Spørsmål om hva som kunne anses som «nødvendige» saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36

Etter fylkeslandbruksstyrets omgjøringsvedtak fremsatte As advokat krav om dekning av omkostninger på kr 72 875,50 som var pådratt i forbindelse med klagen på kommunens avslag. Fylkeslandbruksstyret vedtok å dekke kr 10 000 av omkostningskravet. Vedtaket ble påklaget til SLF, som vedtok å dekke kr 34 350 av kravet. SLF mente at deler av omkostningene var relatert til arbeid som ikke hadde vært nødvendig for å få endret kommunens vedtak, og at disse omkostningene derfor ikke kunne kreves dekket. Nødvendig arbeid ble i vedtaket skjønnsmessig beregnet til 40 timer med en timesats på kr 687 pluss merverdiavgift.

I brev herfra ble SLF bedt om å redegjøre nærmere for enkelte sider av vedtaket og å kommentere klagen hit. SLFs svarbrev ble deretter kommentert av As advokat.

I mitt avsluttende brev til As advokat het det blant annet:

«Når et forvaltningsvedtak blir endret til gunst for en part, følger det av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36 første ledd at parten som hovedregel har krav på å få dekket de omkostningene som var nødvendige for å få endret vedtaket. I denne saken er det klart at fylkeslandbruksstyrets omgjøringsvedtak i bopliktsaken innebar en endring til gunst for A. SLF har lagt til grunn at ingen av unntakene i forvaltningsloven § 36 er aktuelle. A har dermed krav på full dekning av nødvendige omkostninger. Spørsmålet i denne saken er i hvilken grad de aktuelle omkostningene var nødvendige for å få endret vedtaket.

Etter hovedregelen i forvaltningsloven § 36 foreligger det ikke noen skjønnsmessig adgang til å foreta reduksjon i dekningen på grunnlag av rimelighetsbetraktninger eller av andre grunner. Hvis omkostningene har vært nødvendige, har parten et rettskrav på å få dem dekket. Dette betyr imidlertid ikke at avgjørelsen av omkostningsspørsmålet er fri for skjønnsvurderinger. Hvorvidt omkostningene kan anses som nødvendige, vil i stor grad kunne bero på slike vurderinger.

SLF har etter en konkret vurdering kommet til at deler av omkostningene ikke var nødvendige for å få endret vedtaket. I klagen og de øvrige brevene hit, har du rettet flere innvendinger mot SLFs vurdering.

På bakgrunn av dine anførsler, vil jeg i det følgende redegjøre for min forståelse av enkelte sider av bestemmelsen i forvaltningsloven § 36.

Du har anført at SLFs vedtak er i strid med prinsippet om at nødvendighetsvurderingen skal være subjektiv, dvs. at det skal legges vekt på partens subjektive oppfatning av hva som var nødvendig for å få endret vedtaket.

Spørsmålet om hvilke kostnader som har vært nødvendige, må avgjøres etter en konkret vurdering med utgangspunkt i hva parten og dennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak for å få endret vedtaket. Det er altså ikke avgjørende om utgiftene objektivt sett har vært nødvendige. Dette innebærer imidlertid ikke at det fullt ut er opp til parten eller dennes advokat å avgjøre hvilke utgifter som er nødvendige og dermed dekningsberettigede. I så fall ville begrensningen til «nødvendige» kostnader mistet mye av sin reelle betydning. Dekningsadgangen omfatter kun utgifter til tiltak som med rimelighet kan ha vært oppfattet som naturlige. Den nærmere avgrensningen av dekningsberettigede utgifter, beror på en konkret vurdering av skjønnsmessig karakter. Partens eller advokatens oppfatning av situasjonen, er bare er ett av flere momenter som kan være av betydning i denne vurderingen. Når parten har benyttet advokat, vil blant annet alminnelige forventinger til advokaters kunnskap om regelverket og forvaltningssystemet, kunne innvirke på vurderingen av hvilke tiltak som med rimelighet kan ha blitt oppfattet som naturlige.

SLF har i sitt vedtak vist til at nødvendigheten skal vurderes med utgangspunkt i den subjektive forståelsen til parten og advokaten, men at det går en grense for hva som skal anses som naturlige tiltak for å få endret et vedtak. Etter en konkret vurdering har SLF deretter kommet til at ikke hele det utførte arbeidet var nødvendig for å få endret vedtaket til gunst for parten. Denne vurderingen har tatt utgangspunkt i din presentasjon av arbeidet, og din oppfatning av hvilken bistand som var nødvendig, ser ut til å være tillagt vekt. Jeg har vanskelig for å se at vedtaket strider mot prinsippet om at det skal legges vekt på partens subjektive oppfatning av situasjonen.

