Sakens bakgrunn
A ble 25. juli 2014 ilagt et administrativt tillegg av Tollregion Vest-Norge for å ha brutt reglene for foreløpig fortolling gjennom for sen rapportering ved selvdeklarering av varer. Tillegget, som ble fastsatt til 5% av avgiftsbeløpet som kunne ha blitt unndratt med tillegg av påløpte renter, utgjorde kr. 1 810 593. A klaget på det ilagte tillegget 15. august 2014. Primært ble det anført at ileggelsen av tillegget manglet hjemmel i tolloven § 16-10, subsidiært ble det klaget på utmålingen av det ilagte tillegget. På bakgrunn av As klage, gjorde tollregionen delvis om sitt eget vedtak, og satte tillegget ned til 1 million kroner. I vedtaket sendt A 12. november 2014 opplyste tollregionen blant annet:
«Vi gjør oppmerksom på at kopi av vedtaket er sendt inn til Toll- og avgiftsdirektoratet for vurdering. Toll- og avgiftsdirektoratet kan omgjøre dette vedtaket til ugunst for selskapet, jf. forvaltningsloven § 35 tredje ledd.
……….
Dette vedtaket kan påklages innen 5. desember 2014. En eventuell klage skal først sendes til tollregionen. …»
I oversendelsesbrev samme dag, 12. november 2014, til Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) – sendt i kopi til A – skrev tollregionen blant annet:
«Tollregionen har i et delvis omgjøringsvedtak av 11. november 2014 fastsatt det administrative tillegget til NOK 1000 000. Klagen for øvrig oversendes, da klagers prinsipale påstand er at vilkårene for å ilegge administrativt tillegg ikke er oppfylt.»
I tollregionens orienteringsbrev, som fulgte kopien sendt A, sto det blant annet:
«Vedlagt følger en kopi av vårt oversendelsesbrev til Toll- og avgiftsdirektoratet for de delene av vedtaket som opprettholdes. Dersom dere har ytterligere merknader i saken må disse fremsettes direkte overfor Toll- og avgiftsdirektoratet innen to uker etter at dere mottok dette brevet.»
I brev 27. november 2014 skal TAD ha varslet A om en mulig omgjøring til skade i klagebehandlingen, jf. forvaltningsloven § 34 tredje ledd. Det går ikke frem av saksdokumentene hvorvidt A hadde mottatt dette varslet da A i brev 3. desember 2014 direkte til direktoratet kom med «ytterligere kommentarer til hjemmelsgrunnlaget for tollmyndighetenes adgang til å ilegge en tollskyldner et administrativt tillegg.» A avsluttet dette brevet slik:
«Dersom direktoratet kommer frem til at vilkårene for å ilegge tillegg etter [tolloven] §16-10 er oppfylt er vi av den oppfatning at tollregionens utmåling av tilleggets størrelse er en uforholdsmessig sanksjon sett i sammenheng med overtredelsens art og karakter. Denne anførselen gjelder også etter at tollregionen i forbindelse med klageoversendelsen valgte å sette tillegget ned til 1 million kroner.
For øvrig viser vi til klagen vår.»
I TADs vedtak 30. januar 2015 het det blant:
«Tollregionens vedtak av 12. november 2014 er ikke påklaget. Direktoratets adgang til å omgjøre vedtaket reguleres derfor av fvl. § 35 tredje ledd. …
Tollregion Vest-Norges vedtak av 25. juli opprettholdes. Regionens vedtak av 12. november 2014 omgjøres ved at det administrative tillegget endres fra kr 1 000 000 til 5 prosent. ….
Den delen av dette vedtaket som gjelder regionens vedtak av 12. november kan påklages til Finansdepartementet. ….»
I As klage 6. mars 2015 ble det presisert at klagen gjaldt «den delen av direktoratets vedtak som gjelder omgjøring til skade for A». TAD fastholdt sitt vedtak, og videresendte 14. april 2015 klagen til Finansdepartementet. Departementet avviste i brev 14. november 2016 å ta klagen under behandling. Saken ble ansett som endelig avgjort ved direktoratets vedtak 30. januar 2015. Det ble vist til at klageinstansen kan prøve alle sider av saken jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd, og at klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages jf. forvaltningslovens § 28 tredje ledd, første punktum.
A opprettholdt i brev 5. desember 2016 anførselen om at departementet måtte behandle klagen, og presiserte klagen slik: «A har verken påklaget eller bedt om ny behandling av ileggelsen av tilleggsavgift. Dette spørsmålet er, som departementet påpeker, behandlet av to instanser. …. Klagen fra A gjelder om vilkårene for omgjøring til skade etter fvl § 35 er oppfylt, og spesielt spørsmålet om det foreligger tilstrekkelige offentlige interesser for å kunne omgjøre tollregionens vedtak.»
