Sakens bakgrunn
Journalist A i NRK ba 18. juli 2019 Politidirektoratet om innsyn i dokument nr. 2 i direktoratets sak 201902487, «Innspill – Interoperabilitet administrative og økonomiske konsekvenser». Dokumentet inneholder innspill fra blant annet Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet. Direktoratet avslo kravet 19. juli 2019 med henvisning til offentleglova § 15 første ledd. Det ble opplyst at merinnsyn etter offentleglova § 11 var vurdert. Vedtaket ble påklaget samme dag og deretter oversendt til Justis- og beredskapsdepartementet for klagebehandling 23. juli 2019. I vedtak 26. september 2019 stadfestet departementet direktoratets vedtak. I vedtaket viste departementet til at dokumentet det var begjært innsyn i, var utarbeidet etter bestilling fra departementet og at det inngikk i departementets interne beslutningsprosesser. Meroffentlighet ble vurdert, men departementet fant at behovet for å kunne gjøre interne overveielser i budsjettsaker veide klart tyngre enn hensynet til den allmenne interesse av å offentliggjøre dokumentet.
A klaget til ombudsmannen over departementets avgjørelse. I klagen ble det blant annet anført at nødvendighetsvilkåret i offentleglova § 15 første ledd verken var drøftet av Politidirektoratet eller Justis- og beredskapsdepartementet, og at saksbehandlingstiden i departementet ikke var i tråd med offentleglova § 32 tredje ledd.
Våre undersøkelser
Etter å ha gjennomgått klagen og saksdokumentene som ble innhentet fra departementet, besluttet vi å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet til departementet ba vi blant annet om departementets nærmere redegjørelse for saksbehandlingstiden. På spørsmål om hva som var årsaken til at det tok to måneder å behandle innsynsklagen, svarte departementet at årsaken var ferieavvikling og at klagen ikke var blitt tilstrekkelig høyt prioritert i forhold til øvrig saksportefølje. Departementet svarte også generelt at ferieavvikling ikke gir grunnlag for en slik utsettelse, og at innsynssaker skal prioriteres.
Videre spurte vi om hvorfor det var «nødvendig» å unnta dokumentet fra innsyn. Vi ba om en konkret vurdering, herunder om innholdet i dokumentet var fortrolige råd, utredninger av faktiske forhold, eller råd av faktisk eller faglig art. Departementet svarte at beregningene som var gjort, inneholdt en rekke usikkerhetsmomenter. Videre viste departementet til at det var viktig at slik kontakt mellom departement og underliggende etat kunne skje i fortrolighet, og at offentliggjøring av opplysningene kunne føre til at direktoratet ble mer tilbakeholdne med å gi tilsvarende råd og vurderinger i fremtiden.
Avslutningsvis ba vi om en mer utfyllende redegjørelse for departementets meroffentlighetsvurdering, herunder hvilke hensyn som talte for offentlighet, hvilke hensyn som talte for unntak, samt den nærmere avveiningen mellom disse hensynene. Departementet svarte at behovet for å kunne ha en fortrolig dialog med direktoratet i denne type saker veide tyngre enn hensyn til offentlighet. Videre la departementet vekt på at det også i fremtiden er ønskelig at underliggende etater gir sine vurderinger til departementet, selv om disse er beheftet med betydelig usikkerhet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden – offentleglova § 32 tredje ledd første punktum
Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd første punktum at innsynsklager skal forberedes og avgjøres «utan ugrunna opphald». Behandlingen av en klagesak vil ofte ta noe lenger tid enn behandlingen i førsteinstansen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 153. Grunnen til det er blant annet at det stilles strengere krav til begrunnelsen til klageinstansen. Om saksbehandlingstiden av innsynsklager har ombudsmannen tidligere uttalt at det skal mye til for å akseptere en saksbehandlingstid på over to uker, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 27. mai 2019 (SOM-2019-702) med videre henvisninger.
Departementet har i svaret hit skrevet at saksbehandlingstiden i denne saken ikke er i tråd med offentleglova § 32 tredje ledd, og at departementet vil gjøre sitt beste for at dette ikke skal gjenta seg.
Ombudsmannen slutter seg til departementets vurdering. En saksbehandlingstid på to måneder er ikke innenfor rammene av det som er akseptabelt. Klagen er ikke avgjort «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum.
Ombudsmannen forutsetter at departementet innretter sin saksbehandling slik at fristene i offentleglova overholdes fremover.
2. Nødvendighetskravet i offentleglova § 15 første ledd første punktum
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.
Etter offentleglova § 15 første ledd første punktum kan dokumenter som et organ har innhentet fra et underordnet organ «til bruk i den interne saksførebuinga si», unntas fra innsyn «[n]år det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Vilkåret om at unntak må være «nødvendig», innebærer en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen i forhold til tidligere rett. Det kan bare gjøres unntak «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, fremgår det på side 104-105 at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Dokumenter som bare inneholder generelle premisser, for eksempel generelle opplysninger om faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne gjøres unntak for. Ombudsmannen har i flere uttalelser, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004), lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket for dokumenter av hensyn til interne beslutningsprosesser, er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen. Behovet for hemmelighold vil variere fra sak til sak, og vurderingen av om unntak er nødvendig må derfor gjøres konkret og individuelt ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet, jf. ombudsmannens uttalelse 27. april 2011 (SOM-2010-2832).
