Sakens bakgrunn
Bodø kommune og enkelte omkringliggende kommuner holdt en anbudskonkurranse om kjøp av IKT-driftstjenester og tilhørende utstyr. IT-selskapet A vant konkurransen.
B ba om innsyn i «[d]riftsmeldingene til Bodø kommune etter at A overtok driften, herunder hendelsesrapporter, notater og lignende». Fylkesmannen i Nordland ga delvis innsyn i dokumentene, men unntok enkelte opplysninger i medhold av offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om forretningshemmeligheter. B påklaget det delvise avslaget. Fylkesmannen fastholdt avgjørelsen og oversendte saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for klagebehandling. I oversendelsesbrevet presiserte Fylkesmannen at de aktuelle dokumentene sorterer under journalpost 158. Journalpost 158 inneholder blant annet rapporter, tabeller, møtereferater og e-poster.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet kom i klagevedtak 11. mars 2019 til at det ikke skulle gis innsyn i dokumentene. Departementet skrev at dokumentene ikke var omfattet av kommunens ansvarsområde eller virksomhet og følgelig ikke saksdokumenter. Videre fremholdt departementet at dersom dokumentene likevel var saksdokumenter, var de uansett opprettet til intern bruk i kommunen og kunne unntas offentlighet i medhold av offentleglova § 14 første ledd. Departementet konkluderte slik:
«Det gis ikke innsyn i dokumentene. Driftsmeldinger, herunder notater og hendelsesrapporter knyttet til driftsmeldingene, omfattes ikke av begrepet ‘saksdokument’ som det kan begjæres innsyn i. Dokumentene er uansett av en slik karakter at de anses som organinterne dokumenter som det er rettslig grunnlag for å unnta fra innsyn.»
Advokat C klaget på vegne av B til ombudsmannen. Advokaten anførte blant annet at dokumentene er omfattet av kommunes ansvarsområde, og at de ikke er organinterne.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere.
Departementet ble i undersøkelsesbrevet herfra bedt om å redegjøre for hvorfor dokumentene ikke er saksdokumenter som omfattes av kommunens ansvarsområde eller virksomhet.
I svaret skrev departementet at det nok kunne stilles spørsmål ved standpunktet om at dokumentene ikke omfattes av kommunens ansvarsområde eller virksomhet. Hvorvidt dokumentene er saksdokumenter, var ifølge departementet likevel ikke avgjørende ettersom dokumentene departementet hadde forholdt seg til, uansett er organinterne.
Samtidig fremholdt departementet at det hadde vært utfordrende å avklare hvilke dokumenter kravet gjaldt og dermed vanskelig å foreta en konkret vurdering av de mottatte dokumentene. Av den grunn hadde departementet kontaktet kommunen og fått tilsendt kopi av et brev fra kommunen til Fylkesmannen i Nordland der kommunen redegjorde for sitt syn på et lignende innsynskrav. I svaret hit viste departementet til kommunens redegjørelse.
I undersøkelsesbrevet pekte vi videre på at flere av dokumentene syntes å være utarbeidet av IT-selskapet, og at andre dokumenter var e-postkorrespondanse mellom ansatte i kommunen og IT-selskapet. Departementet fikk spørsmål om hvorfor man mente disse dokumentene er organinterne dokumenter som kan unntas fra innsyn i medhold av offentleglova § 14 første ledd.
Til spørsmålet svarte departementet at det hadde vært vanskelig å bringe sakens faktum på det rene. Departementet viste for øvrig til kommunens redegjørelse i brevet til Fylkesmannen.
Svaret hit etterlot et inntrykk av at departementet i klagebehandlingen ikke hadde gjennomgått dokumentene det var bedt om innsyn i. Vi fant derfor grunn til å spørre uttrykkelig om dette.
På spørsmålet svarte departementet at de hadde lagt til grunn kommunens faktiske opplysninger i brevet til Fylkesmannen.
Samtidig skrev departementet at de hadde sett flere dokumenter med korrespondanse mellom kommunen og IT-selskapet, men at disse dokumentene er unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.
Ombudsmannens syn på saken
1. Klagesaksbehandlingen
Det følger av offentleglova § 32 første ledd første punktum at avgjørelser etter loven kan påklages til nærmeste overordnede organ. Av første ledd annet punktum fremgår at avgjørelser om å gi innsyn ikke kan påklages. Tredje ledd annet punktum presiserer at i klagebehandlingen gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI så langt de passer. Videre bestemmer forvaltningsloven § 33 femte ledd at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Klageinstansen har følgelig en plikt til å sørge for at klagevedtaket fattes på så riktig faktisk grunnlag som mulig.
