På bakgrunn av en arbeidskonflikt i en kommunal virksomhet, ble kommunen pålagt av Arbeidstilsynet å skaffe sakkyndig bistand for å håndtere situasjonen. En psykolog fra Hjelp24s bedriftshelsetjeneste utførte, med hjelp fra kommunens personalavdeling, intervjuer med alle As fast ansatt kolleger. På bakgrunn av intervjuene utarbeidet psykologen en rapport, som i hovedsak konkluderte med at det var en konflikt mellom A og lederen som påvirket arbeidsmiljøet. Da innholdet i rapporten ble forelagt A i et møte, skal han ha bestridt flere av de faktiske opplysningene som fremkom. Psykolograpporten utgjorde etter det opplyste en del av grunnlaget for den senere avgjørelsen om omplassering av A.
A ba om innsyn i intervjureferatene som utgjorde underlagsmaterialet for arbeidsmiljørapporten fra Hjelp24. Dette ble avslått av kommunen med henvisning til at intervjunotatene var «interne dokumenter» jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 18 annet ledd, slik bestemmelsen lød på daværende tidspunkt. Avslaget ble påklaget, men fylkesmannen tok ikke klagen til følge.
Saken ble klaget inn for ombudsmannen, og etter å ha innhentet saksdokumentene ble saken tatt opp skriftlig med fylkesmannen. På bakgrunn av opplysninger i et brev fra kommunen til fylkesmannen, om at psykologen som utførte arbeidsmiljøundersøkelsen hadde makulert alt underlagsmaterialet fra utarbeidelsen av rapporten kort tid etter at denne var ferdigstilt, ble det stilt spørsmål om intervjunotatene eksisterte da fylkesmannen behandlet saken, og om fylkesmannen hadde hatt tilgang til intervjuene under behandlingen av innsynssaken. Det ble også stilt spørsmål til om kommunen hadde hatt dokumentene i hende ved sin behandling av innsynssaken. Dersom fylkesmannen ikke hadde hatt dokumentene, ble det bedt om merknader til hvorvidt vurderingen av innsynsspørsmålet var gjort på forsvarlig grunnlag. Det ble videre bedt om en redegjørelse for avtalen mellom kommunen og Hjelp24, herunder om det var regulert hvilke dokumenter eller produkt kommunen skulle motta når undersøkelsen var ferdig. Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for om intervjureferatene ble ansett å være en del av «sakens dokumenter» i saken om omplassering, og om dokumentene kunne unntas offentlighet som «interne» dersom kommunen ikke hadde hatt dokumentene eller brukt disse i forbindelse med saksforberedelsen.
Fylkesmannen redegjorde for saken og viste blant annet til kommunens uttalelse som fylkesmannen hadde innhentet. Det ble opplyst at intervjureferatene eksisterte da kommunen behandlet innsynsspørsmålet, og at kommunen hadde innhentet noen av disse til gjennomsyn ved behandlingen av innsynskravet. Dokumentene ble deretter tilbakelevert. Psykologen skal ha makulert notatene en gang «over sommeren 2008», og det var derfor usikkert hvorvidt dokumentene fremdeles eksisterte da fylkesmannen behandlet innsyssaken høsten 2008. Fylkesmannen understreket at man var klar over at det i utgangspunktet er problematisk å behandle innsynskrav uten å ha sett dokumentene det er bedt om innsyn i, og at det ikke er vanlig praksis å nekte innsyn i dokumenter fylkesmannen ikke selv har sett og vurdert. I denne saken hadde imidlertid fylkesmannen vurdert det som forsvarlig å behandle innsynssaken uten å innhente dokumentene, og dette ble nærmere begrunnet.
