A søkte i 2009 stilling som rådgiver ved et fylkesmannsembete. Hun ble ikke tilsatt i denne stillingen, men fikk senere tilbud om et engasjement fra 18. august 2009 til og med 31. august 2010 knyttet til et prosjekt.
Våren 2010 fikk A tilbud om en annen jobb utenfor fylkesmannen, og i et møte 19. april 2010 med avdelingsdirektøren og direktøren for administrativ stab skal mulighetene for forlengelse av engasjementet hos fylkesmannen ut 2011 blitt diskutert. Det var ulike oppfatninger om hva som ble sagt i dette møtet. Fylkesmannen mente det ikke ble gitt et tilbud om forlengelse av engasjementet. A har på sin side fremholdt at hun fikk tilbud om forlengelse av engasjementet ut 2011 og vist til en etterfølgende e-postkorrespondanse med direktøren for administrativ stab og avdelingsdirektøren. 20. april 2010 – dagen etter møtet – sendte A e-post til en samarbeidspartner i det prosjektet hun var tilknyttet, med kopi til avdelingsdirektøren hos fylkesmannen, der hun opplyste at hennes engasjement var forlenget ut 2011 og at hun kunne delta i videre planlegging. I e-post 23. juni 2010 til direktøren for administrativ stab gjentok A sin oppfatning av at hun var tilbudt forlengelse ut 2011, og etterlyste en skriftlig arbeidskontrakt. I en e-post samme dag svarte direktøren for administrativ stab følgende:
«Hei, hvordan dette har glippet vet jeg ikke. Jeg tar uansett ansvaret og har nå initiert at avtalen kommer raskest mulig på plass. Takk for tålmodigheten og tilbakemeldingen :).»
I et møte 30. august 2010 fikk A opplyst at fylkesmannen ikke hadde hjemmel i tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 og personalreglementet til å tilby henne utvidelse ut 2011, men at engasjementet likevel løp ut 2010 hvis hun ønsket det. Alternativet var å motta én måneds varsel om engasjementets opphør med etterfølgende fratredelse 29. oktober 2010. A signerte 4. oktober 2010 arbeidsavtale ut 2010 med fylkesmannen. I perioden mellom møtet 30. august og 4. oktober 2010 var det en del kontakt mellom fylkesmannen og A vedrørende synspunkter på As håndtering av oppgavene i prosjektet og forlengelsen av engasjementet.
A klaget til ombudsmannen over at tilbudet om forlengelse av engasjementet ut 2011 ble trukket tilbake i møtet 30. august 2010. Fylkesmannen ble i brev herfra bl.a. bedt om å redegjøre for bakgrunnen for at A ble tilsatt midlertidig i et engasjement. Flere spørsmål vedrørende omstendighetene rundt møtet 19. april 2010 der bl.a. forlengeles av engasjementet ut 2011 var tema og e-postkorrespondansen 23. juni 2010, ble også stilt. Fylkesmannen ble også bedt om å utdype hvorvidt det er en rettslig relevant forskjell mellom det som ble beskrevet som «forslag om tilbud om forlengelse» og et tilbud om forlengelse, samt utdype sitt synspunkt om at bindende avtale om utvidelse ut 2011 ikke var kommet i stand.
Fylkesmannen redegjorde for sitt syn på saken og viste innledningsvis til at A ble administrativt tilsatt uten utlysning i et engasjement knyttet til midlertidige prosjektoppgaver, jf. tjenestemannsloven § 6 nr. 2 bokstav c og fylkesmennenes personalreglement § 7-1. Videre ble det pekt på at det i brev 5. august 2009 til A, der hun ble tilbudt engasjementet, fremgikk at fylkesmannen var tilsettingsmyndighet. I brev 1. september 2010 ble A gjort oppmerksom på at fylkesmannen ikke hadde hjemmel for administrativ tilsetting. Tilbudet om forlengelse av engasjementet ut 2010 ble fremsatt som en «minnelig løsning» på uenigheten som var oppstått. Videre ble det opplyst at fylkesmannen i utgangspunktet ikke hadde hjemmel til å forlenge engasjementet ytterligere gjennom administrativ tilsetting, men etter en «forvaltningsmessig og arbeidsrettslig» vurdering fant han det riktig å tilby henne et engasjement ut 2010 bl.a. fordi de formelle avklaringene kom noe sent. Beslutningen ble fattet av assisterende fylkesmann.
