de opplysningene i vedtaket som er å anse som ‘noens personlige forhold’, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Bakgrunnen for dette var informasjon i [Bs] klage samt informasjon han gav i telefonsamtaler med Statens helsetilsyn.
Statens helsetilsyn har ikke gjengitt nevnte omtalte personlige forhold i telefonnotat.
På det aktuelle tidspunktet ble ikke denne informasjonen ansett å være relevant, da fokuset var på når den privatiserte relasjonen startet. Vi ser i ettertid at det hadde vært ønskelig at omtalte personlige forhold var beskrevet i telefonnotat. Vi vil for ettertiden bestrebe oss på å omtale alle temaer som berøres.»
A kom 24. februar 2016 med merknader til Helsetilsynets svar. Helsetilsynet har ikke kommet med ytterligere kommentarer til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Retten til å anmode om en vurdering av pliktbrudd
Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd at pasienter, brukere og «andre som har rett til det», kan be tilsynsmyndighetene om en vurdering av om pliktbrudd har funnet sted. Alternativet «andre som har rett til det» åpner – som Helsetilsynet også har påpekt – for at pasienten eller brukeren kan bli representert av personer som har fullmakt fra eller er rettslige representanter for den berettigede pasienten eller brukeren.
As far hadde ikke fullmakt fra A. Da A på tidspunktet for anmodningen var over 16 år og hadde samtykkekompetanse, kunne han heller ikke opptre på hennes vegne i kraft av å være hennes forelder/verge. Ombudsmannen er på denne bakgrunn enig med Helsetilsynet i at han ikke hadde rett til å be om en pliktbruddsvurdering i medhold av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4, og at han heller ikke hadde rettigheter etter § 7-4 a.
Samtidig fremstår det ikke som tvilsomt at Helsetilsynet har adgang – og normalt også en plikt – til å vurdere om det bør reises tilsynssak dersom det mottar opplysninger som tilsier at praktiserende helsepersonell kan ha opptrådt på måter som klart er i strid med gjeldende regelverk mv. Denne adgangen og plikten gjelder uavhengig av om opplysningen er gitt av noen som har rett til å anmode om en vurdering av pliktbrudd i medhold av § 7-4 første ledd eller ikke. Dette fremgår også av Helsetilsynets veileder for behandling av hendelsesbaserte tilsynssaker del I.
Det presiseres for ordens skyld at ombudsmannen ikke har tatt stilling til Helsetilsynets vurderinger og avgjørelse i selve tilsynssaken.
2. Retten til begrunnelse mv. i en tilsynssak
I Helsetilsynets brev 21. september 2015 til A er det under punktet «Kopi av vedtak til klager» vist til helsepersonelloven § 7-4 a. Denne henvisning var – som også Helsetilsynet har erkjent i korrespondansen med ombudsmannen – egnet til å skape et uriktig bilde av hennes fars prosessuelle rettigheter i tilsynssaken. Dette er uheldig. I svarbrevet hit har Helsetilsynet lagt til grunn at de prosessuelle rettighetene i medhold av § 7-4 a er forbeholdt den personkrets som har rett til å be om opprettelse av tilsynssak, jf. § 7-4. Dette er ombudsmannen enig i. As far hadde følgelig ikke rettigheter etter § 7-4 a.
Helsetilsynet har lagt til grunn at B – som initiativtaker til tilsynssaken – burde bli underrettet om resultatet av tilsynssaken, og at han også burde gis en begrunnelse for resultatet. Ombudsmannen er enig i at god forvaltningsskikk tilsa at han – selv om han ikke var en part i saken – ble underrettet om selve resultatet i saken. Den omstendighet at en person har mistet sin autorisasjon som psykolog, er ikke å anse som et forhold underlagt taushetsplikt. Hvorvidt orienteringen om resultatet kunne og burde vært supplert med en oppsummering av begrunnelsen – og hva som eventuelt kunne og burde vært med i en slik oppsummering – finner ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på. En minimumsforutsetning ville imidlertid vært at en slik oppsummering ikke inneholdt opplysninger som det ville være i strid med lovbestemt taushetsplikt å gi As far tilgang til. Ombudsmannen oppfatter Helsetilsynets svar slik at man er innforstått med dette.
3. Nedtegning av muntlige opplysninger
Når Helsetilsynet utøver myndighet i egenskap av tilsynsmyndighet, kommer forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse. Forvaltningsloven § 11 d annet ledd første punktum lyder:
«Blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres.»
Helsetilsynet har som nevnt gitt uttrykk for at As far ga opplysninger om As «personlige forhold» i to telefonsamtaler. Dette er imidlertid ikke nedtegnet skriftlig.
