Sakens bakgrunn
A fikk innvilget attføringspenger fra april 2009. På vegne av A begjærte advokat B vedtaket gjenopptatt i 2015. I Nav Forvaltnings vedtak 29. januar 2016 ble attføringspengene innvilget fra oktober 2008. Det ble i etterbetalingen av attføringspenger gjort fradrag for tidligere utbetalt stønad til livsopphold til tiltaksdeltakere (individstønad) som A hadde mottatt.
Advokat B påklaget vedtaket, og fikk ved Nav Klageinstans’ vedtak 20. februar 2017 medhold i at det ikke var adgang til å gjøre fradrag for utbetalt individstønad i perioden før 1. januar 2009. Fradrag for individstønad i perioden 1. januar til 28. februar 2009 ble stadfestet.
Det rettslige grunnlaget for å gjøre fradrag var folketrygdloven § 22-8 sjette ledd. Bestemmelsen ble tilføyd ved lov 16. januar 2009 nr. 5 (heretter endringsloven), og lyder som følger:
«Når en ytelse er utbetalt etter arbeidsmarkedsloven, og det etterbetales en ytelse fra folketrygden som dekker samme formål, skal etterbetalingen reduseres med det beløp som svarer til utbetalt ytelse etter arbeidsmarkedsloven for samme tidsrom.»
Det fremgår av endringsloven del VIII at «lova her tek til å gjelde 1. januar 2009». Odels- og lagtingsvedtak ble fattet henholdsvis 8. og 13. januar, mens loven er sanksjonert i statsråd 16. januar 2009.
Vedtaket om etterbetaling og fradrag ble anket til Trygderetten. I kjennelse 25. mai 2018 ble Nav Klageinstans’ avgjørelse opprettholdt. I Trygderettens kjennelse er det ved en feil vist til folketrygdloven § 22-8 femte ledd som hjemmelsgrunnlag for fradrag. Trygderetten mente at Grunnloven § 97 ikke var til hinder for å gjøre fradrag i etterbetalingen av attføringspengene fra 1. januar 2009. Det er ikke gitt noen begrunnelse for standpunktet.
Advokat B klaget 6. juni 2018 på vegne av A til ombudsmannen. Klagen gjelder fradraget i etterbetalingen av attføringspenger for individstønaden for perioden
1. januar 2009 og frem til endringsloven ble vedtatt. Det er i klagen anført at anvendelsen av folketrygdloven § 22-8 sjette ledd for denne tidsperioden strider mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.
Våre undersøkelser
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble bedt om å redegjøre for sitt syn på om avkortningsregelen i folketrygdloven § 22-8 sjette ledd kan anvendes for individstønad utbetalt i perioden 1. januar 2009 og frem til endringsloven ble vedtatt, eller om Grunnloven § 97 gir vern mot slik avkortning.
I svarbrevet bemerket direktoratet at saken reiser prinsipielt sett to spørsmål. Det første er hvordan rettstilstanden var før lovendringen, og det andre gjelder forholdet til Grunnloven
§ 97.
Hva gjelder rettstilstanden før lovendringen, har direktoratet vist til samordningsregelen i den nå opphevde forskrift 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak § 10-7 første ledd første punktum. Det er fremholdt at bestemmelsen gir uttrykk for et generelt prinsipp om at man ikke samtidig har rett til to fulle livsoppholdsytelser. At regelen er gitt i forskriften og gir anvisning på at det er ytelsen etter arbeidsmarkedsloven som skal falle bort, innebærer etter direktoratets syn ikke at det foreligger rett til å få etterbetalt attføringspenger og derved doble livsoppholdsytelser.
Forarbeidene til endringen i folketrygdloven § 22-8 sjette ledd, Ot.prp. nr. 76 (2007-2008) s. 17, forutsetter også at det ikke foreligger rett til doble livsoppholdsytelser. Direktoratet konkluderer deretter slik:
«Med andre ord, og underforstått, det foreligger ikke og har ikke foreligget en materiell rett til doble livsoppholdytelser samtidig. Folketrygdloven § 22-8 er en utbetalingsregel og hensikten med bestemmelsen synes å være å klargjøre hvordan oppgjøret skal skje ved etterbetaling. Utbetalingsbestemmelsen bygger på den underliggende materielle forutsetningen om at det ikke foreligger rett til fulle stønader, til samme formål og tidsrom, fra to ulike ordninger.