Fylkesmannen fastholdt at avdelingsdirektøren i møtet 19. april 2010 kun hadde fremmet et «forslag om tilbud om forlengelse» av engasjementet ut 2011. Forslaget forutsatte videre behandling i tilsettingsrådet og kunne dermed ikke sies å være bindende. Forslaget om tilbud om forlengelse innebar at A ble spurt om hun var interessert i en forlengelse av tilsettingsforholdet, i motsetning til et «tilbud om forlengelse» som bare kunne settes frem etter at tilsettingsrådet har truffet vedtak. Avdelingsdirektøren hadde ikke hjemmel til å vedta tilsetting i denne saken, jf. fylkesmennenes personalreglement, og kunne derfor ikke binde fylkesmannen. Fylkesmannen mente at avdelingsdirektøren ikke hadde gått utover sine fullmakter. Da forlengelse av arbeidsavtalen ikke kunne skje uten offentlig kunngjøring og ordinær tilsettingsprosess med behandling i fylkesmannens tilsettingsråd, ble saken stoppet. Det ble vist til at direktøren for administrativ stab normalt fremsetter tilbud om forlengelse på vegne av fylkesmannen, og at slike tilbud kan gis administrativt for inntil ett år, jf. fylkesmennenes personalreglement § 7. Direktør for administrativ stab var til stede på møtet 19. april 2010 «som prosessuell bidragsyter knyttet til en gjennomgang og konkretisering av As oppgaveansvar og arbeidssituasjon i et prosjektarbeid som var under utvikling».
Det ble understreket at det ved e-posten 23. juni 2010, som ble sendt som svar på As etterlysning av arbeidskontrakt, forelå en antakelse om at saken var i prosess frem mot behandling i tilsettingsrådet, og at det ikke på noe tidspunkt ble kommunisert et tilbud til A som kunne oppfattes som bindende.
Fylkesmannens redegjorde for flere ulike forhold knyttet til korrespondansen i etterkant av møtet 30. august 2010, herunder at det var beklaget at de formelle avklaringer kom noe sent. Fylkesmannen mente videre at det prinsipielt var riktig å gi A en måneds varsel om opphør av engasjementet, jf. tjenestemannsloven § 7 nr. 2, men ga samtidig tilbud om forlengelse av engasjementet ut 2010 på bakgrunn av et ønske om en minnelig løsning. A ba selv i møtet 13. september 2010 om utsatt frist til å besvare tilbudet, og signerte 4. oktober arbeidsavtalen ut 2010. Med hensyn til spørsmålet om grunnlaget for tilsettingsforholdet mellom opphør av det opprinnelige engasjementet, 31. august 2010, og da ny avtale ble underskrevet, 4. oktober 2010, måtte dette ses i forhold til at saken var «i prosess» i lys av avklaringene som var kommet og tilbudet om forlengelse ut 2010 som var fremmet.