I hvilken grad arbeidet med en klage etter en konkret vurdering anses nødvendig, vil blant annet kunne avhenge av sakens vanskelighetsgrad og sannsynligheten for at de ulike innvendingene mot vedtaket vil føre frem. Du har anført at nødvendigheten må vurderes på hvert enkelt trinn i saksbehandlingen, og ikke i ettertid når det endelige resultatet foreligger.

I praksis vil nødvendigvis vurderingen foretas i ettertid, i og med at saksomkostningsspørsmålet normalt avgjøres etter at det foreligger et endelig vedtak i den underliggende saken. At etterpåklokskap likevel ikke er avgjørende for vurderingen, følger av det som er sagt ovenfor om at det skal legges vekt på hva parten med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, selv om tiltakene objektivt sett ikke var nødvendige for å få endret vedtaket. Samtidig kan det etter omstendighetene være grunnlag for å avslå dekning av utgifter til arbeid med anførsler som ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket. En slik forståelse av forvaltningsloven § 36 har vært lagt til grunn i en rekke tidligere saker her, og kommer også til uttrykk i flere uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling. Nødvendigheten av arbeidet med å angripe vedtaket på et bestemt grunnlag, vil således kunne avhenge både av sannsynligheten for å nå frem på det aktuelle grunnlaget og av sannsynligheten for å nå frem på de alternative grunnlagene som er anført.

I brevene hit har du gitt uttrykk for at det må legges vekt på at det ble satset på et grundig arbeid overfor kommunen, for dermed å unngå senere saksomkostninger ved behandling i fylkeslandbruksstyret og en eventuell prosess for domstolene. Du har opplyst at saken ville ha blitt brakt inn for domstolene dersom fylkeslandbruksstyret ikke hadde tatt klagen til følge.

Jeg deler ikke denne forståelsen av nødvendighetskriteriet. Det avgjørende må være hva som etter en faglig vurdering fremstår som nødvendig for å få endret førsteinstansens vedtak, ikke den enkelte klients vilje til å bringe et eventuelt negativt klagesaksvedtak inn for domstolene. Det bør være opp til forvaltningen selv å vurdere risikoen for ytterligere saksomkostninger ved en eventuell senere prosess.

Hvor mye arbeid som er nødvendig å legge i klagen, må også vurderes i lys av forvaltningens plikt til selv å sørge for at saken er godt nok opplyst før den avgjøres, jf. forvaltningsloven § 17. Du har gitt uttrykk for at SLF viser liten forståelse for hvordan en advokat plikter å arbeide for en klient, og at en advokat ikke har rett til å stole på at verken en domstol eller et forvaltningsorgan av eget initiativ finner frem til alt som er faktisk og rettslig relevant.

Forvaltningsprosessen skiller seg fra domstolsprosessen når det gjelder hvem som har ansvaret for sakens opplysning. I saker med fri rådighet for domstolene, er det partene som har hovedansvaret for saksopplysningen, jf. tvisteloven 17. juni 2008 nr. 90 kapittel 11. I forvaltningsprosessen har imidlertid forvaltningsorganet selv ansvaret for å fremskaffe grunnlaget for å treffe en avgjørelse. Det følger av forvaltningsloven § 33 siste ledd at klageinstansen har et selvstendig ansvar for saksopplysningen ved behandlingen av klagen, og ikke uten videre kan bygge på de opplysningene som førsteinstansen har lagt til grunn.

Forvaltningens plikt til å sørge for sakens opplysning, begrenser dermed hvilket arbeid som er nødvendig fra partens side. Med mindre det foreligger holdepunkter for noe annet, må det legges til grunn at klageinstansen vil oppfylle sin plikt etter loven og fremskaffe de opplysningene som kreves før saken avgjøres. Det vil normalt ikke være nødvendig at klageren eller dennes advokat også utfører det samme arbeidet. I hvilken grad det er nødvendig for klageren å fremskaffe supplerende opplysninger, varierer sterkt fra sak til sak og må avgjøres konkret.

Det er forståelig at en privat part som har fått et negativt vedtak i førsteinstansen kan ha et ønske om å være på den sikre siden i klagerunden, og derfor legger mye arbeid i de ulike grunnlag som kan anføres mot vedtaket og også selv utfører oppgaver som påhviler forvaltningen etter forvaltningsloven §§ 17 og 33. Det avgjørende for dekningsadgangen etter § 36 er imidlertid om arbeidet har vært nødvendig. Dette innebærer at parten i slike tilfeller kan bli nødt til selv å bære deler av omkostningene knyttet til en vellykket klage.

Du har anført at SLF har utvist et vilkårlig skjønn ved vurderingen av om kostnadene har vært nødvendige. I ditt siste brev har du dessuten gitt uttrykk for at SLF erkjenner «at timelistene i utgangspunktet er i orden og at saksomkostningskravet er tilstrekkelig dokumentert», og at dette «er noe oppsiktsvekkende når en ser på den ganske omfattende korrespondansen SLF initierte vedr. dette før avgjørelse ble truffet».