Finansdepartementet svarte A 15. februar 2017 blant annet slik:
«Departementet tolket As brev 6. mars 2015 som en klage på vedtaket om ileggelse av administrativ tilleggsavgift, og fastslo 14. november 2016 at saken var endelig behandlet i forvaltningen ved Tolldirektoratets vedtak i klagesaken. A har i henvendelse 5. desember 2016 presisert at klagen gjaldt Tolldirektoratets vurdering av om vilkårene i forvaltningsloven § 34 tredje ledd første punktum var oppfylt. Etter denne bestemmelsen kan ikke et vedtak endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser.
Etter forvaltningsloven § 28 først ledd kan enkeltvedtak påklages. Et enkeltvedtak er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.
Forvaltningsloven § 34 er en bestemmelse om klageinstansens kompetanse. Interesseavveiningen som skal foretas etter denne bestemmelsen er en avgrensning av klageinstansens kompetanse til å omgjøre vedtak til ugunst for klageren. Avgjørelser knyttet til klageinstansens kompetanse er etter departementets vurdering ikke enkeltvedtak. Det vises bl.a. til forarbeidene til forvaltningsloven, Ot. prp. nr. 3 side 99-100, der det fremkommer at interesseavveiningen som skal foretas er en materiell innskrenkning i klageorganets kompetanse:
«Etter departementets mening bør man derfor fortsatt ha en bestemmelse i forvaltningsloven som gir en videre (og klarere) adgang til endring til skade for en part enn hva som følger av de alminnelige endringsreglene. Men de samme hensyn som taler for å innskrenke klageinstansens kompetanse hvor endring av vedtaket vil bli til skade for klageren, gjør seg gjeldende også her. De begrensninger som er fastsatt i utkastet til ny § 34, bør derfor også tas inn i § 35 både når det gjelder endring av vedtak truffet av en førsteinstans og av vedtak i klagesak. I tillegg til denne «materielle» begrensning i kompetansen bør det fortsatt oppstilles som vilkår for adgang til omgjøring etter bestemmelsen at omgjøringen skjer innen en viss tid.»
I Sivilombudsmannens uttalelse SOMB-2002-57 (2002S 264) kan man også se at dette legges til grunn:
Klageinstansens kompetanse reguleres i utgangspunktet av forvaltningsloven § 34. Det følger av § 34 tredje ledd at vedtaket ikke kan endres til skade for klageren med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser.»
Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at avgjørelser knyttet til klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven § 34 [er] ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. For en prøving av om vilkårene etter § 34 tredje ledd var til stede, må vi derfor henvise til Sivilombudsmannen og domstolene.»
17. februar 2017 henvendte A seg nok en gang til Finansdepartementet, som fastholdt ikke å ta omgjøringssaken «under behandling i departementet som klagesak».
A henvendte seg så 13. mars 2017 til ombudsmannen. I klagen hit anførte A at TADs vedtak 30. januar 2015 var et omgjøringsvedtak gjort av direktoratet i første instans som Finansdepartementet etter loven var pliktig til å behandle som en klagesak. Det sentrale spørsmålet for A var om vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35, herunder hensynet til offentlig interesse, var oppfylt.
Undersøkelsen herfra
Ombudsmannen tok saken opp med Finansdepartementet i brev 5. mai 2017. Hvorfor saken ble tatt opp med departementet, ble i undersøkelsesbrevet forklart slik:
«Departementet og direktoratet/A ASA synes å være uenige om direktoratets vedtak 30. januar 2015 er «vedtak i klagesak» jf. § 28 tredje ledd, og dermed om endringen av det administrative tillegget fastsatt i vedtaket 12. november 2014 ble gjort i medhold av § 34 tredje ledd eller § 35 tredje ledd. Begge bestemmelser inneholder absolutte frister for når melding om endring/omgjøring senest må være sendt klageren/den vedtaket retter seg mot. Hvorvidt fristen(e) er overholdt er ikke berørt av departementet eller A. Ombudsmannen har imidlertid funnet grunn til å undersøke denne delen av saken nærmere av eget tiltak.»
På bakgrunn av at departementet mente det rettslige spørsmålet i saken ble løst av forvaltningsloven § 34 tredje ledd, jf. § 28 tredje ledd, ble det under henvisning til tre måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum spurt om når klagen ble mottatt i tollregionen. Det ble også bedt om en redegjørelse for hvilken dato departementet anså som utgangspunkt for fristberegningen etter § 34 tredje ledd annet punktum. I tillegg ble det bedt om departementets syn på om fristen for å endre til skade var overholdt, og om så ikke var tilfelle, hvilke konsekvenser det hadde for saken.