Det er bare eventuelle skadevirkninger hos mottakerorganet som er relevant, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. Eventuelle skadevirkninger for avsenderorganet vil imidlertid kunne være et relevant moment i vurderingen av hvilke langsiktige konsekvenser offentliggjøring vil kunne få for samarbeidet mellom avsenderorganet og mottakerorganet. Det vil derfor kunne være relevant å legge vekt på at innsyn kan skade fremtidige interne avgjørelsesprosesser, «ved at organ ein samarbeider tett med kan bli meir tilbakehaldne med å komme med frimodige råd og vurderingar». Spørsmålet blir da altså om innsyn i opplysningene i de aktuelle dokumentene vil kunne føre til at avsenderorganet vil vegre seg for å gi samme type opplysninger til mottakerorganet i en senere beslutningsprosess av samme karakter, jf. ombudsmannens årsmelding for 1999 side 115 (SOMB-2009-20).
Departementet viste i svarbrevet hit til at anslagene om administrative og økonomiske konsekvenser i innspillet inneholdt en rekke usikkerhetsmomenter, og at det ville være behov for ytterligere dialog mellom departementet og direktoratet om denne saken. Videre skrev departementet at «[d]et er nærliggende å frykte at en offentliggjøring av opplysningene, slik de fremgår av dokumentet, vil kunne medføre at direktoratet i fremtiden vil bli mer tilbakeholden med å gi vurderinger i saker hvor spørsmålet om administrative og økonomiske konsekvenser er beheftet med så vidt stor grad av usikkerhet, og hvor det vil bli behov for å justere de anslagene som gis».
Departementets begrunnelse er etter ombudsmannens syn nokså generell, og begrunnelsen er i større grad knyttet opp mot hensynene bak bestemmelsen enn det konkrete innholdet i dokumentet. Departementet har ikke redegjort konkret for hvorfor direktoratet skulle bli mer tilbakeholdne med å gi anslag om økonomiske og administrative konsekvenser i fremtiden dersom anslagene offentliggjøres. Det er heller ikke redegjort nærmere for hvorfor direktoratet skulle bli mer tilbakeholdne med å gi faglige råd om hvordan rettsakter på mest hensiktsmessig vis kan inkorporeres i norsk rett dersom slike råd og vurderinger offentliggjøres. Etter ombudsmannens syn er det vanskelig å se hvorfor et underliggende organ skulle bli tilbakeholdne med å gi denne type opplysninger i en lignende sak i fremtiden. Slik ombudsmannen ser det, bærer ikke anslagene om administrative og økonomiske konsekvenser, samt lovtekniske innspill, preg av å være fortrolige vurderinger eller råd. Opplysningene fremstår i større grad som redegjørelser om faktiske forhold, faglige vurderinger og råd i administrative og faglige spørsmål.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at det knytter seg tvil til om det var adgang til å unnta dokumentet fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd første punktum. Departementet bes derfor om å foreta en fornyet behandling av innsynskravet. I den nye vurderingen bes departementet også vurdere betydningen av at deler av oversendelsen fra Politidirektoratet inneholder innspill fra andre organer.
Selv om det er adgang til å unnta et dokument fra innsyn, skal forvaltningsorganet etter offentleglova § 11 vurdere om det likevel kan gis helt eller delvis innsyn. For å nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for dette, jf. ombudsmannens uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017-804).
Departementet viste i svarbrevet hit til at behovet for fortrolig dialog i denne type saker veide tyngre enn hensyn til offentliggjøring. Videre skrev departementet at det var lagt vekt på at det også i fremtiden var ønskelig at underlagte etater ga sine vurderinger selv om disse er beheftet med usikkerhet.
Departementet har ikke redegjort for hvilke hensyn som taler for innsyn, verken for hele eller deler av dokumentet. Som nevnt ovenfor fremstår i det minste deler av dokumentet som faktiske opplysninger og redegjørelser. Det er ikke opplagt for ombudsmannen hvorfor hensynet til en fortrolig dialog mellom departementet og underliggende etat gjør seg gjeldende for denne type opplysninger. Det er heller ikke klart hvordan innsyn i opplysningene vil påvirke det fremtidige samarbeidet mellom departementet og direktoratet.
Det er etter dette vanskelig å se at departementet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av hensynene for og imot meroffentlighet, holdt opp mot de ulike delene av dokumentet.
I lys av at departementet er bedt om å foreta en ny behandling av innsynskravet, bes departementet eventuelt også om å foreta en fornyet meroffentlighetsvurdering.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at departementets saksbehandlingstid for innsynsklagen var for lang og i strid med offentleglovas krav. Det er også knyttet «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum, til om det var adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet.
Ombudsmannen ber departementet om å foreta en ny vurdering av innsynskravet med kopi hit innen 23. desember 2019.