Fylkesmannen opplyste deretter at det ikke var særskilt regulert hvilket «produkt» Hjelp24 skulle utferdige på bakgrunn av arbeidsmiljøundersøkelsen, og særskilt avtale ble ikke utformet. Det fremgår imidlertid av rapporten at oppgaven var å kartlegge arbeidsmiljøet i den kommunale virksomheten og presentere eventuelle løsningsalternativer. Kommunen har videre opplyst at det var rapporten, og ikke intervjunotatene, som dannet grunnlaget for vurderingen om omplassering av A. Fylkesmannen opplyste også at forvaltningsloven § 18 andre og fjerde ledd, slik bestemmelsen lød på vedtakstidspunktet, var til hinder for innsyn i intervjureferatene, og at det var blitt lagt avgjørende vekt på at A hadde fått innsyn i selve rapporten. Meroffentlighet var etter fylkesmannens oppfatning ikke å anbefale i saken, bl.a. på grunn av hensynet til arbeidsmiljøet og kollegene som var intervjuet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1.Spørsmål om partsinnsyn i intervjureferatene etter fvl. §18
Det synes å være enighet om at avgjørelsen om å omplassere A var et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b), og at de særlige saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven kapittel IV til VI derfor kommer til anvendelse. Som part i saken har A i utgangspunktet rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 18 første ledd. Forvaltningslovens bestemmelser om partsinnsyn ble noe endret i forbindelse med innføringen av ny offentlighetslov, dvs. med virkning fra 1. januar 2009. I og med at fylkesmannens vedtak i denne saken ble truffet høsten 2008, er det imidlertid forvaltningsloven slik den lød før endringen som kommer til anvendelse.
Forvaltningsloven § 18 første ledd første punktum lød:
«En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, for så vidt ikke annet følger av reglene etter denne paragraf eller § 19.»
Utgangspunktet for vurderingen av om A som part har krav på innsyn i intervjureferatene med hjemmel i forvaltningsloven § 18, er derfor om referatene kan sies å være en del av «sakens dokumenter» knyttet til vedtaket om omplassering. X kommune har opplyst at det var rapporten, som ble utarbeidet på bakgrunn av intervjuene fra arbeidsmiljøundersøkelsen, som inngikk i grunnlaget for omplasseringsvedtaket. Etter det opplyste hadde kommunen ikke intervjureferatene i sin besittelse da vedtaket om omplassering ble truffet.
Ordlyden i forvaltningsloven § 18 gir ikke særlig veiledning med hensyn til hvilke dokumenter som kan karakteriseres som «sakens dokumenter», og som en part kan kreve innsyn i. I offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 4 annet ledd og i den tidligere offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 3 er «saksdokument» som utgangspunkt definert som dokument som enten er utferdiget av organet selv, kommet inn til eller lagt frem for organet. Denne definisjonen gir i utgangspunktet en viss veiledning også for vurderingen av uttrykket i forvaltningsloven, selv om det ikke gis veiledning med hensyn til hva som er en «sak».
I saken om omplassering av A er det imidlertid på det rene at kommunen ikke brukte intervjureferatene. Referatene ble nedtegnet av en ekstern rådgiver for kommunen, og beholdt hos vedkommende. I forbindelse med forberedelsen av vedtaket om omplassering hadde kommunen overhodet ikke dokumentene tilgjengelig hos seg, og i et slikt tilfelle kan jeg vanskelig se at intervjureferatene var en del av omplasseringssakens dokumenter. Slik jeg vurderer saken, kunne A derfor ikke kreve innsyn i intervjureferatene med hjemmel i forvaltningsloven § 18, og det er videre lite naturlig å definere intervjureferatene som «interne dokumenter» i omplasseringssaken. Det hefter derfor feil ved fylkesmannens lovanvendelse på dette punktet.
Jeg har med dette ikke tatt stilling til om det kunne foreligge et annet grunnlag for å gi A innsyn i dokumentene. Tatt i betraktning at de omstridte dokumentene ikke eksisterer lenger, er det imidlertid ingen grunn til å be fylkesmannen behandle innsynskravet på nytt.
2. Saksbehandlingen hos fylkesmannen
Fylkesmannen er etter forvaltningsloven § 21 annet ledd klageinstans for avslag på partsinnsyn, og klagebehandlingen skal følge reglene i lovens kapittel VI. Det følger av forvaltningslovens § 34 annet ledd at fylkesmannen kan «prøve alle sider av saken» dersom en klage tas til behandling.