Finansdepartementet svarte i brev 9. juni 2017 at det ikke forelå informasjon om at klagen ble mottatt senere enn 15. august 2014. Skulle fristen regnes fra den datoen, var fristen oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet. Etter departementet syn burde fristen tidligst beregnes fra 12. november 2014, som var da tollregionen satte tilleggsavgiften ned i omgjøringsvedtaket. Det standpunktet begrunnet departementet slik
«Etter sin ordlyd legger forvaltningsloven § 34 opp til at en klagesak enten kan avgjøres ved at underinstansen opphever eller endrer sitt vedtak dersom de finner klagen begrunnet, jf. annet ledd, eller sender saken til klageinstansen, jf. fjerde ledd. Bestemmelsen må imidlertid forstås slik at underinstansen også kan foreta en delvis endring av sitt vedtak, se blant annet uttalelse fra Lovavdelingen 15. oktober 1996 (JDLOV 1996-5891). I sistnevnte tilfelle blir spørsmålet om saken også skal oversendes klageinstansen for behandling. Sendes saken ikke over til klageinstansen for behandling, følger det av nevnte uttalelse at underinstansens omgjøringsvedtak kan påklages. Sendes derimot saken også over til klageinstansen, kan departementet ikke se at det vil være praktisk eller hensiktsmessig for klageren å fremme en selvstendig klage på omgjøringsvedtaket siden klageinstansen kan prøve alle sider av saken. I et slikt tilfelle vil det være naturlig at klager begrenser seg til å komme med eventuelle merknader til oversendelsen av klagen til klageinstansen. Dette har A også gjort i brev 3. desember 2014.
Fristbestemmelsen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd tar utgangspunkt i klagen. Direktoratet fattet et nytt vedtak i januar 2015, og dersom fristen skal regnes fra tollregionen mottok klagen 15. august 2014 er fristen oversittet. Tolldirektoratets vedtak i klagesaken innebærer imidlertid ikke en omgjøring av tollregionens opprinnelige vedtak, men av tollregionens omgjøringsvedtak 12. november 2014 under klagebehandlingen. Klagebehandlingen av saken har etter departementets vurdering fått et annet forløp enn forutsatt i forvaltningsloven.
Fristen på tre måneder i forvaltningsloven § 34 er satt på bakgrunn av innrettingshensyn hos klager. I Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) s. 96 uttales det blant annet følgende:
«Av hensyn til klageren foreslås dessuten att [sic] endring til skade for ham må skje innen en frist. Bestemmelsen kan føre til problemer hvor klagesaken nødvendiggjør en forholdsvis omfattende utredning. Man antar imidlertid at gode grunner taler for å sette en ramme for klagebehandlingen, slik at endring til skade for klageren må skje innen en bestemt frist. (Dermed vil man søke å unngå at en endring fører til vesentlige eller urimelige forstyrrelser i tilfeller hvor klageren har innrettet seg etter vedtaket så langt det ikke er angrepet av ham. (…)»
Departementet mener at hensynene bak bestemmelsen taler for at fristen på tre måneder tidligst bør beregnes fra tollregionen fattet sitt omgjøringsvedtak, altså 12. november 2014. Det er dette vedtaket som danner basis for As eventuelle innrettelser under klagesaksbehandlingen. Det var først da endringsvedtaket ble fattet at A kan ha hatt en forventning om å bli ilagt den lavere tilleggsavgiften og hatt anledning til å innrette seg i samsvar med dette. Dersom A hadde påklaget omgjøringsvedtaket, ville fristen begynt å løpe først fra det senere tidspunkt når tollregionen mottok klagen. A hadde som nevnt ikke behov for å påklage vedtaket, da de i brev 12. november 2014 av tollregionen ble informert om at saken var oversendt klageinstansen fordi klageren ikke fullt ut var gitt medhold i klagen. I den foreliggende saken ville det ikke være i tråd med bestemmelsens formål og gi en lite praktisk løsning om 3 måneders-fristen skulle beregnes fra da klagen på tollregionens opprinnelige vedtak ble mottatt.
Departementet reiser også spørsmål om As brev 3. desember 2014 i praksis kan anses som en klage på omgjøringsvedtaket, og at fristen i § 34 bør beregnes fra dette tidspunktet. I brevet gjentas hovedanførslene i klagen, og det vises til klagebrevet fra august 2014. I brevet fremheves det at anførslene også gjelder omgjøringsvedtaket, og det uttales blant annet: «Denne anførselen gjelder også etter at tollregionen i forbindelse med klageoversendelsen valgte å sette tillegget ned til 1 million kroner.».
Som anført over, legger departementet til grunn at forvaltningsloven § 34 i dette tilfellet må tolkes slik at 3 måneders-fristen ikke er oversittet.