A har understreket at hun oppfattet at det i møtet 19. april 2010 ble fremsatt et bindende tilbud om forlengelse av engasjementet ut 2011. På denne bakgrunnen opplevde hun møtet 30. august 2010 som en oppsigelse og at en allerede gitt forlengelse av engasjementet ut 2011 ble trukket tilbake på grunnlag av personlige forhold. A pekte også på at oppsummeringen fra møtet 19. april 2010, som først ble ført i pennen 30. august samme år, ikke reflekterte situasjonen som var da møtet ble avholdt. A fremholdt også at foranledningen for møtet var å avklare eventuell videre tilsetting hos fylkesmannen fordi hun hadde fått et annet jobbtilbud, og at dersom det ikke var fremsatt noe tilbud om forlengelse eller det var knyttet forbehold til tilbudet, burde dette vært presisert i e-posten 23. juni 2010 der det går frem at hun oppfattet å ha fått et tilbud.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg bl.a.:
«Utgangspunktet etter tjenestemannsloven § 3 nr. 2 er at tjenestemenn skal tilsettes fast med mindre ett av de nærmere angitte unntaksvilkårene er oppfylt, jf. bokstav a) til f), herunder at «tjenestemannen bare trengs for et begrenset tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag», jf. bokstav a). Videre er hovedreglen i tjenestemannsloven § 5 at tilsetting gjøres av «Kongen, eller om Kongen fastsetter det, av et departement, et kollegialt styre for en virksomhet eller gruppe av virksomheter, eller av et tilsettingsråd». Tjenestemannsloven § 6 nr. 2 åpner imidlertid for å gjøre unntak fra dette i et personalreglement, bl.a. når tjenestemenn tilsettes for kortere tid enn et år, jf. bokstav c). Hos fylkesmannen er tilsettingsmyndigheten i utgangspunktet lagt til tilsettingsrådet. Etter Personalreglement for fylkesmannsembetene § 7 kan det likevel tilsettes administrativt i engasjement for inntil seks måneder, og dette kan forlenges administrativt i inntil seks måneder for «hvert tilsettingsforhold», men tilsettingsforholdet ikke må overstige ett år.
A ble tilbudt og takket ja til et midlertidig engasjement hos Fylkesmannen … fra 18. august 2009 til og med 31. august 2010. Tilsettingen ble, med henvisning til tjenestemannsloven § 6 nr. 2 bokstav c) og fylkesmennenes personalreglement § 7-1, foretatt administrativt, uten utlysning. Bakgrunnen for at engasjementet allerede ved tilbudet 5. august 2010 overskred rammen på ett år som gjelder for administrative tilsettinger, og at man allerede ved engasjementets oppstart har tilsatt for mer enn seks måneder, er ikke opplyst for ombudsmannen. Fremgangsmåten synes å være dårlig i samsvar med personalreglementet, men ettersom dette ikke har vært gjenstand for undersøkelser herfra, finner jeg ikke grunn til å kommentere spørsmålet nærmere.
Oppgavene A skulle løse ble opplyst å være midlertidige, men i april 2010 ble forlengelse av engasjementet et tema på grunn av et jobbtilbud A hadde fått fra en annen arbeidsgiver. Det sentrale spørsmålet i saken har vært forlengelse av As engasjementet for henholdsvis ut 2010 og ut 2011, og fylkesmannens håndtering av spørsmålet om forlengelse.
1. Spørsmål om forlengelse av engasjementet ut 2011
Det følger av tjenestemannsloven § 6 nr. 2 bokstav c og fylkesmennenes personalreglement § 7-1 at fylkesmannen ikke hadde adgang til å foreta administrativ forlengelse av As engasjement da det allerede hadde vart i et år. Når tilsettingsmyndigheten i tilfeller som det foreliggende er lagt til tilsettingsrådet, vil som utgangspunkt verken [avdeling]sdirektøren eller direktøren for administrativ stab kunne tilby forlengelse med bindende virkning for fylkesmannen.
—
En annen følge av at det opprinnelige engasjementet varte utover ett år, synes å være at A hadde krav på en måneds varsel ved tjenestens opphør, jf. tjenestemannsloven § 7 nr. 2 tredje ledd. I tråd med dette skulle A opprinnelig mottatt varselet 31. juli 2010. Det går ikke frem av saken at slikt varsel ble gitt i henhold til det opprinnelige engasjementets opphør, men da det var på det rene at utvidelse ut 2011 ikke var mulig, ble likevel opphør varslet skriftlig 1. september 2010. Jeg kommer tilbake til betydningen av dette nedenfor.
2. Betydningen av As forventning
Det antas at berettigede forventninger nyter en viss beskyttelse i norsk forvaltningsrett. Forvaltningsloven § 35 første og annet ledd kan sies å være utslag av dette prinsippet, jf. Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utg. (2007) s. 545, men også ut over de rene omgjøringstilfellene er det alminnelig antatt at berettigede forventinger kan ha rettslig beskyttelse.