Vi er av den oppfatning at folketrygdloven § 22-8 sjette ledd i hovedsak er gitt for å klargjøre praksis. Dette understøttes av nevnte uttalelse i forarbeidene. Slik sett var det også før § 22-8 sjette ledd ble vedtatt, anledning til å gjøre fradrag ved etterbetaling av folketrygdytelser. Det ansees å foreligge et ulovfestet prinsipp om at det også uten positiv lovhjemmel kan foretas samordning mot andre ytelser som dekker samme formål for samme tidsrom. Trygderetten har også akseptert en slik praksis, blant annet i ankesak nr. 06/4023.»
Om forholdet til Grunnloven § 97 har direktoratet vist til folketrygdloven § 25-14, om adgang til bl.a. å innskrenke rettigheter ved senere lov, Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1996 side 1415 (Borthen) og flertallets begrunnelse på side 1426, samt omtale av dommen i Gyldendal rettsdata, note 1657 til § 25-14. Deretter konkluderer direktoratet slik:
«Dersom det forutsettes at det var nødvendig med en uttrykkelig hjemmel i lov for å foreta en avkortning, kan det uansett ikke ansees for urimelig å benytte en slik hjemmel med tilbakevirkende kraft. Dersom det var et slikt hull i loven, at visse situasjoner ved etterbetaling ga mottaker en utilsiktet dobbeltdekning, måtte lovgiver stå fritt til å kunne endre på dette. Vi kan vanskelig se at stønadsmottaker skulle ha en berettiget forventning om få dobbel dekning av ytelser til livsopphold og dette kan da ikke være beskyttet av Grunnloven.»
Direktoratets svarbrev ble oversendt til klagerens advokat. Han kom med merknader, som igjen ble oversendt direktoratet. Direktoratet har ikke kommet med ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet om forholdet mellom folketrygdloven § 22-8 sjette ledd og tilbakevirknings-forbudet i Grunnloven § 97 har oppstått fordi lovendringen trådte i kraft 16 dager før den ble vedtatt.
Lovendringen ble foreslått i Ot.prp. nr. 76 (2007-2008), som ble fremmet 27. juni 2008. I kapittel 7 om iverksetting foreslo departementet at lovendringene skulle gjelde fra 1. januar 2009. Det ble ikke gitt egne overgangsregler for § 22-8 sjette ledd. I Innst. O. nr. 35 (2008-2009), som ble avgitt 18. desember 2008, er det ingen merknader til det foreslåtte ikrafttredelsestidspunktet når det gjelder § 22-8. Det er ikke kjent for ombudsmannen hva som er årsaken til at lovendringen ble gitt virkning fra før vedtakelsen.
Trygderetten har samordnet ytelsene ved at det er gjort fradrag for individstønad klager mottok i de 16 dagene mellom ikrafttredelse og vedtakelse. Individstønad mottatt før ikrafttredelsen 1. januar 2009 er det ikke gjort fradrag for. Det er dermed på det rene at lovendringen er gitt virkning på et forhold forut for vedtakelsen, og at anvendelsen av lovbestemmelsen er til ugunst for A.
Som det fremgår over, er direktoratets synspunkt at den eldre rettstilstanden er sammenfallende med folketrygdloven § 22-8 sjette ledd, i den forstand at bestemmelsen er en kodifisering av et ulovfestet prinsipp. Ombudsmannen ser derfor først på det daværende rettskildebildet.
Klager ble tilstått individstønad etter forskrift 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak kap. 10, jf. arbeidsmarkedsloven § 13. I forskriften § 10-7 første ledd var det gitt en samordningsregel som lød som følger:
«Tiltaksdeltakere kan ikke motta stønad etter § 10-4 – § 10-6 for samme periode som de mottar eller har mottatt ytelser fra offentlige eller private trygde- eller pensjonsordninger, dersom ytelsene helt eller delvis dekker samme formål.»