Ombudsmannen har i flere uttalelser omtalt betydningen av at klageinstansen vurderer dokumentene innsynskravet gjelder konkret, se blant annet uttalelse 27. februar 2018 (SOM-2017-3088) og uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017-804). I den sistnevnte uttalelsen fremgikk følgende:
«For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten en slik undersøkelse av dokumentet vil ikke klageinstansen nødvendigvis kunne foreta en reell og selvstendig behandling av saken. Det er egnet til å svekke borgernes tillit til den offentlige forvaltningen, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. Underinstansens egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper, kan ikke være avgjørende.»
I svaret hit fremholdt departementet at saken var omfattende, og at det hadde vært vanskelig å undersøke hvilke dokumenter det var bedt om innsyn i. Departementet kontaktet derfor kommunen og fikk tilsendt kommunens redegjørelse til Fylkesmannen i Nordland. Departementet skrev videre at de i klagebehandlingen la til grunn de faktiske opplysningene i kommunens redegjørelse.
Selv om kravet er omfattende og gjelder mange dokumenter, er det vanskelig å se at det her var nødvendig å basere behandlingen på kommunens redegjørelse til Fylkesmannen og ikke på dokumentene selv. Fylkesmannen presiserte i oversendelsesbrevet til departementet at dokumentene sorterer under journalpost 158 og anga samtidig dokumentenes sideantall. Ombudsmannen legger til grunn at dersom det var behov for ytterligere presisering av hvilke dokumenter kravet gjaldt, ville det vært mulig å kontakte Fylkesmannen og be om en utdypende redegjørelse.
For at klageretten etter offentleglova § 32 skal være en reell rettsikkerhetsgaranti, må klageinstansen foreta et gjennomsyn av dokumentene innsynskravet gjelder. Underinstansens, eller andre organers, vurdering kan ikke legges til grunn. Det at departementet i klagevedtaket ikke vurderte dokumentene konkret, men baserte behandlingen på kommunens redegjørelse til Fylkesmannen, gjør det vanskelig å se at departementet foretok en selvstendig vurdering av innsynsspørsmålet, slik loven legger opp til.
I denne saken synes dessuten den manglende gjennomgangen av dokumentene å ha ført til at departementet unntok opplysninger Fylkesmannen allerede hadde gitt innsyn i. Ombudsmannen viser til at departementet i klagevedtaket avslo kravet i sin helhet, mens Fylkesmannen ga innsyn i størstedelen av dokumentene, men unntok enkelte opplysninger i medhold av offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om forretningshemmeligheter. Den manglende gjennomgangen later også til å ha resultert i at departementet ikke foretok en prøving av Fylkesmannens vurdering om at enkelte opplysninger var underlagt lovbestemt taushetsplikt, slik departementet som klageinstans skulle ha gjort.
Riktignok har departementet i svaret hit opplyst at de unntok enkelte dokumenter i medhold av offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Det er imidlertid ikke mulig å finne spor av vurderinger etter offentleglova § 13 i klagevedtaket.
2. Saksdokumentbegrepet
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende register for organer. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel.
Hva som etter loven utgjør et dokument og et saksdokument, utdypes i offentleglova § 4. I første ledd defineres et dokument som en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende. Av forarbeidene fremgår at dokumentbegrepet er ment å være teknologinøytralt og omfatter alle typer informasjon, uavhengig av hvordan informasjonen er lagret. Avgjørende vil være «kva informasjon som innhaldsmessig høyrer saman», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120.
Det følger av § 4 annet ledd første punktum at et saksdokument er et dokument som «er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». Av annet ledd annet punktum fremgår at dokumentet er opprettet når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikke skjer, skal dokumentet regnes som opprettet når det er ferdigstilt, jf. tredje punktum. I forarbeidene presiseres at dokumentet er kommet inn eller sendt ut av organet når det er mottatt eller sendt via blant annet post eller e-post, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120.