Det sentrale spørsmålet er etter mitt syn om fylkesmannen på grunn av manglende avklaring om forlengelsen A mente å ha fått tilbud om, håndteringen av hennes henvendelser og tiden som gikk, må sies å ha skapt en berettiget forventning hos A som har et rettslig vern – til tross for at fylkesmannen vanskelig kan sies å være bundet til å utvide engasjementet ut 2011, jf. bl.a. Echoff Smith, 9. utg. (2010), s. 449 om dette temaet og Høyesteretts uttalelser i Rt. 1992 s. 1235, på side 1241. I Rt. 1981 s. 462 legges det til grunn at spørsmålet om hvorvidt en privat parts forventning i en sak har et erstatningsrettslig vern avhenger av «forventningens grunnlag, styrke og av de forhold som førte til at kommunen ikke traff vedtak i samsvar med forventningene», s. 469.
Tilsetting i offentlig stilling har både offentligrettslige og privatrettslige sider. Det er neppe helt vanntette skott mellom rettsdisiplinene, men både offentligrettslige og privatrettslige regler oppstiller plikter for offentlige myndigheter i håndteringen av tilsettingssaker. I avtaleretten stiller bl.a. lojalitetsplikten krav til avtalepartene, herunder opplysnings- og klargjøringsplikter. Videre er det i forvaltningsretten en veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, og det stilles krav til offentlige myndigheters utredning av både faktiske og rettslige forhold av betydning for den som kan bli berørt av en avgjørelse etter prinsippet om forsvarlig saksbehandling. I tillegg kommer alminnelige regler om god forvaltningsskikk.
Det er enighet om at mulighetene for forlengelse av As engasjement var et tema på møtet 19. april 2010. Det foreligger likevel ulike oppfatninger av hva som ble sagt om dette. Fylkesmannen har fremholdt at det kun ble fremsatt et «forslag om tilbud om forlengelse», og at dette var under forbehold at tilsettingsrådet godkjente og fattet tilsettingsvedtak. A har på sin side vist til at hun, som på det daværende tidspunktet hadde tilkjennegitt at hun hadde et annet jobbtilbud, oppfattet det som ble sagt i møtet som et tilbud om forlengelse av engasjementet og at det ikke gikk frem at dette var betinget av tilsettingsrådets tilslutning. Oppsummeringen av møtet som ble nedtegnet av fylkesmannen i august samme år inneholder ikke noe informasjon om dette temaet, utover en henvisning til at A hadde ønsket en avklaring med hensyn til eventuelt videre engasjement. Det er dessuten uenighet om oppsummeringen på en korrekt måte gjengir hva som ble sagt i møtet.
Jeg kan vanskelig ta stilling til hva som ble sagt eller gjort på møtet 19. april 2010, herunder om det ble fremsatt et tilbud om forlengelse av engasjementet ut 2011 eller ikke. Det er imidlertid klart at A allerede dagen etter møtet meddelte samarbeidspartnere at hun hadde fått forlengelse av engasjementet ut 2011 og at [avdeling]sdirektøren mottok kopi av denne e-posten. Ved e-post 23. juni 2010 synes videre direktøren for administrativ stab å gi tilslutning til den forståelsen A hadde av det som ble sagt i møtet – at hun var tilbudt forlengelse ut 2011.
Allerede 20. april 2010 må det således ha vært klart for fylkesmannen at A oppfattet å ha fått et tilbud om forlengelse. Fylkesmannen hadde da en klar oppfordring til å bringe på det rene om det var anledning til å fremsette et slikt tilbud, alternativt minne om eventuelle forbehold som var tatt. Om man forankrer en slik plikt i ulovfestede krav til god forvaltningsskikk, eller til lojalitetsplikten i avtaleforhold, er etter mitt syn ikke avgjørende. Også direktørens e-post 23. juni 2010 – der manglende arbeidsavtale betegnes som en «glipp» – var klart egnet til å skape en forventning hos A om engasjement ut 2011.