Før forskrift om arbeidsmarkedstiltak gjaldt forskrift 4. desember 1990 nr. 948 om opplæring med sikte på arbeid. Der var det i § 12 gitt en tilsvarende samordningsregel. I rundskriv til folketrygdloven (R22-00) § 22-8 fjerde ledd om avregning i etterbetaling av uførepensjon, har det siden november 2000 vært vist til en uttalelse i brev 4. september 1998 fra daværende Arbeidsdirektoratet om § 12. I uttalelsen ble det gitt uttrykk for at bestemmelsen også skulle gjelde ved etterbetaling av uførepensjon:
«Dette gjelder også ved etterbetaling av uførepensjon. I disse tilfellene skal kursstønad komme til fradrag fra etterbetalingen. Kursstønad som er utbetalt i en periode mottakeren fylte vilkårene for offentlig pensjons- eller trygdeyting, skal tilbakeføres til Arbeidsmarkedsetaten.»
Også i folketrygdloven har det vært enkeltbestemmelser som har regulert forholdet mellom ulike ytelser. Tidligere regulerte folketrygdloven § 11-18 forholdet til andre folketrygdytelser som skulle sikre inntekt. Av annet ledd fremgikk det at attføringspengene falt bort når medlemmet fikk rett til tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon eller alderspensjon. Etter innføring av arbeidsavklaringspenger som ny ytelse 1. mars 2010, var det § 11-23 som regulerte forholdet mellom denne ytelsen og andre fulle ytelser fra folketrygden. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 4 (2008-2009), punkt 4.13.1.4 på side 46, uttaler departementet følgende:
«Det er viktig at regelverket i folketrygdloven er utformet slik at det lønner seg å være i arbeid framfor å motta trygdeytelser. Ordninger som innebærer at en person kan motta mer enn èn full folketrygdytelse, støtter ikke opp om dette. Det er derfor i folketrygdloven bestemmelser som forutsetter at en ikke skal kunne motta mer enn èn full folketrygdytelse. Bestemmelsene om hvordan arbeidsavklaringspengene skal beregnes i tilfeller der personen har rett til flere folketrygdytelser, må ta høyde for dette samtidig som det sikres at personen ikke kommer dårligere ut enn hvis vedkommende bare hadde rett til èn ytelse.»
Fra 1. mars 2010 regulerte folketrygdloven § 11-25 (nå § 11-29) forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og ytelser etter andre lover. I forarbeidene uttalte departementet i Ot.prp. nr. 4 (2008-2009), punkt 4.13.2.4 at:
«Folketrygden skal sikre inntekt og dekke utgifter i bestemte situasjoner. Det er imidlertid ikke meningen at folketrygden skal dekke utgifter som andre instanser har hovedansvar for å dekke. Dersom to ytelser har overlappende formål, skal folketrygdens ytelse derfor være subsidiær.»
Det er begrenset med praksis fra Trygderetten som gjelder fradrag i folketrygdytelser for stønader etter arbeidsmarkedsloven. Direktoratet har vist til Trygderettens kjennelse 2. mars 2007 (ankesak nr. 06/4023), som gjaldt avregning av livsoppholdsytelser etter folketrygdloven. Uførepensjon ble avregnet mot tidligere utbetalte rehabiliteringspenger, attføringspenger og foreløpig uførestønad for samme tidsrom. Regelen om dette i folketrygdloven § 22-12 tredje ledd kunne ikke anvendes på saksforholdet, men det ble vist til forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 10 (2003-2004) punkt 10, og at avregningen var i tråd med langvarig forvaltningspraksis. Trygderetten uttalte i saken at avregning ble «oppfattet som så selvsagt, at det er trolig at lovgiver ikke fant grunn til å ha en egen bestemmelse om det».
Ved Ot.prp. nr. 10 (2003-2004) punkt 10 ble det foreslått en regel i folketrygdloven (§ 22-12 tredje ledd) der det fastslås at det ikke skal utbetales uføretrygd «for perioder hvor medlemmet har mottatt arbeidsavklaringspenger». Hensikten med lovbestemmelsen var ikke å lovregulere at mottaker ikke hadde krav på to livsoppholdsytelser, men å unngå å utbetale differansen mellom uføretrygd og allerede mottatte arbeidsavklaringspenger. Det synes som at departementet var av den oppfatning at det var klart at det skulle foretas en samordning av ytelsene:
«I henhold til lang forvaltningspraksis vil i slike tilfeller et krav om uførepensjon kunne anses fremmet samtidig med krav om rehabiliteringspenger eller yrkesrettet attføring. Dersom uførepensjon innvilges, avregner trygdekontoret ytelsene mot hverandre for hele perioden og etterbetaler et eventuelt overskytende beløp.