Videre bestemmer § 4 annet ledd at for å være et saksdokument må dokumentet gjelde organets ansvarsområde eller virksomhet. Saksdokumentbegrepet er i denne sammenhengen ment å tolkes vidt. Det kreves ikke at dokumentet gjelder en konkret sak i organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120. Det vil være tilstrekkelig at det knytter seg til ansvarsområdet til organet eller til virksomheten mer generelt. Om dokumentet har vært gjenstand for reell saksbehandling eller er journalført, er uten betydning. Dokumenter som faller utenfor begrepet, vil først og fremst være ulike private dokumenter som knytter seg til annen virksomhet, se ombudsmannens uttalelse 8. februar 2018 (SOM-2017-3029). Hvorvidt et dokument er et saksdokument, må altså vurderes konkret. Utgangspunktet for vurderingen vil være dokumentets innhold og dokumentets sammenheng med organets virksomhet, se ombudsmannens uttalelse 1. april 2019 (SOM-2018-4671).
Innsynskravet gjelder «driftsmeldingene til Bodø kommune etter at A overtok driften, herunder hendelsesrapporter, notater og lignende». Justisdepartementets lovavdeling skrev i uttalelse 13. november 2009, JDLOV-2009-3555, at en elektronisk driftslogg for en SMS-tjeneste gjelder «klart nok ‘ansvarsområdet eller verksemda til organet’». Ombudsmannen finner det lite tvilsomt at dokumenter som omhandler drift av kommunens IT-systemer, vil kunne omfattes av kommunens ansvarsområde eller virksomhet. Ombudsmannen viser til at det fremgår av de ovennevnte forarbeidene at organets ansvarsområde og virksomhet i denne sammenhengen er ment å tolkes vidt, og at det vil være nok at det knytter seg til virksomheten mer generelt.
3. Unntak for interne dokumenter etter offentleglova § 14
Etter offentleglova § 14 første ledd kan et organ «gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Bestemmelsen gir forvaltningen anledning til å unnta hele dokumentet, ikke bare delene som det vil kunne ha skadelige virkninger å gi innsyn i, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-005) side 130. Hensynene bak bestemmelsen er blant annet at forvaltningen skal kunne ha en fri intern diskusjon om saker, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 3.4.3, 6.1.2 og 6.4.1 og St.meld. nr. 32 (1997–1998) punkt 5.4.2.1 og 5.4.4.5. Ubetinget offentlighet ville kunne ha forsinket forvaltningens arbeid, hemmet saksforberedelsen og skapt forventninger om et bestemt resultat, se ombudsmannens uttalelse 9. april 2019 (SOM-2019-109).
Forarbeidene presiserer at det er et vilkår for unntak etter bestemmelsen at dokumentet er utarbeidet av organet selv og for organets egen saksforberedelse, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 130. Som hovedregel kan dokumentet ikke være sendt ut av organet, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 131. Dokumentet vil imidlertid fremdeles kunne unntas selv om det er oversendt til et annet organ i forbindelse med klagebehandling eller kontroll, for eksempel til ombudsmannen.
Departementet avslo innsynskravet med henvisning til at dokumentene var organinterne dokumenter som kunne unntas i medhold av offentleglova § 14 første ledd.
Flere av dokumentene det er bedt om innsyn i, er utarbeidet av IT-selskapet og ikke av kommunen. Andre dokumenter er e-postkorrespondanse mellom ansatte i kommunen og IT-selskapet. Det er vanskelig å se at disse dokumentene kan unntas i medhold av offentleglova § 14 første ledd. Ombudsmannen viser til at det er et vilkår for unntak etter bestemmelsen at dokumentet er utarbeidet av organet selv og at det ikke er sendt ut av organet.
Departementet skrev i svaret hit at de har unntatt korrespondanse mellom kommunen og IT-selskapet i medhold av offentleglova § 13. Det er imidlertid ikke mulig å finne spor av vurderinger etter offentleglova § 13 i klagevedtaket. Departementet har verken i vedtaket eller svaret hit gjort rede for hvilke dokumenter dette gjelder eller for hvorfor de aktuelle dokumentene etter departementets syn er underlagt taushetsplikt.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om saken var tilstrekkelig opplyst ved Kommunal- og moderniseringsdepartementets klagebehandling, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. For å kunne ta stilling til om de aktuelle dokumentene kan unntas offentlighet, må departementet som klageinstans gjennomgå og vurdere dokumentene kravet gjelder konkret. Departementet kan ikke bygge vurderingen på kommunens eller andre organers redegjørelse.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter er ombudsmannen videre kommet til at kravet som sådan ikke kan avslås i medhold av offentleglova § 14 første ledd om organinterne dokumenter. Ombudsmannen ber departementet vurdere saken på nytt og sende ombudsmannen en kopi av den nye vurderingen innen 12. november 2019.