Det kan i denne saken vanskelig legges til grunn at A hadde inngående kunnskap om de formelle forutsetningene for at et tilbud om forlengelse av engasjementet kunne fremsettes. Etter mitt syn hadde A etter ovennevnte e-postkorrespondanse en berettiget forventning om at fylkesmannen hadde gitt henne et konkret tilbud om forlengelse ut 2011, og at det kun var et tidsspørsmål før den skriftlige kontrakten som bekreftet dette forelå. Det faktum at hun ikke mottok noe enmånedsvarsel om opphør av engasjementet, jf. tjenestemannsloven § 7 nr. 2 tredje ledd, må ha styrket denne forventningen.
Fylkesmannens handlemåte var kritikkverdig, og bidro til As forventning om forlengelse av engasjementet ut 2011, og at hun sommeren 2010 var overbevist om at hun hadde jobb hos fylkesmannen ut 2011. Selv om A ikke har rettskrav på forlengelse av engasjementet ut 2011, bør fylkesmannen slik denne saken ligger an, ta stilling til hvordan den urett A har lidt kan avbøtes, herunder spørsmålet om økonomisk kompensasjon. Hvorvidt fylkesmannens handlemåte har medført et erstatningsrettslig relevant økonomisk tap hos A, har imidlertid ikke vært gjenstand for undersøkelser herfra, og jeg kan følgelig vanskelig mene noe om dette.
Jeg ber om å bli holdt orientert om hvordan fylkesmannen følger opp saken overfor A.
3. Forlengelse av engasjementet i perioden 31. august til 31. desember 2010
Hovedspørsmålet for ombudsmannen har vært spørsmålet om forlengelse av As engasjement ut 2011. Jeg vil likevel knytte noen kommentarer til den forlengelsen fylkesmannen foretok av As engasjement fra 31. august til 31. desember 2010.
Fylkesmannen har opplyst at formålet med forlengelsen var å oppnå en minnelig løsning på den konflikten som var oppstått, og ivareta hennes rettigheter som arbeidstaker da det viste seg at hun ikke kunne tilbys forlengelse ut 2011. Beslutningen ble fattet av assisterende fylkesmann.
Det er vanskelig å se at en slik forlengelse (altså engasjement ut over ett år) kunne hjemles i tjenestemannsloven § 6 nr. 2 bokstav c og personalreglementet § 7-1. Fylkesmannen har heller ikke vist til annet rettslig grunnlag. Selv om jeg i lys av de opplysningene som foreligger i saken, herunder at forlengelse ut 2011 ikke lot seg gjøre og at varsel om fratredelse ikke ble gitt innen enmånedsfristen, jf. tjenestemannsloven § 7 nr. 2 tredje ledd, dels kan forstå fylkesmannens motivasjon for dette tilbudet, har beslutningen uheldige sider. Det fremgår for eksempel av klagen til ombudsmannen at A opplevde tilbudet om forlengelse ut 2010 som et forsøk på å frata henne den retten hun mente å ta på tilsetting ut 2011. Videre fremstår det som uheldig at det blir opplyst at forlengelse ut 2011 ikke er mulig med henvisning til et regelsett som avskjærer enhver administrativ forlengelse av As opprinnelige engasjement, samtidig som fylkesmannen nettopp gir slik forlengelse ut 2010.
Gjennomgangen viser at fylkesmannens håndtering av spørsmålet om forlengelse bar preg av å være mangelfullt utredet og uten klar forankring i regelverket. Videre har saken vist at fylkesmannen ikke er konsekvent i etterlevelsen av reglene om midlertidig tilsetting. Fylkesmannen bes på denne bakgrunnen gjennomgå sine rutiner for hvordan spørsmål om forlengelse av engasjementer behandles.»
Fylkesmannen redegjorde i ettertid for at det var foretatt en gjennomgang, forbedring og tydeliggjøring av rutinene ved tilsettinger i midlertidige stillinger, og at fylkesmannen er mer bevisst på behovet for å ha gode prosedyrer. Det ble videre opplyst at A fikk utbetalt økonomisk kompensasjon.