Fylkesmannen la ved sin behandling av saken til grunn at intervjureferatene var en del av «sakens dokumenter» etter forvatningsloven § 18 og at A derfor som utgangspunkt kunne begjære innsyn i referatene etter denne bestemmelsen. Etter en nærmere vurdering fant fylkesmannen at dokumentene kunne unntas partsoffentlighet som «interne dokumenter» utarbeidet av «særlig rådgiver», jf. forvaltningsloven § 18 annet ledd bokstav b. Videre ble det lagt til grunn at A hadde fått innsyn i de faktiske opplysningene i saken gjennom innsyn i psykolograpporten, jf. § 18 fjerde ledd slik denne lød før lovendringen. Som det følger av mine konklusjoner under pkt. 1, var det ikke grunnlag for å klassifisere intervjureferatene som saksdokumenter i omplasseringssaken, og grunnvilkåret for retten til partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18 var derfor ikke oppfylt.
Spørsmålet her er imidlertid om fylkesmannens avgjørelse ble truffet på et forsvarlig grunnlag, all den tid fylkesmannen ikke hadde sett eller vurdert de dokumentene innsynsbegjæringen gjaldt. Fylkesmannen har vist til at saksbehandlingen var forsvarlig i dette konkrete tilfellet, og har understreket at As rett til kontradiksjon ble ivaretatt ved at han hadde fått anledning til å gjøre seg kjent med innholdet i rapportene og hatt anledning til å imøtegå informasjonen. Videre har fylkesmannen vist til at samme person utarbeidet både underlagsmaterialet og rapporten, og at vedkommende var sakkyndig. Fylkesmannen mente også at fylkesmannen ikke var egnet til å vurdere en psykologs bearbeidelse av eget underlagsmateriale.
Jeg er ikke enig i fylkesmannens betraktninger med hensyn til saksbehandlingen. I innsynssaker har klageorganet full prøvingsadgang, og vurderingen av innsynsspørsmålet må gjøres konkret for de dokumentene det er begjært innsyn i. For å kunne foreta en reell vurdering av et krav om dokumentinnsyn, er det etter mitt syn helt nødvendig å ha de aktuelle dokumentene for hånden, noe denne saken tydelig viser. Hvis klageorganet unnlater å foreta en konkret vurdering, kan dette bety at klageretten blir illusorisk.
Jeg viser også til at det er lite treffende å anføre at As rett til kontradiksjon ble ivaretatt ved at han fikk innsyn i selve rapporten, og at dette var en av grunnene til at han ble nektet innsyn i intervjureferatene. Når fylkesmannen ikke hadde gjennomgått de aktuelle referatene, kunne fylkesmannen vanskelig ta stilling til om det var korrekt at de faktiske opplysningene i referatene var blitt gjengitt i den endelige rapporten. Det er også grunn til å bemerke at innsyn kun kan gis i dokumenter som faktisk eksisterer på tidspunktet for innsynsbegjæringen. I denne saken er det usikkert om intervjureferatene eksisterte da fylkesmannen realitetsbehandlet As krav om partsinnsyn, uten at dette ble undersøkt fra fylkesmannen. Dette gir et uheldig bilde av saksbehandlingen.
3. Oppsummering
Intervjurapportene, som utgjorde underlagsmaterialet for rapporten om arbeidsmiljøet fra den aktuelle arbeidsplassen, var ikke en del av «sakens dokumenter» knyttet til vedtaket om omplassering av A, og forvaltningsloven § 18 kom derfor ikke direkte til anvendelse. Det er videre lite treffende å betegne dokumentene som «interne dokumenter», og jeg er kommet til at det knytter seg feil til fylkesmannens rettsanvendelse.
Videre var det ikke forsvarlig av fylkesmannen å realitetsbehandle innsynssaken uten å ha de dokumentene det var begjært innsyn i for hånden.
Tatt i betraktning at de omstridte dokumentene ikke lenger eksisterer, er det liten grunn til å be fylkesmannen behandle innsynskravet på nytt. Jeg ber imidlertid fylkesmannen merke seg mine synspunkter.»