Departementet ser imidlertid at det kan reises spørsmål ved tollregionens behandling av saken. Etter departementets vurdering burde tollregionen ikke truffet et vedtak i klagesaken når de ikke har grunn til å tro at klageren fullt ut ville være fornøyd med vedtaket, se Norsk Lovkommentar note 850 til forvaltningsloven. Saken burde i tilfelle vært oversendt klageinstansen med innstilling om at vedtaket omgjøres slik det framkommer av omgjøringsvedtaket. Fristen for omgjøring til ugunst i forvaltningsloven § 34 ville da ikke ha betydning fordi resultatet av klagebehandlingen i tilfelle ikke ville innebære et vedtak til skade. Vi nevner at i merknadene 3. desember 2014 har ikke A kommet med innsigelser mot at saken ble oversendt som klagesak.»
I brev til ombudsmannen 29. juni 2017 kommenterte A svaret fra Finansdepartementet. A anførte at tre måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum er «en absolutt begrensning i klageinstansens adgang til å endre vedtak til skade for klageren.» Bestemmelsen åpnet ikke for formåls- eller reelle hensynsbetraktninger, «slik finansdepartementet synes å antyde».
Ombudsmannens syn på saken
Gjennom undersøkelsene herfra har ombudsmannen fått bekreftet at Finansdepartementet fastholder avvisningen av As klage 6. mars 2015 på TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 på det grunnlag at dette omgjøringsvedtaket var klageinstansens vedtak i klagesaken initiert ved As klage 15. august 2014. Etter departementets syn var omgjøringsvedtaket et utslag av at «klageinstansen kan prøve alle sider av saken jf. forvaltningsloven § 34, annet ledd», og avvisningen av klagen 6. mars 2015 således en følge av at «klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages jf. forvaltningslovens § 28 tredje ledd, første punktum».
Det var departementets avvisningsvedtak 14. november 2016 under henvisning § 28 tredje ledd, første punktum som gjorde at ombudsmannen fant grunn til å undersøke av eget tiltak om 3 måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum var overholdt da vedtaket 30. januar 2015 ble sendt A. Saken her har vært begrenset til det spørsmålet. Hvorvidt departementets standpunkt om at TADs omgjøring 30. januar 2015 av tollregionens endringsvedtak 12. november 2014 må anses som klageinstansens vedtak i As klagesak reist i klagen 15 august 2014, er i samsvar med gjeldende rett, har ikke vært gjenstand for undersøkelse her. At det spørsmålet ikke er undersøkt her, er ikke nødvendigvis ensbetydende med at ombudsmannen deler departementets standpunkt.
§ 34 tredje ledd annet punktum lyder:
«Melding om slik endring [endring til skade] må være sendt klageren innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen.»
Departementet har rett i at fristen på tre måneder er satt av hensyn til klagers behov for å kunne innrette seg «etter vedtaket så langt det ikke er angrepet av ham», jf. Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) s. 96. Det er også riktig som departementet påpeker at «det var først da endringsvedtaket ble fattet [av tollregionen 12. november 2014] at A kan ha hatt en forventning om å bli ilagt den lavere tilleggsavgiften og hatt anledning til å innrette seg i samsvar med dette». Ombudsmannen finner likevel at § 34 tredje ledd annet punktum må forstås i tråd med sin klare ordlyd, også i denne saken. Begrunnelsen for ombudsmannens standpunkt er denne:
Som departementet viser til i svarbrevet hit, tar fristbestemmelsen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd utgangspunkt i klagen. Den aktuelle klagen i denne saken ble vitterlig fremmet 15. august 2014. Da Finansdepartementet i brev 14. november 2016 til A avviste å behandle selskapets klage 6. mars 2015, ble avvisningen begrunnet med at TADs vedtak 30. januar 2015 måtte anses som klageinstansens endelige avgjørelse av As klagesak. Ut fra den begrunnelsen som departementet har gitt for sitt avvisningsvedtak, kan ikke ombudsmannen se at startdatoen for tremånedersfristen i § 34 tredje ledd annet punktum kan settes senere enn da tollregionen mottok As klage datert 15. august 2014. Det var den klagen – og bare den – som TAD behandlet som klageinstans. I svarbrevet hit 9. juni 2017 har departementet erkjent at hvis endringsfristen etter § 34 tredje ledd annet punktum skal regnes fra 15. august 2014, så var fristen oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet. Ombudsmannen er enig i det.
Dette innebærer at TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ikke kan anses bindende for A.
Konklusjon
Ombudsmannen har kommet til at Toll- og avgiftsdirektoratets omgjøringsvedtak til skade for A 30. januar 2015 ble fattet etter at endringsfristen var utløpt. Vedtaket anses derfor ugyldig.
Ombudsmannen ber Finansdepartementet påse at denne saken følges opp av TAD i tråd med konklusjonen i denne uttalelsen om at endringsfristen var oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan saken blir fulgt opp videre.