Opplysningene som ikke er nedtegnet i denne saken, er ikke gitt av en part. Hensynet til god forvaltningsskikk tilsier imidlertid at muntlige opplysninger gitt i forbindelse med saken, nedtegnes, uavhengig av om de er gitt av en som er part i saken. Nedtegning vil sikre notoritet og gi mulighet for å etterprøve saksbehandlingen. Nedtegning vil i mange tilfeller også være en forutsetning for å kunne ivareta partens rett til kontradiksjon i tilfeller hvor forvaltningen mottar opplysninger muntlig fra andre enn parten selv, jf. forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd. I saken her – hvor Helsetilsynet mente å kunne utlede en adgang til å gi ut ellers taushetpliktige opplysninger på grunnlag av en slik samtale – vil en slik nedtegning også kunne ha bevismessig betydning ved vurderingen av om det foreligger brudd på taushetsplikten. Dette vil bli nærmere belyst under punkt 4 nedenfor.
De svært kortfattede telefonnotatene uten omtale av det som viste seg å bli det sentrale for ombudsmannens undersøkelse – nemlig hvilke taushetspliktige opplysninger As far allerede var kjent med – har vanskeliggjort ombudsmannens etterfølgende kontroll av Helsetilsynets saksbehandling. De åpenbare fordelene ved en relativt utførlig nedtegnelse av muntlig kommunikasjon illustreres av denne saken. At den muntlige kommunikasjonen mellom Helsetilsynet og As far er så summarisk nedtegnet, er på denne bakgrunn i seg selv uheldig og må kritiseres.
4. Taushetsplikt
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 lyder:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om (…) noens personlige forhold»
Det fremstår ikke som tvilsomt at vedtaksbrevet inneholder opplysninger om As «personlige forhold», utover det som er omtalt i klagen og notater fra telefonsamtaler med As far.
Helsetilsynet ga i brev 21. september 2015 til A uttrykk for at taushetsplikten ikke ble brutt, men erkjente samtidig at det ville vært mer hensiktsmessig om faren hadde fått en oppsummering av vedtaket og begrunnelsen for dette. At taushetsplikten ikke var brutt, ble begrunnet med at faren i samtaler Helsetilsynet hadde gitt opplysninger som tilsa at de aktuelle opplysningene allerede var kjent for ham. Helsetilsynet viste til unntak fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 a tredje ledd og helsepersonelloven § 23 nr. 1.
Det følger av helsepersonelloven § 23 nr. 1 at taushetsplikt etter lovens § 21 ikke er til hinder for at «opplysninger gis den som fra før er kjent med opplysningene». Unntaket i § 23. nr. 1 gjelder – i likhet med § 21 – taushetsplikt for helsepersonell. Helsetilsynet kan ikke anses som helsepersonell i lovens forstand, jf. legaldefinisjonen i lovens § 3 første ledd. Unntaksbestemmelsen i § 23 nr. 1 kommer derfor ikke til anvendelse i en sak som denne. En eventuell adgang for Helsetilsynet til å gi As far tilgang til opplysninger om datterens personlige forhold, måtte derfor forankres i forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser eller ulovfestede regler.
Det følger av forvaltningsloven § 13 a tredje ledd at taushetsplikten ikke er til hinder for at «opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig». Som eksempler på at ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold, nevner loven at opplysningene er «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Opplysningene gjengitt i vedtaket, f.eks. opplysninger hentet fra As journal, er åpenbart ikke «alminnelig kjent» eller «alminnelig tilgjengelig andre steder», i lovens forstand. Det synes heller ikke tvilsomt at hun hadde en berettiget interesse i at opplysningene ble holdt hemmelige overfor allmennheten generelt, slik at Helsetilsynet i utgangspunktet hadde plikt til å hindre at utenforstående fikk tilgang til opplysningen. Spørsmålet blir om Helsetilsynet – til tross for dette utgangspunktet – kunne ha adgang til å gi opplysningene til hennes far i en situasjon hvor man la til grunn at han allerede var kjent med de aktuelle opplysningene.
Forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelse tilsvarende helsepersonelloven § 23 nr. 1. Etter ombudsmannens syn vil det imidlertid også etter reglene om forvaltningens taushetsplikt kunne være tillatt å gi enkeltpersoner tilgang til dokumenter og lignende som inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt, dersom disse allerede er kjent for mottakeren. Helsetilsynet har som nevnt vist til forvaltningsloven § 13 a tredje ledd. Alternativt kan en slik adgang forankres i en tolkning av selve beskrivelsen av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd (plikten til å hindre at noen «får adgang eller kjennskap til» opplysninger undergitt taushetsplikt) eller i ulovfestede rettsgrunnlag. Under enhver omstendighet må det imidlertid være en forutsetning at den informasjonen som gis ut, ikke inneholder flere eller mer detaljerte opplysninger om «noens personlige forhold» enn det mottakeren allerede hadde tilgang til fra andre informasjonskilder. Videre må det være en forutsetning at mottakeren gjennom å få tilgang til opplysningene hos forvaltningsorganet, ikke får en bedre eller sikrere kilde til informasjon enn det vedkommende tidligere hadde. Den sistnevnte forutsetningen vil ikke være oppfylt i tilfeller hvor innsyn medfører at mottakeren får bekreftet mer eller mindre sikre antagelser basert på rykter, observasjoner knyttet til personen opplysningen gjelder mv. Hva som kan anses som likeverdige informasjonskilder, vil kunne variere etter opplysningens art.
Når utgangspunktet er at opplysninger er underlagt taushetsplikt, er det forvaltningen som har plikt til å forsikre seg om at vilkårene for utlevering likevel er til stede. Dersom opplysningene gis ut, er det videre forvaltningsorganet som må sørge for notoritet rundt de faktiske omstendighetene som ligger til grunn for vurderingen av forholdet til taushetsplikten. Det vises i denne sammenheng også til punkt 3 ovenfor.
Av begrunnelsen i Helsetilsynets vedtak fremgår det at A har vært innlagt ved barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling. Dette skjedde mens A var mindreårig og fortsatt bodde hos foreldrene. Når dette sammenholdes med de øvrige opplysningene som fremkommer av sakens dokumenter, anser ombudsmannen at Helsetilsynet hadde tilstrekkelig grunnlag for å anta at As far allerede hadde kunnskap om selve innleggelsene. Denne opplysningen gjelder også et forhold som er av en slik karakter at farens informasjonskilde må anses likeverdig med opplysninger fra helsetjenesten eller forvaltningen.
Den foreliggende dokumentasjonen gir derimot ikke grunnlag for å fastslå at As far hadde kjennskap til alle opplysningene som fremgår av vedtaket, og at disse var forankret i likeverdige informasjonskilder. Det er for eksempel ikke holdepunkter i sakens dokumenter for at opplysningene gjengitt i tredje og fjerde hele avsnitt på side 2 i begrunnelsen for vedtaket, fullt ut var kjente for As far. Som påpekt under punkt 3, foreligger det ikke nedtegnelser fra telefonsamtaler med As far som dokumenterer at faren i disse telefonsamtalene har gitt opplysninger som tilsier at han fullt ut var kjent med alle de opplysningene om As personlige forhold som fremgår av begrunnelsen i vedtaket. Det er derfor ikke mulig for ombudsmannen å kontrollere at dette var tilfellet. Det er heller ikke mulig å kontrollere at Helsetilsynet hadde forsikret seg om at de opplysningene As far eventuelt hadde, stammet fra informasjonskilder som var kvalitativt likeverdige med et offisielt brev fra Helsetilsynet. Idet Helsetilsynet ikke har vært i stand til å fremlegge slik dokumentasjon, finner ombudsmannen det ikke godtgjort at det å gi As far tilgang til opplysningene, var forenlig med Helsetilsynets taushetsplikt etter forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 1. På dette punktet er det følgelig grunn til å rette kritikk mot Helsetilsynets håndtering av saken.
Oppsummering
Klagers far inngikk ikke i den personkretsen som etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 hadde rett om å be tilsynsmyndighetene om en pliktbruddsvurdering. Han hadde følgelig heller ikke prosessuelle rettigheter etter lovens § 7-4 a. At faren ikke hadde slike prosessuelle rettigheter, var likevel ikke til hindre for at det kunne opprettes tilsynssak mot psykologen som følge av farens henvendelse.
Slik saken er opplyst, er det ikke grunnlag for å kritisere Helsetilsynet for å ha orientert klagers far om selve utfallet av tilsynssaken. Ombudsmannen finner det derimot ikke godtgjort at det å gi faren tilgang til opplysningene i vedtaksbrevet om klagers personlige forhold var forenlig med Helsetilsynets taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Helsetilsynet må også kritiseres for ikke å ha nedtegnet muntlige opplysninger gitt av klagerens far i tilstrekkelig grad. Nedtegning sikrer notoritet og gir mulighet til å etterprøve saksbehandlingen. Nedtegning vil i mange tilfeller også være en forutsetning for å kunne ivareta en parts rett til kontradiksjon i tilfeller hvor forvaltningen mottar opplysninger muntlig fra andre enn parten selv.
Ombudsmannens behandling av saken avsluttes med disse merknadene, som Helsetilsynet bes merke seg med tanke på behandlingen av fremtidige saker.