…
Departementet finner det prinsipielt uheldig å etterbetale en eventuelt overskytende pensjon for tidsrom hvor vedkommende allerede har mottatt en ytelse til livsopphold. Når det gjelder sykepenger, fremgår det av loven at det ikke skal foretas en slik avregning, se folketrygdloven § 22-12 andre ledd. Rehabiliterings- og attføringspenger er i likhet med sykepenger en korttidsytelse, og det bør gjelde like regler i forbindelse med overgang til uførepensjon. På denne bakgrunn foreslås det å lovfeste en utbetalingsregel tilsvarende som for sykepenger, slik at uførepensjon ikke utbetales for perioder hvor vedkommende har mottatt rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad.»
I forarbeidene til folketrygdloven § 22-8 sjette ledd (Ot. prp. nr. 76 (2007-2008) s. 17) er det uttalt at fradrag for ytelser etter arbeidsmarkedsloven også er gjort tidligere, men at «praksis har variert noko». Noe hjemmelsgrunnlag for praksisen er ikke nevnt.
Hovedinntrykket er at det har vært, og er, en sterk rettslig forankring for et nærmest generelt prinsipp som går ut på at et medlem ikke bør ha krav på doble ytelser som dekker samme formål og tidsperiode. Avkortningsreglene reflekterer dette, selv om den detaljerte samordningen kan være noe ulik. Gjennom langvarig forvaltningspraksis har det vært rettslig adgang til å gjøre fradrag for ytelser til livsopphold ved en senere etterbetaling av ytelse etter folketrygdloven. En slik forutsetning synes klar ut fra de ulike forarbeidene, og er også kommet til utrykk i enkeltbestemmelser i lovgivningen, uten at det er gitt noen helt generell regel om dette for alle ytelser. Det er på det grunnlaget vanskelig å se at ikke tilsvarende også skal gjelde for situasjoner som i denne saken.
Ombudsmannens syn er at det også tidligere var rettslig adgang til å foreta samordning av ytelser. Det innebærer at det er feil rettsanvendelse når Nav Klageinstans og Trygderetten ikke gjorde fradrag for individstønad mottatt før 1. januar 2009. Denne delen av fradraget har imidlertid ikke vært en del av ombudsmannssaken.
Ettersom lovendringen ikke kan anses å være i konflikt med den tidligere rettstilstanden, er «tilbakevirkningsvilkåret» ikke oppfylt. Det er da ikke nødvendig å gå nærmere inn på en drøftelse av om bestemmelsen er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.
Ombudsmannen vil likevel kort peke på at rettsposisjonen som hevdes å ha grunnlovsvern, er at A skal få to fulle ytelser til livsopphold for samme periode. Denne rettsposisjonen er etter sin karakter ikke særlig beskyttelsesverdig. Trygdesystemet bygger på at livsoppholdsytelsene er sekundære, i den forstand at de skal kompensere for manglende mulighet til selv å skaffe seg inntekt. Det må i den sammenhengen være en forutsetning at et medlem ikke samtidig skal kunne motta flere fulle ytelser som skal dekke samme formål. Selv om det omstridte fradragsbeløpet kan synes beskjedent sammenlignet med statens årlige trygdeutgifter, tilsier rimelighetshensyn at felleskapets utgifter til livsoppholdsytelser begrenses til det som er nødvendig for at de skal kunne fylle sine formål.
I tillegg har tilbakevirkningen i tid har vært beskjeden, kun 16 dager, og klager kan ikke ha hatt en særlig forventning om å motta doble ytelser. I den perioden hun mottok individstønaden, hadde man etter gjeldende regelverk ikke krav på slik stønad dersom man samtidig mottok livsoppholdsytelse etter folketrygdloven.
Ombudsmannen mener på denne bakgrunn at det ikke er i strid med Grunnloven § 97 å gi folketrygdloven § 22-8 sjette ledd anvendelse i den aktuelle tidsperioden.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det var adgang til å samordne ytelsene i form av å gjøre fradrag for tidligere mottatt individstønad etter rettstilstanden slik den var før 1. januar 2009. Videre er ikke Grunnloven § 97 til hinder for å gi folketrygdloven § 22-8 sjette ledd virkning også for tidsperioden mellom ikrafttredelse og vedtakelse.